Przypisanie naruszenia osobom lub podmiotom wykonującym funkcje władzy państwowej

Odpowiedzialność państwa-strony EKPC może wynikać z przypisa-nia temu państwu naruszeprzypisa-nia zobowiązań konwencyjnych także w związku z działaniami osób lub podmiotów wykonujących funkcje władzy państwowej, a pozostających poza jego strukturami organizacyjnymi . W wyroku ws . Costel-lo-Roberts p Zjednoczonemu Królestwu ETPC wyraził tezę, według której pań-stwo nie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez delegowanie swoich zobo-wiązań organom prywatnym lub jednostkom446 W wyroku tym Trybunał uznał, że państwu pozwanemu należy przypisać działania podejmowane przez szkoły prywatne w zakresie stosowania środków dyscypliny wewnętrznej447 . Podobne wnioski ETPC wywiódł na tle spraw związanych z działalnością komisji likwida-cyjnej w sprawie Sychev p Ukrainie Według rządu pozwanego rzeczona komi-sja była podmiotem prawa prywatnego, której działania nie mogły być przypi-sywane państwu, natomiast zdaniem Trybunału dla przypisania działań komisji: [ . . .] wystarczyło stwierdzenie, że wykonuje ona pewne funkcje władcze państwa

przynajmniej w odniesieniu do egzekucji wyroków sadowych Trybunał

odnotowu-445 Tak J . Kranz, op cit , s . 71 .

446 Wyrok ETPC z 25 .3 .1993 r ., § 27 in fine

447 Teza ta została powtórzona w odniesieniu do zapewnienia dyscypliny szkolnej w wyroku Durdević p Chorwacji z 19 .7 .2011 r ., § 104 . Trybunał podjął w ww . wyroku interesujące roz-ważania nt . zakresu pozytywnych zobowiązań państwa na tle art . 3 i 8 w odniesieniu do prze-mocy rówieśniczej w szkołach . Wywód Trybunału w tym zakresie można postrzegać jako roz-wój doktryny Drittwirkung, natomiast w konkluzji ETPC uznał zarzuty naruszenia Konwencji za bezzasadne .

je w tym względzie, że fakt dokonania przez państwo wyboru formy delegowania niektórych jego funkcji władczych innemu organowi nie może być rozstrzygający dla kwestii odpowiedzialności państwa „ratione personae” Według Trybunału, wy-konywanie funkcji władczych państwa, mających wpływ na prawa i wolności za-warte w Konwencji, podnosi kwestię odpowiedzialności państwa bez względu na formę wykonywania tych funkcji, na przykład przez organ, którego działalność jest regulowana prawem prywatnym448 .

Nieco bardziej skomplikowany wywód dotyczący przypisania państwu pozwanemu działań podmiotu wykonującego niektóre funkcje państwowe – z wykorzystaniem ww . tez – przeprowadzono w decyzji ETPC o dopuszczalno-ści sprawy Woś p Polsce w odniesieniu do Fundacji Polsko-Niemieckie Pojed-nanie . W decyzji o dopuszczalności skargi Trybunał dokonał analizy sposobu powoływania, zarządzania oraz kontroli i nadzoru nad Fundacją, biorąc pod uwagę wykładnię sądów krajowych, według których Fundacja ta nie była or-ganem administracji publicznej i nie wykonywała funkcji publicznych w za-kresie administracji publicznej . Ponadto sądy polskie nie miały jurysdykcji wo-bec decyzji podejmowanych przez organy Fundacji . Trybunał mimo to uznał, że jej specyficzny status – potwierdzony w orzeczeniach sądów krajowych – nie wyłącza w całości odpowiedzialności państwa na podstawie Konwencji449 . Przypisanie Polsce działań Fundacji nastąpiło przede wszystkim z uwagi na rolę państwa przy tworzeniu podstaw działania Fundacji, niezależnie od bra-ku późniejszego wpływu na bieżącą działalność oraz decyzje podejmowane w sprawach indywidualnych450 . Podkreślając, że forma przekazania funkcji władczych podmiotowi trzeciemu nie ma znaczenia dla ustalania jego odpo-wiedzialności (tj . dla przypisania działania tego podmiotu państwu), Trybu-nał zaznaczył, że:

Konwencja nie wyklucza przekazania kompetencji na podstawie porozumienia międzynarodowego podmiotowi działającemu na podstawie prawa prywatnego pod warunkiem kontynuowania gwarancji praw zawartych w Konwencji […] Odpowie-dzialność państwa pozwanego utrzymuje się zatem nawet po takim przekazaniu451 .

Rząd pozwany – na dalszym etapie postępowania skargowego – nie zgodził się z ustaleniami Trybunału odnośnie do przypisania działań Fundacji

448 Wyrok ETPC w sprawie Sychev p Ukrainie z 11 .10 .2005 r ., § 54 .

449 Zob . § 70 decyzji z dn . 1 .3 .2005 r .

450 Ibidem, § 71 .

państwu, podkreślając, że co innego wynikało z treści porozumienia tworzące-go Fundację z 1991 r ., a ponadto brak było podstaw do stwierdzenia hierar-chicznego podporządkowania Fundacji; kontrola ze strony rządu co do zasa-dy ograniczała się do zakresu określonego w ustawie o fundacjach z 1984 r . i nie wiązała się z bezpośrednim wpływem na decyzje Fundacji452 . Trybunał nie zrewidował jednak swoich ustaleń w tej kwestii, unikając ustosunkowa-nia się do argumentów rządu i poprzestając na stwierdzeniu, iż nawet jeśli miałby je przyjąć, nie jest przekonany, że mogłoby to zmienić jego poprzednie ustalenia co do kwestii odpowiedzialności państwa, zważywszy na inne względy leżące u podstaw decyzji o dopuszczalności453 Trudno powstrzymać się w tym miejscu od komentarza, że reguły wnioskowania prawniczego ETPC są w tym przypadku umiarkowanie przekonujące .

W określonych okolicznościach państwu-stronie EKPC mogą być także przypisane działania samorządów i zrzeszeń zawodowych, których działalność polega na wykonywaniu funkcji publicznych . Tego typu sytuacja miała miejsce w sprawie Barthold p RFN454, w której Trybunał uznał, że delegowanie przez państwo pozwane kompetencji prawotwórczych (w zakresie regulaminu za-wodowego) na rzecz Rady Chirurgów Weterynarii w Hamburgu oznacza, że to państwo ponosi odpowiedzialność za skutki stosowania tworzonego w ten sposób prawa w sądach krajowych . H . Dipla zwraca uwagę, że w omawianej sprawie zrzeszenie lekarzy weterynarii wykonywało delegowane funkcje pań-stwowe w sferze prawodawczej (oczywiście w bardzo ograniczonym zakresie), które to funkcje podlegały kontroli rządu lokalnego, dlatego prawo stanowione przez zrzeszenie zawodowe miało walor „prawa” w rozumieniu Konwencji455 .

W sprawach dotyczących naruszenia EKPC w związku z działaniami obrońców z urzędu oraz pełnomocników Trybunał przyznał, że fakt urzę-dowego ustanowienia nie może prowadzić do wniosku, że adwokat działa w takiej sytuacji jak organ państwa456 . Według ETPC, biorąc pod uwagę

nie-452 Wyrok ETPC ws . Woś p Polsce z 8 .6 .2006 r ., § 46–49 .

453 Ibidem, § 53 . Aprobatywnie zob . J . Skrzydło, op cit , s . 252 .

454 Wyrok ETPC z 25 .03 .1985 r .

455 H . Dipla, La responsabilité…, s . 34 . Autor podaje także przykłady dotyczące przypisa-nia państwu działalności banków – w sprawie X p Austrii (skarga nr 1706/62, dec . z dn . 4 .5 .1967 r .) EKomPcz nie uznała za możliwe przypisania państwu pozwanemu działań banku oszczędnościowego, natomiast w sprawie Philis p Grecji (skarga nr 14003/88, dec . EKomPC z 8 .031990 r .) stwierdziła en passent, że działalność banku centralnego Grecji może wywoły-wać odpowiedzialność na podstawie EKPC – cyt . za H . Dipla…, op cit , s . 34–35 .

456 Zob . wyroki ETPC z 22 .3 .2007 r . ws . Siałkowska p Polsce z 22 .3 .2007 r ., § 99 oraz z tego samego dnia: Staroszczyk p Polsce, § 121, a także kontynuację wyroków dot . tego

pro-zależność zawodów prawniczych od państwa, prowadzenie sprawy jest co do zasady relacją pomiędzy klientem a jego adwokatem, zarówno w przypadku systemu pomocy prawnej, jak i w przypadku węzła prywatnoprawnego, dlate-go – wyjąwszy szczególne okoliczności – nie pociąga za sobą odpowiedzialno-ści państwa na podstawie Konwencji457 . Jednocześnie Trybunał podkreślił, że mogą zaistnieć okoliczności, w których państwo powinno wykazać aktywność, a nie pozostawać bierne, jeżeli właściwym organom zwrócono uwagę na pro-blemy z zastępstwem procesowym458 . Generalnie w sprawach na tle odpowie-dzialności państwa za działania pełnomocników profesjonalnych w postępowa-niach sądowych Trybunał nie tyle przypisuje działania tychże pełnomocników państwu pozwanemu, co akcentuje potrzebę sprawdzenia, czy państwo-stro-na w sposób skuteczny zapewniło realizację zobowiązań z art . 6 EKPC . Istot-na staje się tu zatem kwestia Istot-nadzoru państwa Istot-nad sposobem wykonywania zadań podmiotów prywatnych, które są jednocześnie objęte zakresem zobo-wiązań państwa-strony z tytułu Konwencji .

Osobną kategorią spraw na tle przypisania państwu działania osób lub podmiotów wykonujących funkcje państwowe są sprawy związane z działalno-ścią przedsiębiorstw będących własnodziałalno-ścią państwa lub przez nie kontrolowa-nych . Dla określenia, czy działania tego typu podmiotów powinny być przy-pisane państwu-stronie, Trybunał stosuje test niezależności instytucjonalnej i funkcjonalnej459, którego istota została wyrażona w decyzji o dopuszczalno-ści sprawy Radio France i inni p Francji następująco:

[…] kategoria „organizacji rządowej” obejmuje osoby prawne, które uczestniczą

w wykonywaniu władztwa publicznego lub prowadzą publiczną działalność usłu-godawczą pod kontrolą rządu W celu określenia, czy dana osoba prawna inna niż jednostka samorządu terytorialnego mieści się w tej kategorii, należy wziąć pod uwagę jej status prawny oraz, gdy to właściwe, uprawnienia nadane z ra-cji tego statusu, charakter prowadzonej działalności oraz stopień niezależności od władz politycznych […]460

Należy odnotować, że zastosowanie ww . zasad w sprawie Radio Fran-ce było podyktowane koniecznością rozpoznania zarzutu państwa pozwanego

blemu w wyrokach: Antonicielli z 19 .05 .2009 r ., § 31, Arciński z 15 .9 .2009 r ., § 31, Smyk z 28 .7 .2009 r ., § 54 . Ponadto: Ebanks p Zjednoczonemu Królestwu z 26 .1 .2010 r ., § 72, Mader p Chorwacji z 21 .6 .2011 r ., § 160 i Andreyev p Estonii z 22 .11 .2011 r ., § 65 .

457 Zob . wyrok w sprawie Siałkowska, § 99 .

458 Ibidem, § 100 .

459 Por . uwagi L . Garlickiego [w:] Komentarz…, t . I, s . 49

odnośnie do nieposiadania przez stronę skarżącą statusu „organizacji poza-rządowej” w rozumieniu art . 34 Konwencji, a więc podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi indywidualnej . W tym wypadku zatem to rząd pozwany, a nie skarżący, akcentował publicznoprawny charakter działalności stacji ra-diowej, odmawiając tej ostatniej legitymacji czynnej do występowania w po-stępowaniu strasburskim przeciwko rządowi . Sedno problemu tkwiło zatem w tym, czy Radio France jest wystarczająco silnie powiązaną z państwem „or-ganizacją rządową”, że jej działania podlegają przypisaniu państwu-stronie461, czy też jej specyfika przemawia za potraktowaniem jej jako „organizacji po-zarządowej”, co umożliwia jej skuteczne występowanie jako podmiotu skar-żącego na podstawie art . 34 Konwencji .

Oceniając ww . kwestię, Trybunał wziął pod uwagę, że Francja była je-dynym właścicielem Radio France, a powołanie tego podmiotu – wykonują-cego „misję publiczną w interesie ogólnym” – zostało zatwierdzone dekretem państwowym . ETPC uznał jednak, iż nadawca nie działa „pod egidą” pań-stwa, lecz jest kontrolowany przez organ o ustawowo gwarantowanej nie-zależności; ponadto nie jest to nadawca o pozycji monopolistycznej, a jego działania są oparte przede wszystkim na prawie gospodarczym . Wykonywa-nie „misji publicznej” Wykonywa-nie świadczy – zdaWykonywa-niem Trybunału – o zależności od państwa, a ponadto nadawca działa w warunkach pełnej konkurencji rynko-wej . Dlatego Radio France uznano za „organizację pozarządową” w rozumie-niu art . 34 EKPC, co prowadzi do wniosku, że działania tego podmiotu nie podlegają przypisaniu państwu-stronie Konwencji462 .

Stosując ww . test niezależności organizacyjnej i funkcjonalnej w spra-wie Mykhaylenky i inni p Ukrainie463 Trybunał doszedł do wniosku, że spół-ka Atomspetsbud nie spełniła wymogów testu na tyle, aby uwolnić państwo od odpowiedzialności z tytułu Konwencji za działania i zaniechania spółki464 . Powyższa konkluzja została osiągnięta w związku ze stwierdzeniem odpowie-dzialności państwa pozwanego za długi przedsiębiorstwa oraz faktu, że dzia-461 Zagadnienie odpowiedzialności państwa za działania środków masowego przekazu, w tym radia i telewizji, poruszano w starszej doktrynie w zw . ze statusem niektórych nadawców jako instytucji państwowych – zob . R . Sonnenfeld, op cit , s . 61 . Zob . także nt . przypisania państwu działań szpitali – J . Skrzydło, op cit ., s . 253 oraz E .H . Morawska, Zasady międzynarodowej od-powiedzialności państw za naruszenia praw człowieka dokonane przez podmioty niepaństwowe Au-tonomiczność koncepcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] E . Karska, (red .), Wpływ Europejskiej Konwencji . . ., Warszawa 2013, s . 122–123 (na tle sprawy Storck p RFN) .

462 Ibidem

463 Wyrok ETPC z 30 .11 .2004 r .

łało ono w sektorze energii atomowej podlegającym ścisłemu nadzorowi pań-stwa, łącznie z określaniem warunków zatrudnienia i płac . Trybunał podkre-ślił, że w okolicznościach tej sprawy istnieją wystarczające podstawy do przy-pisania państwu działań przedsiębiorstwa mimo jego odrębności prawnej465 .

6. Przypisanie naruszenia osobom lub podmiotom