zasady wynikające z  artykułów kPm

Przypisanie działania lub zaniechania państwu stanowi fikcję prawną zakładającą utożsamienie aktów podejmowanych przez jednostki – w określonych okolicznościach – z aktami państwa . Jak wskazuje R . Son-nenfeld, „każde państwo, które z punktu widzenia prawa międzynarodowe-go występuje na zewnątrz jako jednolity podmiot praw i obowiązków, jest organizmem zbiorowym, działającym poprzez organy aparatu państwowego, te zaś składają się z jednostek lub grup jednostek”382 . Najbardziej oczywistą formą działań przypisywanych państwu są wszelkie czynności podejmowane przez prawnie umocowane organy państwa (organy de iure) oraz osoby lub podmioty wykonujące niektóre funkcje władzy państwowej . Zasady odpowie-dzialności organów państwa oraz osób lub podmiotów działających w jego imieniu i na jego rzecz skodyfikowano w art . 4 i 5 Artykułów KPM w nastę-pującym brzmieniu:

Artykuł 4

Działanie organów państwa

1 Działanie każdego organu państwa uznaje się w prawie międzynarodowym za akt tego państwa, bez względu na to, czy organ ten wykonuje funkcje legislacyjne, wykonawcze, sądownicze czy inne, bez względu na pozycję zaj-mowaną w strukturze organizacyjnej tego państwa i bez względu na jego charakter jako organu centralnej administracji rządowej lub jednostki te-rytorialnej tego państwa

2 Pojęcie organu obejmuje każdą osobę lub podmiot, który posiada taki sta-tus zgodnie z prawem wewnętrznym tego państwa

Artykuł 5

Działanie osób lub podmiotów wykonujących niektóre funkcje wła-dzy wykonawczej

Działanie osoby lub podmiotu, który nie jest organem państwa w ro-zumieniu artykułu 4, ale który jest upoważniony przez prawo tego państwa do wykonywania niektórych funkcji władzy wykonawczej, uznaje się w prawie międzynarodowym za akt tego państwa, jeżeli dana osoba lub podmiot działa w konkretnym przypadku w takim charakterze

Artykuły 4 i 5 odnoszą się do działań podejmowanych przez prawnie umocowane organy państwa Pojęcie „organu państwa” należy rozumieć sze-roko, uwzględniając wszystkie organy indywidualne lub zbiorowe, tworzące strukturę państwa i działające w jego imieniu383 . Art . 4 Artykułów KPM wy-raźnie wskazuje, że państwu przypisuje się działanie każdego organu, którego prawo wewnętrzne umocowuje do działania w takim charakterze, bez wzglę-du na klasyfikację danego organu z punktu widzenia wykonywanych funk-cji państwowych oraz bez względu na zakres działalności (organy rządowe i samorządowe) i hierarchię w strukturze konstytucyjnej . Z punktu widzenia prawa międzynarodowego, państwo odpowiada zatem za działania wszyst-kich jego organów, jeśli tylko są one prawnie umocowane i działają jako or-gany państwa384 . W doktrynie od dawna uznaje się powyższą zasadę za nor-mę międzynarodowego prawa zwyczajowego385 . W wyjątkowych wypadkach za działania państwa uważa się także działania organów de facto, tj . orga-nów wykonujących faktycznie funkcje państwowe, nawet mimo braku umo-cowania w prawie wewnętrznym386 .

Prawo krajowe odgrywa ważną rolę w ustalaniu, czy dany organ jest upoważniony do działania w imieniu państwa, a także czy osoba lub podmiot niebędący organem państwa posiada umocowanie do wykonywania niektórych

383 Komentarz do Artykułów KPM, s . 40, pkt 1 .

384 Ibidem, s . 41–42 . Zob . też D . Momtaz, Attribution of Conduct to the State: State Organs and Entities Empowered to Exercise Elements of Governmental Authority, [w:] J . Crawford et al (red .), The Law…, s . 239–242 .

385 Tak R . Sonnenfeld, op cit , s . 52 .

386 Ibidem, s . 243 oraz L . Condorelli, L’imputation à l’Etat d’un fait internationalement illicite: solutions classiques et nouvelles tendances, RdC, t . 189 (1984), s . 54–57 .

funkcji władzy wykonawczej387 . Zasadę przypisania państwu działań osób lub podmiotów działających w takim charakterze wyraża art . 5 Artykułów KPM Wykonywanie niektórych funkcji władzy państwowej może zostać powierzone korporacjom lub innym podmiotom publicznym, jak również podmiotom pra-wa prypra-watnego388 . Kryterium wyróżniającym tę kategorię osób lub podmiotów jest upoważnienie do działania wynikające z prawa krajowego – w odróżnie-niu od podmiotów działających bez takiego upoważnienia, a mimo to kon-trolowanych lub kierowanych przez państwo (zob . niżej)389 . Przykłady takich podmiotów obejmują organizacje polityczne i społeczne, instytucje publicz-ne, przedsiębiorstwa, a w specyficznych warunkach także partie polityczne390 . Artykuł 6 Artykułów KPM wyraża zasadę przypisania w przypadku dzia-łania organu oddanego do dyspozycji innego państwa:

Artykuł 6

Działanie organów oddanych do dyspozycji państwa przez inne państwo Działanie organu oddanego do dyspozycji państwa przez inne państwo uznaje się w prawie międzynarodowym za akt tego pierwszego państwa, jeżeli organ ten w swoim działaniu wykonuje elementy władzy państwowej państwa, na rzecz którego został oddany do dyspozycji

Natomiast w art . 7 Artykułów KPM wyrażono zasadę przypisania pań-stwu działania organu albo osoby lub podmiotu wykonującego niektóre funk-cje władzy wykonawczej także w przypadku przekroczenia uprawnień lub na-ruszenia instrukcji:

Artykuł 7

Przekroczenie uprawnień lub naruszenie instrukcji

Działanie organu państwa albo osoby lub podmiotu wykonującego niektó-re funkcje władzy wykonawczej uznaje się w prawie międzynarodowym za dzia-łania tego państwa, jeśli organ, osoba lub podmiot działały w tym charakterze, nawet jeśli przekroczyły uprawnienia lub naruszyły instrukcje

387 Proponuję określenie „niektóre funkcje władzy wykonawczej” jako ekwiwalent zwrotu ele-ments of governmental authority, ponieważ tłumaczenie terminu governmental jako „rządowy” nie w pełni odpowiada zakresowi funkcji, o jakich tu mowa .

388 Zob . Komentarz do Artykułów KPM, s . 43, pkt 2 .

389 Ibidem, pkt 7 .

390 R . Sonnenfeld analizuje kwestię przypisania państwu aktów partii politycznych – por . R . Sonnenfeld, op cit , s . 62–64 .

Przypisanie państwu działań jego organów lub innych podmiotów wy-konujących funkcje władzy publicznej, podjętych z przekroczeniem upraw-nień lub naruszeniem instrukcji (działanie ultra vires), stanowi bardzo istotny element prawa o odpowiedzialności państwa, ponieważ co do zasady wyłą-cza możliwość negowania odpowiedzialności za działania dokonane poza za-kresem umocowania, kompetencji formalnej, jurysdykcji czy wbrew albo bez wymaganej zgody organów nadrzędnych . Mimo szerokiego odzwierciedlenia powyższej zasady w praktyce międzynarodowej391, kwestia uregulowania przy-pisywalności aktów ultra vires wywoływała w KPM wiele dyskusji . Ostatecznie istota osiągniętego kompromisu polega na rezygnacji z wprowadzania wyjąt-ków od zasady ogólnej, w zamian za wprowadzenie wymogu, aby przypisa-nie państwu aktów ultra vires wymagało wywiedzenia, że działaprzypisa-nie organu państwa lub innego podmiotu było podejmowane w takim właśnie charakte-rze (ang . in that capacity, fr . ês qualités) . Nawiązanie do „charakteru” dzia-łalności organu lub innego podmiotu pozwala wykluczyć przypisanie państwu aktów prywatnych oraz aktów podjętych w sposób oczywisty i skrajny poza mandatem danego organu lub podmiotu . Według R . Sonnenfeld, dla przypi-sania państwu aktów organu działającego ultra vires [organ] musi chociażby pozornie występować w swej oficjalnej funkcji i musi posługiwać się zewnętrz-nymi znamionami władzy (mundur, odznaka, legitymacja)”392 . Autorka wyraża pogląd, że zasada przypisania państwu aktów organów działających poza za-kresem swoich uprawnień nie jest nieograniczona, nawet wówczas, gdy brak kompetencji organu był drugiej stronie znany i gdy mogła w rezultacie zapobiec naruszeniu swego prawa393 .

Kolejne postanowienia w Artykułach KPM dotyczą przypisania państwu działań osoby lub grupy osób kierowanych lub kontrolowanych przez to pań-stwo, działań podejmowanych w przypadku nieobecności lub braku władz urzędowych oraz działań ruchu powstańczego lub innego:

Artykuł 8

Działanie kierowane lub kontrolowane przez państwo

Działanie osoby lub grupy osób uznaje się w prawie międzynarodowym za działanie państwa, jeżeli ta osoba lub grupa osób faktycznie wykonuje działania na podstawie instrukcji lub pod kierownictwem albo kontrolą państwa

391 Komentarz do Artykułów KPM, s . 45–46, pkt 3–7 . Zob . także B . Stern, The Elements of an Internationally Wrongful Act, [w:] J . Crawford et al (red .), The Law…, s . 203–206 .

392 R . Sonnenfeld, op cit , s 70, cytując prace E . Jiméneza de Aréchaga oraz I von . Müncha .

Artykuł 9

Działanie wykonywane wobec nieobecności lub braku władz urzędowych Działanie osób lub grupy osób uznaje się w prawie międzynarodowym za działanie państwa, jeżeli ta osoba lub grupa osób faktycznie wykonuje niektó-re funkcje władzy wykonawczej wobec nieobecności lub braku władz urzędowych i w okolicznościach wymagających wykonywania danych funkcji władzy

Artykuł 10

Działanie ruchu powstańczego lub innego

1 Działanie ruchu powstańczego, który stał się nowym rządem państwa, uznaje się w prawie międzynarodowym za akt tego państwa

2 Działanie ruchu powstańczego lub innego, który skutecznie ustanowił nowe państwo na części terytorium istniejącego wcześniej państwa albo na tery-torium pod swoją administracją, uznaje się w prawie międzynarodowym za akt nowego państwa

3 Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla przypisania państwu jakie-gokolwiek związanego z ruchami zachowania się, które należy uznać za akt tego państwa na podstawie artykułów 4–9

Zachowania osoby lub grupy osób mogą być przypisane państwu także wówczas, gdy osoby te nie wykonują funkcji państwowych, ale działają na podstawie instrukcji, pod kierownictwem albo kontrolą państwa . W komen-tarzu do art . 8 Artykułów KPM wskazano, że możliwość przypisania państwu działania podmiotów prywatnych, zupełnie niezwiązanych ze strukturą pań-stwa w sensie formalnym, nie jest kwestionowana, pod warunkiem zaistnie-nia specyficznego związku faktycznego pomiędzy tą osobą lub osobami a pań-stwem394 . Z reguły tego typu sytuacja może powstać, gdy organy państwa uzupełniają własne działania poprzez rekrutację lub instruowanie osób prywat-nych do określoprywat-nych działań poza jego oficjalnymi strukturami, na przykład w kontekście prowadzenia działań zbrojnych . W najbardziej znanej wypowie-dzi MTS dotyczącej przypisania państwu wypowie-działania tego rodzaju – w wyroku Nikaragua p Stanom Zjednoczonym395 – ustalono wymóg ś c i s ł e j i e f e k -t y w n e j k o n -t r o l i pańs-twa nad osobami lub grupami osób dla przypisania państwu odpowiedzialności za ich działania . MTS uznał odpowiedzialność

Sta-394 Komentarz do Artykułów KPM, s . 47, pkt 1 .

395 Wyrok MTS z 27 .6 .1986 r ., Działalność militarna i paramilitarna w i przeciwko Nika-ragui

nów Zjednoczonych za „planowanie, kierowanie i wsparcie” w odniesieniu do działań partyzantów (contras) w Nikaragui, natomiast nie stwierdził, aby USA kontrolowały wszystkie ich działania396 . Równie znamienne orzeczenie wydała Izba Odwoławcza Międzynarodowego Trybunału ds . Zbrodni w b . Jugosławii, uznając w wyroku Prosecutor v Dusko Tadić397, że dla przypisania państwu od-powiedzialności za działania osób lub grup osób należy przeprowadzić t e s t „ o g ó l n e j k o n t r o l i ” (ang . overall control) państwa nad tymi działania-mi, co oznacza nie tylko efektywne finansowanie czy wyposażanie, ale także udział w planowaniu i nadzór nad działaniami militarnymi398 . Rozdźwięk po-między ww . orzeczeniami próbuje się wyjaśniać różnym charakterem jurysdyk-cji obu Trybunałów, co nie zmienia faktu, iż ocena stopnia wymaganej kon-troli państwa nad działaniami osób lub grup osób może być subiektywna399 . Problematyka przypisania państwu zachowania się osób prywatnych lub grup tych osób może także dotyczyć posiadanych lub kontrolowanych przez państwo przedsiębiorstw, mimo uznanej przez prawo międzynarodowe zasa-dy odrębności działań tych podmiotów . Sytuacja, w której działania przedsię-biorstwa są przypisywane państwu, może zaistnieć, jeśli to pierwsze wykonuje niektóre funkcje władzy wykonawczej lub gdy prawa właścicielskie są wyko-rzystywane przez państwo do osiągnięcia określonego celu400 .

Artykuł 9 Artykułów KPM dotyczy rzadko występujących w praktyce mię-dzynarodowej okoliczności, w których osoba lub grupa osób podejmuje dzia-łania w związku z nieobecnością lub brakiem władz oficjalnych . Wyjątkowy charakter tego typu działań wynika z tego, iż mają one miejsce w przypadku rozwiązania lub dezintegracji władzy publicznej na przykład w wyniku rewo-lucji, konfliktu zbrojnego lub okupacji401 . Nadzwyczajny charakter ma także przypisanie państwu działania ruchu powstańczego – w tym wypadku wymo-giem przypisania jest utworzenie przez ten ruch rządu w danym państwie, a w przypadku ruchu separatystycznego – rzeczywiste ustanowienie nowego państwa w wyniku secesji (art . 10 Artykułów KPM)402 . Jak wskazują A .

Wy-396 Komentarz do Artykułów KPM, s . 47, pkt 2 . Zob . również W . Czapliński, A . Wyrozums-ka, op cit ., s . 592–593, a także O . de Frouville, Attribution of Conduct to the State: Private In-dividuals, [w:] J . Crawford et al (red .), The Law…, s . 264–271 .

397 Wyrok z dn . 15 .7 .1999 r ., sygn . sprawy IT-94-1-T .

398 Komentarz do Artykułów KPM, s . 48, pkt 5 .

399 Ibidem

400 Komentarz do Artykułów KPM, s . 48, pkt 6 .

401 Komentarz do Artykułów KPM, s . 49, pkt 1 i n .

402 Por . szerzej: G . Cahin, Attribution of Conduct to the State: Insurrectional Movements, [w:] J . Crawford et al (red .), The Law…, s . 247–256 .

rozumska i W . Czapliński, przykłady z praktyki międzynarodowej dotyczące przypisania państwu działań ruchów powstańczych i separatystycznych, przy-toczone w Komentarzu do Artykułów KPM są dość dawne, gdyż pochodzą z lat 20 . XX wieku403 . Natomiast problemy przypisania odpowiedzialności ru-chom powstańczym (oraz osobom działającym w związku z brakiem władz oficjalnych) nabierają aktualnego znaczenia w związku z obaleniem dyktatur i utworzeniem nowych rządów w kilku państwach Afryki Północnej w 2011 r .

Rozdział II części I Artykułów KPM zamyka artykuł 11 w brzmieniu: Działanie uznane i przyjęte przez państwo za własne

Działanie, które nie jest przypisywalne państwu na podstawie poprzednich artykułów, uznaje się mimo to w prawie międzynarodowym za działanie tego państwa, jeżeli i w zakresie uznania i przyjęcia przez to państwo danego dzia-łania jako własnego