Prace komisji Prawa międzynarodowego onz
5. odpowiedzialność państwa na podstawie EkPC – „reżim zamknięty”?
Jedno z podstawowych pytań stawianych w niniejszej pracy do-tyczy tego, czy i w jakim zakresie zasady ogólne odpowiedzialności państwa powinny być stosowane w reżimie traktatowym EKPC . Odpowiedź na to py-tanie prowadzi do analizy zasad ustalania i treści (skutków) odpowiedzialno-ści państwa z tytułu naruszenia tego traktatu . Wymaga ponadto wyjaśnienia, jak daleko traktatowe zasady szczególne odpowiedzialności państwa zastę-pują zasady ogólne wyrażone w Artykułach KPM . Samo zastosowanie reguły
122 Rezolucja przyjęta 10 .12 .2005 r . na 60 sesji ZO ONZ w Nowym Jorku .
123 B . Simma, Human Rights and State Responsibility, [w:] A . Reinisch, U . Kriebaum (red .), The Law of International Relations – Liber Amicorum Hanspeter Neuhold, Eleven International Publishing 2007, s . 360 .
124 Art . 50 ust . 1 (b) .
lex specialis derogat legi generali w przypadku reżimu odpowiedzialności na podstawie EKPC jest bezsporne, skoro traktat ten przewiduje s z c z e g ó l n e p r o c e d u r y w y w o d z e n i a o d p o w i e d z i a l n o ś c i p r z e d s ą d e m m i ę d z y n a r o d o w y m , tj . Europejskim Trybunałem Praw Człowieka . Ponad-to Konwencja umocowuje Trybunał do orzekania o obowiązkach reparacyjnych państwa-naruszyciela w art . 41 Konwencji, co będzie szczegółowo analizowa-ne w dalszej części książki . W tym miejscu chodzi natomiast o sformułowa-nie poglądu na temat zakresu zastąpienia zasad ogólnych przez konwencyjne zasady szczególne dotyczące odpowiedzialności państwa-strony EKPC .
Kwestia ta pozostaje w bliskim związku z pytaniem, czy system EKPC należy uznać za tzw . reżim zamknięty (ang . self-contained regime) . Pojęcie to funkcjonuje w prawie międzynarodowym od czasu posłużenia się nim w wy-roku Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej w sprawie SS Wim-bledon odnośnie do szczególnego reżimu prawnego dotyczącego Kanału Ki-lońskiego126 . W orzecznictwie MTS najbardziej znanym przykładem użycia koncepcji reżimu zamkniętego jest wyrok w sprawie zakładników teherańskich, w którym Trybunał uznał konsekwencje prawne naruszenia Konwencji wie-deńskiej o prawie dyplomatycznym jako „zamknięte” wobec zwyczajowego prawa o odpowiedzialności państwa127 . Wprawdzie pojęcie reżimu zamknięte-go bywa niekiedy różnie rozumiane (a także krytykowane) w doktrynie, jezamknięte-go podstawową cechą jest obecność norm tworzących spójny „podsystem” praw-ny z zamiarem częściowego lub całkowitego wyłączenia zasad ogólpraw-nych okre-ślających konsekwencje aktu międzynarodowo bezprawnego . Możliwe jest tak-że szersze rozumienie tego terminu jako podsystemu regulującego „w całości” dane zagadnienie128 . Problematyka self-contained regimes była przedmiotem za-interesowania Komisji Prawa Międzynarodowego zarówno w czasie prac nad Artykułami, jak i później – w związku z problematyką tzw . fragmentaryzacji . W doktrynie podkreśla się, że reżimy zamknięte niosą ze sobą ryzyko dezin-tegracji porządku prawnomiędzynarodowego . Jednocześnie dość powszechnie uznaje się, że cechy reżimy zamkniętego można stwierdzić w przypadku sys-temu prawa Unii Europejskiej129 oraz prawa Światowej Organizacji Handlu . Nie oznacza to jednak zupełnej izolacji tych podsystemów prawnych od po-wszechnego prawa międzynarodowego130 .
126 Tak B . Simma, D . Pulkowski, Leges speciales and Self-Contained Regimes, [w:] J . Crawford et al , The Law…, s . 142 .
127 Ibidem
128 Zob . W . Czapliński, Odpowiedzialność państwa…, s . 94 .
129 Ibidem, s . 94–97 .
W przypadku traktatowych systemów ochrony praw człowieka kwestia ich uznania za self-contained regimes jest nieco bardziej zawiła, a przedstawi-ciele doktryny opowiadają się raczej przeciwko takiej kwalifikacji . Zdaniem W . Czaplińskiego, uznanie systemu EKPC za reżim zamknięty nie jest oczywi-ste, bowiem w przypadku naruszenia przez państwo-stronę EKPC zobowiązań wobec cudzoziemca państwo obywatelstwa może wysuwać roszczenia korzy-stając z prawa do opieki dyplomatycznej, a więc występując w trybie „poza-konwencyjnym”131 . A zatem nie da się obronić poglądu, iż system Konwencji europejskiej wyklucza inne niż traktatowe sposoby ustalania odpowiedzial-ności państwa za naruszenia zobowiązań traktatowych . Powyższą tezę moż-na także dodatkowo uzasadnić tym, że moż-nawet klauzula wyłączająca pozakon-wencyjne sposoby rozstrzygania sporów na podstawie Konwencji (vide art 55 EKPC) zawiera „furtkę” w postaci „porozumień szczególnych” .
Nieco inne stanowisko zajmuje W . Karl, zdaniem którego system EKPC można potraktować jako zamknięty, bowiem efektywność procedury skarg in-dywidualnych w zasadzie znosi potrzebę dodatkowych metod ustalania od-powiedzialności zaczerpniętych z powszechnego prawa międzynarodowego, a procedura skarg międzypaństwowych jest rzadko używana oraz wyłącza powoływanie się na inne metody rozstrzygania sporów132 . Stanowisko to nie jest bezdyskusyjne – zważywszy na wyżej wspomnianą tezę dotyczącą opieki dyplomatycznej oraz fakt, iż zakaz rozstrzygania sporów międzypaństwowych metodami „pozakonwencyjnymi” nie jest absolutny . W . Karl przyznaje jednak, że używa terminu self-contained regime jako systemu wyłączającego „zewnętrz-ne” procedury ustalania odpowiedzialności, co nie wyklucza możliwości uzu-pełniania tego systemu przez zasady prawa powszechnego133 .
B . Simma, który był jednym z prekursorów analizy pojęcia reżimów za-mkniętych w prawie międzynarodowym134, podkreśla iż zakres zastosowania zasad ogólnych prawa o odpowiedzialności do traktatów z dziedziny praw człowieka musi uwzględniać kwestię efektywności traktatowych zasad szcze-gólnych135 . Autor przypomina o części wyroku MTS w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w Nikaragui, w której Trybunał z jednej strony opo-wiedział się za pierwszeństwem „rozwiązań dotyczących monitoringu i
za-131 W . Czapliński, Odpowiedzialność państwa…, s . 98 .
132 W . Karl, Responsibility for Human Rights Violations: From International Responsibility to Domestic Implementation, A . Reinisch, U . Kriebaum (red .), The Law of International Relations – Liber Amicorum Hanspeter Neuhold, Eleven International Publishing 2007, s . 153 .
133 Ibidem
134 Zob . B . Simma, Self-Contained Regimes, NYBIL 1985, nr XVI, s . 111–136 .
pewnienia poszanowania praw człowieka” zawartych w samych traktatach o ochronie praw człowieka, ale z drugiej uzależnił przyznanie pierwszeń-stwa „rozwiązaniom” traktatowym od ich efektywności136 . B . Simma wywo-dzi zatem, że dopóki reżim traktatowy wywo-działa w sposób przewiwywo-dziany przez samą umowę, jej postanowienia odnośnie do wywodzenia i ustalania od-powiedzialności należy uznać za lex specialis wobec postanowień Artykułów KPM w zakresie dotyczącym wywodzenia odpowiedzialności oraz przeciwśrod-ków137 . Zważywszy jednak na ściśle międzypaństwowy charakter prawa o od-powiedzialności skodyfikowany w Artykułach, za leges speciales można uznać wyłącznie procedury dochodzenia roszczeń inter partes, a więc mechanizmy skargowe między stronami traktatu, natomiast procedury dochodzenia rosz-czeń przez aktorów niepaństwowych nie wchodzą w zakres tak pojmowanych reguł szczególnych138 .
Przenosząc powyższe rozważania na obszar Konwencji europejskiej, na-leży przyjąć, że określona w art . 33 EKPC kompetencja każdego państwa-strony do wniesienia skargi w związku z naruszeniem traktatu przez inne państwo-stronę stanowi lex specialis wobec ogólnych zasad wywodzenia od-powiedzialności państwa określonych w art . 42–48 Artykułów KPM Jako wy-łączone z obszaru zastosowania w przypadku EKPC należy także uznać posta-nowienia Artykułów uprawniające do stosowania przeciwśrodków, a to z racji wyraźnego wyłączenia tej kompetencji w przypadku zobowiązań dotyczących podstawowych praw człowieka (wspomniany wyżej art . 50 ust . 1 b Artyku-łów) . Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że jako lex specialis wobec ogólnych zasad odpowiedzialności państwa należy traktować procedurę wy-wodzenia odpowiedzialności państwa-strony EKPC bezpośrednio przez jednost-kę (oraz grupy jednostek lub organizacje pozarządowe w rozumieniu art . 34 Konwencji) . Teza ta jest w pełni uzasadniona z uwagi na zakres Artykułów KPM ratione personae, czyli zaznaczony wyżej brak wyczerpujących regulacji dotyczących odpowiedzialności państwa wobec podmiotów niepaństwowych .
Osobnego omówienia – co do relacji lex specialis/lex generalis – wyma-ga kwestia skutków (treści) ustalenia odpowiedzialności państwa-strony Kon-wencji, a przede wszystkim zagadnienie obowiązków reparacyjnych . Stanowi ono przedmiot dokładnej analizy w rozdziale VII, natomiast w tym miejscu należy wyrazić tezę, iż zawartego w art . 41 EKPC postanowienia umocowu-jącego Trybunał do orzekania o tzw . słusznym zadośćuczynieniu – a de
fac-136 Ibidem, oraz B . Simma, D . Pulkowski, op cit , s . 159 .
137 B . Simma, State Responsibility…, s . 363 .
to do orzekania o szerszej gamie środków reparacyjnych oraz kosztach i wy-datkach – n i e n a l e ż y traktować jako przepisu o charakterze lex specialis wobec zasad ogólnych dotyczących treści odpowiedzialności państwa . Otóż art . 41 EKPC – mimo niewątpliwego efektu wzmacniającego skuteczność sys-temu kontrolnego i proceduralnego – ani nie zawiera uszczegółowionej treści zobowiązań państw co do środków reparacyjnych, ani nie stanowi bezpośred-niego źródła uprawnień jednostki, tzn . nie wyraża „prawa do odszkodowa-nia” (lub zadośćuczynienia) . Art . 41 EKPC jest przepisem kompetencyjnym, którego treść została potraktowana w orzecznictwie strasburskim jako pod-stawa dla stworzenia rzeczywistych zasad określających konsekwencje ustale-nia odpowiedzialności państwa-strony . Prowokuje to do rozważań o zakresie dopuszczalnej nowości normatywnej w orzecznictwie sądów międzynarodo-wych, których jednak nie będziemy w tym miejscu prowadzić . Należy jed-nak podkreślić, że państwa-strony EKPC co do zasady zaakceptowały sytuację, w której treść odpowiedzialności państwa ustalana jest formalnie na podsta-wie art . 41 EKPC, a faktycznie także na podstapodsta-wie rozbudowanych zasad za-wartych w precedensach prawotwórczych ETPC . Dopiero te zasady – a nie samo umocowanie ETPC do orzekania o słusznym zadośćuczynieniu w art . 41 EKPC – można uznać za „kodyfikację” skutków odpowiedzialności państwa z tytułu naruszenia Konwencji .
Problematyczne i praktycznie nieobecne w doktrynie, jak i w orzecze-niach Trybunału, jest natomiast pytanie, czy powyższe zasady można uznać za leges speciales wobec zasad ogólnych wyrażonych w art . 28–39 Artyku-łów KPM (zasady dotyczące treści odpowiedzialności oraz reparacji z tytułu uszczerbku) . Jeśli przyjąć, że określone w Artykułach KPM zasady odnośnie do konsekwencji odpowiedzialności dotyczą tylko i wyłącznie odpowiedzialności inter partes, wówczas rozważania co do relacji lex specialis/lex generalis spro-wadzają się do wniosku, że treść odpowiedzialności państwa-strony za naru-szenie Konwencji wobec jednostki nie jest „szczególna”, bo po prostu nie ma regulacji ogólnej (dotyczącej relacji pokrzywdzonego aktora niepaństwowego wobec państwa-naruszyciela) . Jednak takie stanowisko wydaje się zbyt lega-listyczne . Nie wchodząc w tym miejscu w szczegóły (vide rozważania w roz-dziale VII), zbudowane w oparciu o art . 41 EKPC orzecznictwo odnośnie do konsekwencji odpowiedzialności państwa-strony wręcz „intuicyjnie” nawiązuje do zasad ogólnych . Przykładowo, obowiązek zaprzestania przez państwo na-ruszenia ciągłego – bynajmniej nie wynikający z treści artykułu 41 Konwencji – jest traktowany przez ETPC jako podstawowe zobowiązanie państwa-naru-szyciela . To samo dotyczy prymatu zasady restytucji naturalnej . Można zatem przyjąć, iż ustalone i utrwalone w orzecznictwie strasburskim zasady
dotyczą-ce konsekwencji reparacyjnych naruszenia Konwencji w bardzo dużym stop-niu odzwierciedlają zasady obowiązujące w reżimie ogólnym i to mimo spe-cyficznego charakteru „słusznego zadośćuczynienia” w systemie strasburskim (chodzi m .in . o kwestię fakultatywności i uznaniowości orzekania na podsta-wie art . 41 EKPC) .
Reasumując, traktowanie systemu Konwencji europejskiej jako reżimu za-mkniętego byłoby błędne, mimo obecności w tym systemie norm stanowią-cych leges speciales i rzeczywiście wyłączająstanowią-cych określone rozwiązania płynące z reżimu ogólnego odpowiedzialności państwa . Otwartość systemu Konwencji na powszechne prawo międzynarodowego jest rzeczą niezaprzeczalną . Będąc częścią porządku prawnomiędzynarodowego Konwencja – w sensie systemo-wym i strukturalnym – bazuje na koncepcji odpowiedzialności międzynaro-dowej państwa, której zasadnicze zręby pozostają takie same niezależnie od tego, czy jest ona wywodzona przez inne państwo stronę, czy też podmiot niepaństwowy, tj . jednostkę139 . Byłoby nielogiczne i wręcz niezrozumiałe, gdy-by tę odpowiedzialność charakteryzować w oderwaniu od reżimu ogólnego zawartego w Artykułach KPM – w takim zakresie, w jakim sama Konwencja nie przewiduje zasad szczególnych . A nie przewiduje ich przede wszystkim w odniesieniu do charakterystyki aktu międzynarodowo bezprawnego .
Wobec tego system odpowiedzialności państwa na podstawie Konwencji nie stanowi reżimu zamkniętego, lecz pozostaje otwarty na zasady powszech-nego reżimu odpowiedzialności . Warto przy tym podkreślić, że większa część zasad szczególnych dotyczących odpowiedzialności państwa-strony EKPC (guł II stopnia według terminologii prawa o odpowiedzialności) ma postać re-guł orzeczniczych, natomiast gros postanowień zawartych w rozdziale II Kon-wencji to postanowienia proceduralne (dotyczące funkcjonowania ETPC oraz trybu postępowania w związku z rozpatrywaniem skarg indywidualnych, tj . reguły III stopnia według terminologii prawa o odpowiedzialności) .
139 Zob . B . Simma, D . Pulkowski, op cit , s . 159 . Autorzy stwierdzają: Conceptually, the re-sponsibility of States arises irrespective of who has the right to invoke it in which fashion The various procedures have no bearing on the question whether a State is responsible for a breach