Nowa polityka ekonomiczna – istota i narzędzia

Lata 1991–1992 są przełomowe dla indyjskiej gospodarki i w ogóle dla hi-storii niepodległych Indii. W wyniku podjętych przez rząd N. Rao reform ustro-jowych państwa i gospodarki, nazwanych „nową polityką ekonomiczną”, kraj ten wszedł w nową fazę rozwojową. Funkcję lokomotywy rozwoju miał pełnić od tej pory – nie jak dotychczas – sektor państwowy, lecz prywatny, którego głównym regulatorem jest rynek, a nie założenia planów ogólnokrajowych czy stanowych. Gospodarka miałaby zostać mocno zliberalizowana i zderegulowana [Kar, Sakthi-vel, 2006]. W fachowej literaturze indyjskiej zapoczątkowanie przez rząd N. Rao

przełomowych reform określa się czasem metaforycznie „big bangiem” [Kohli, 2012, s. 38–39]3.

Analizując główne elementy „nowej polityki ekonomicznej” Indii, nie spo-sób nie dostrzec jej znaczącego podobieństwa do większości zaleceń – o czym już wspominano – Konsensusu Waszyngtońskiego. Można nawet stwierdzić, że reformy indyjskie były swoistym poligonem doświadczalnym dla tegoż progra-mu. Indyjscy politycy i ekonomiści zwolennicy reform – głównie z Indyjskiego Kongresu Narodowego – niechętnie się jednak do tego przyznawali w obawie przed krytyką opozycji – zarówno prawicowej (z reguły nacjonalistycznej), jak i lewicowej (socjalistycznej oraz komunistycznej). Chodziło przede wszystkim o ewentualny zarzut o uległość wobec międzynarodowych instytucji finansowych (MFW i Bank Światowy) oraz USA; do wątków tych będziemy jeszcze nawiązy-wać w podrozdziale 3.3 oraz w rozdziale V.

Pakiet programowy „nowej polityki ekonomicznej” rządu N. Rao składał się z dwóch części. Część pierwsza zawierała wątki stabilizujące gospodarkę, druga – projekcje rozwojowe na dłuższy okres. Jego ważnym, może nawet najbardziej znaczącym przesłaniem, były nowe wskazania dla polityki gospodarczej państwa. Od tej pory miałaby ona polegać nie na bezpośrednim sterowaniu gospodarką, lecz na selektywnym wspieraniu tych działów, które pozwalały na szybkie uno-wocześnianie gospodarki i uczynienie jej otwartą na procesy globalizacyjne, czy-li m.in. zwiększające jej konkurencyjność międzynarodową. Dotyczy to przede wszystkim nowoczesnych gałęzi wysokich technologii. Priorytetem stał się roz-wój przemysłu i usług informatycznych oraz telekomunikacyjnych i finansowych, w rozwoju których można wykorzystać bogate zasoby rodzimego kapitału ludz-kiego i w ten sposób uzyskiwać w tych dziedzinach przewagi konkurencyjne w skali międzynarodowej. Dokładniej rzecz ujmując, w pakiecie „nowej polityki ekonomicznej” wyróżnić należy następujące elementy [Bywalec, 2003; Mohanty, 2011; Tandon, 2012 oraz bezpośrednio powoływane akty prawne]:

1. Znaczące ograniczenie roli sektora państwowego w gospodarce. W praktyce wyrażało się to w zmniejszeniu liczby gałęzi przemysłu zarezerwo-wanych dla państwa – na mocy przedstawionej w rozdziale II Rezolucji w sprawie

polityki przemysłowej z 30 kwietnia 1956 roku. Liczbę tych gałęzi zmniejszono

z 17 do 8 w roku 1991, a w latach 1993–1998 o kolejne 4; w kompetencji państwa

3 Podkreśla się niejednokrotnie, że „nowa polityka ekonomiczna” zapoczątkowana przez rząd N. Rao jest także momentem przełomowym w myśleniu indyjskich elit i to bez względu na ich konotacje polityczne. Oznacza ona wręcz odejście od dotychczasowych schematów i zakwestiono-wanie obowiązującego paradygmatu gospodarczego, swoistą rewolucję mentalnościową. Okazało się, że alternatywą dla „socjalizmu indyjskiego” nie musi być tylko faszyzm, jak argumentowali niektórzy politycy [Wolpert, 2010, s. 524]. Zmiana ta powinna oczywiście oddziaływać na postawy i zachowania polityków wszystkich szczebli oraz kadr zarządzających gospodarką i życiem spo-łecznym. Nabyta przez kilka dekad rutyna i konieczność pospiesznego „uczenia się” nowych reguł gospodarowania rodziły opór i przez to spowalniały wdrażanie reform.

pozostały nadal: przemysł zbrojeniowy, energii atomowej, wydobywania i prze-róbki minerałów przydatnych w energetyce jądrowej oraz przemysł środków transportu kolejowego. Ostatecznie po 2000 roku tylko dwie gałęzie podlegają bezpośredniemu nadzorowi państwa, tj. przemysł związany z energią atomową i transportem kolejowym.

2. Radykalne zmniejszenie licencjonowania działalności przemysłowej. W 1991 roku zniesiono obowiązek uzyskiwania państwowych licencji w przemy-śle z wyłączeniem 18 gałęzi dotyczących spraw bezpieczeństwa wewnętrznego i obrony narodowej, spraw strategicznych, społecznych, ochrony środowiska, wy-twarzania produktów niebezpiecznych i artykułów konsumpcji luksusowej. W la-tach następnych liczba gałęzi objętych licencjami systematycznie malała – do pię-ciu. Powodem utrzymania tych licencji były względy zdrowotne, bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska naturalnego.

3. Rozpoczęcie prywatyzacji. Do prywatyzacji przystąpiono ze znacznym opóźnieniem, bo dopiero w 1998 roku. Miało jej być poddane wiele, zazwyczaj do tej pory nieefektywnych przedsiębiorstw i dopuszczenie do tych przedsięwzięć kapitału zagranicznego, który mógł nabywać bez państwowych zezwoleń, czyli na warunkach rynkowych, większościowe pakiety akcji w wyłączonych spod licen-cjonowania firmach. Od 1992 roku fundusze zagraniczne mogły inwestować na indyjskich giełdach papierów wartościowych, w tym celu m.in. obniżono podatek od zysków kapitałowych z 65 do 30 proc. Zakres inwestycji zagranicznych był systematycznie zwiększany w latach 90. Szeroko otwartą dla kapitału zagranicz-nego stała się infrastruktura. Zagraniczni inwestorzy mogli w przedsiębiorstwach budujących autostrady, ulice, mosty, tunele i porty obejmować pakiety akcji do 100 proc. Z dużą zwłoką, bo dopiero po uchwaleniu Electricity Bill 2003, rozsze-rzony został dostęp kapitału zagranicznego do sektora energetycznego, co przyczy-niło się do jego wyjścia z głębokiej zapaści i umożliwiło rozwój innych segmentów gospodarki. Wprowadzono i wydłużano „wakacje podatkowe” dla inwestorów bez względu na ich pochodzenie. Dopuszczono do działalności także instytucje oparte na partnerstwie publiczno-prywatnym, szczególnie w sektorze usług.

4. Zmianę sposobu regulowania swobody działalności gospodarczej i za-pobiegania praktykom monopolistycznym. W tym celu zliberalizowano – jak wcześniej wspomniano – ustawę o MRTP, dopuszczając duże przedsiębiorstwa prywatne do inwestowania w dowolnych „zdelicencjonowanych” gałęziach prze-mysłu. W 2003 roku Ustawa o MRTP została zastąpiona Ustawą o konkurencji (The Competition Act 2002). W 2003 roku powołano Indyjską Komisję ds. Kon-kurencji (Competition Commission of India), której zadaniem jest nadzorowanie funkcjonowania systemu ochrony konkurencji na obszarze całego kraju. Wielo-krotnie modyfikowano także Ustawę o ochronie konsumentów (The Consumer Protection Act 1986) z 1986 roku. W 1996 roku uchwalono Ustawę o arbitrażu

i polubownym rozstrzyganiu sporów krajowych oraz międzynarodowych (The

5. Rozpoczęcie decentralizacji administracyjnej państwa. Istotą tej refor-my było utworzenie lokalnego, samorządowego szczebla administracji; sprawy te są przedstawione w rozdziale IV.

6. Podjęcie – w ślad za zmianami ustroju administracyjnego państwa – reform systemu finansów publicznych oraz ich decentralizacji. Polegały one na zwiększeniu roli stanów oraz jednostek administracyjnych niższych szczebli w gospodarowaniu środkami publicznymi. Pospiesznie podjęto prace nad przebu-dową budżetu państwa, a szczególnie systemu dochodów podatkowych. Głównym architektem tych reform był Raja J. Chelliah, wybitny, o renomie międzynaro-dowej, finansista. Podstawą nowego ustroju podatkowego stały się trzy raporty powołanego w 1991 roku Komitetu ds. reform podatkowych pod kierunkiem R.J. Chelliaha (Chelliah Tax Reforms Committee), których zalecenia zaczęły być wdrażane w 1993 roku. Komitet zajmował się przede wszystkim podatkami bez-pośrednimi i jego propozycje dotyczyły zarówno zmian doraźnych, jak i modelu polityki podatkowej w dłuższym okresie. Zalecił on m.in. zwiększanie udziału w dochodach państwa podatków konsumpcyjnych oraz bezpośrednich. Podatki od ludności (osób fizycznych) winny wynosić 10, 20 i 30 proc. dochodów, a podatek od osób prawnych należy docelowo zredukować do poziomu 30 proc. zysków. Za-proponowano także – celem zwiększenia wpływów budżetowych – wprowadzenie opodatkowania dochodów z rolnictwa powyżej 25 tys. rupii. Zmiany te powodo-wały wzrost udziału podatków bezpośrednich w dochodach budżetu państwa.

Natomiast nad reformą podatków pośrednich pracował Komitet pod kierun-kiem K.L. Rekhiego. W 1993 roku opublikował założenia reform podatkowych. Komitet zalecał systematyczne integrowanie, harmonizowanie i upraszczanie datków pośrednich m.in. poprzez zastępowanie zróżnicowanych regionalnie po-datków obrotowych przez podatki od wartości dodanej (VAT)4.

7. Zniesienie administracyjnej regulacji cen. W 2002 roku odstąpiono od tzw. mechanizmu cen administracyjnych (Administered Price Mechanism), co pozwoliło na rynkowe, a więc pośrednie regulowanie obrotu i konsumpcji wie-lu ważnych, zarówno dla inwestorów, jak i konsumentów, towarów. Szczególną uwagę skoncentrowano na rynku energetycznym, w tym cenach ropy naftowej, gazu i ich pochodnych. Ceny tych produktów silnie oddziałują bowiem na ceny towarów i usług na wszystkich prawie rynkach. Systematycznie delicencjonowano

4 Historia wdrażania jednolitego podatku od wartości dodanej jest bardzo długa. Pierw-sze próby podjęto jeszcze w latach 80. W 1986 roku wprowadzono jego zmodyfikowaną postać tj. MODVAT. Ostatecznie po długoletnich próbach VAT wprowadzony został dopiero 1 kwietnia 2005 roku. Podstawową jego stawkę ustalono na 12,5 proc. W praktyce stawki VAT są zróżnicowane w poszczególnych stanach oraz grupach towarowych. Pomimo wdrożenia VAT-u niemal powszech-ne w Indiach jest uskarżanie się na duże skomplikowanie i nieczytelność podatków od działalności gospodarczej oraz ich częste zmiany.

i prywatyzowano przemysł energetyczny, a przede wszystkim wytwarzanie i dys-trybucję energii elektrycznej. W 1998 roku została uchwalona w tym celu

Electri-city Regulatory Commissions Act – ustawa m.in. powołująca Centralną Komisję

ds. spraw regulacji gospodarki energią elektryczną (Central Electricity Regulatory

Commission). Na podstawie przygotowanego przez tę Komisję projektu

uchwa-lono i wdrożono w życie w 2003 roku Ustawę o gospodarowaniu elektrycznością (The Electricity Bill 2003) – modyfikowaną jeszcze w latach 2004 i 2007. Harmo-nizowała ona dotychczasowe przepisy o wytwarzaniu, przesyłaniu, dystrybucji, użytkowaniu oraz cenach energii elektrycznej. Ustawa nakazuje m.in. rozwijanie produkcji i sprzedaż indywidualnym konsumentom odpowiedniego odsetka ener-gii elektrycznej uzyskanej ze źródeł odnawialnych i niekonwencjonalnych.

8. Zdewaluowanie rupii i doprowadzenie do jej wymienialności. Sty-mulowało to napływ obcych kapitałów i indyjski eksport, a hamowało import. Najpierw wprowadzono częściową wymienialność na rachunkach handlowych polegającą na tym, że 60 proc. wpływów dewizowych eksporterów mogło być wymieniane po kursie wolnorynkowym, zaś 40 proc. musiało być wymienia-ne w banku emisyjnym po kursie ustalonym przez Bank Rezerw Indii. Jednym z ważnych elementów „nowej polityki ekonomicznej” było dewaluowanie rupii. W okresie od marca 1992 roku do marca 2000 roku kurs wymiany zmienił się z 25,9 rupii do 43,3 rupii za 1 USD [Datt, Mahajan, 2014, s. 865].

9. Stopniowe ograniczanie bezpośrednich regulacji administracyjnych w wymianie gospodarczej z zagranicą. Dotyczy to szybkiego – jak już wspo-minano – odchodzenia od licencji oraz kontyngentów – eksportowych i importo-wych, czyli zaniechanie polityki substytucji importu. Szczególną rolę odgrywała jednak systematyczna redukcja stawek celnych i uczynienie ich porównywalnymi ze stawkami celnymi innych państw, a także zaleceniami Światowej Organizacji Handlu (WTO); zagadnienia te są szerzej opisane w podrozdziale 5.35.

10. Rozwijanie rynku kapitałowego. Istnienie rynku kapitałowego jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju całej real-nej sfery gospodarki. W 1991 roku powołany został Komitet ds. sektora finanso-wego pod kierunkiem M. Narasimhama, którego ustalenia stały się podstawą re-form indyjskiego systemu finansowego. Szczególną uwagę zwrócono na potrzebę rozwoju instytucji oraz takiej regulacji prawnej rynku finansowego, aby stymulo-wała napływ kapitału. Indyjski rynek finansowy został otwarty dla zagranicznych inwestorów. W 1992 roku uchylone zostały kontrole cenowe przy emisji akcji, które prowadziły często do niedoszacowania przedsiębiorstw (tzw. underpricing). Rynki kapitałowe zostały poddane nadzorowi Security and Exchange Board of

5 Efektem redukcji ceł były istotne zmiany w strukturze dochodów państwa. W roku 1990/91 wpływy z ceł stanowiły niemal 36 proc. dochodów podatkowych budżetu centralnego, natomiast w roku 2000/01 było to już 25 proc. [Sury (ed.), 2003, s. 719]. Spadek dochodów z ceł był kompen-sowany wzrostem wpływów z tytułu podatków bezpośrednich (PIT i CIT).

India (SEBI – powstała w 1988 roku). Jej kompetencje w nowych warunkach

gospodarowania uregulowała ustawa z 1992 roku (The Securities and Exchange

Board of India Act 1992). W wyniku tego emisje akcji stały się atrakcyjniejsze

dla przedsiębiorstw i szybko zwiększała się ich liczba. Od 1992 roku indyjskie przedsiębiorstwa mogły występować na giełdach zagranicznych. Na indyjskim rynku kapitałowym pojawiły się także – po wdrożeniu ustawy o SEBI – renomo-wane zagraniczne instytucje finansowe. To wszystko spowodowało wzrost kur-sów akcji i uczyniło indyjskie giełdy, tj. głównie Bombay Stock Exchange (BSE) oraz powstałą w 1992 roku (działalność rozpoczęła od kwietnia 1993 roku) – tak-że w Bombaju – National Stock Exchange of India (NSE) atrakcyjnym rynkiem wschodzącym. Działalność obu tych giełd stała się znaczącym katalizatorem roz-woju indyjskiego rynku kapitałowego w latach następnych.

11. Liberalizacja systemu bankowego. To właśnie w sektorze bankowym najwcześniej rozpoczęto reformy. Były one bezwzględnym warunkiem zmian w innych sektorach gospodarki. Reformy miały gruntowanie zmienić wysoce scen-tralizowany i zbiurokratyzowany do tej pory system bankowy. Przede wszystkim zmniejszano i modyfikowano nadmierne uprzywilejowanie banku centralnego – Banku Rezerw Indii. Sektor bankowy, zgodnie z duchem reform, został poddany przyspieszonej deregulacji, decentralizacji i prywatyzacji. Rynek pieniądza oparto na regułach wolnej i uczciwej konkurencji. W tym kontekście istotnym zmianom zaczęła ulegać sama polityka kredytowa, a podstawowe jej parametry (głównie sto-py procentowe) ustalały się już na rynku pieniężnym, a nie – jak dotąd – arbitralnie. Państwowe banki nie były już przymuszane do zasilania pożyczkami bankrutu-jących przedsiębiorstw. Stopniowo restrukturyzowano ich aktywa i wzmacniano kapitałowo. Przystąpiono do rozbudowy sieci bankowej, tak by kredyty, zarówno produkcyjne, jak i konsumpcyjne, stały się dostępne dla małych przedsiębiorstw oraz większej liczby gospodarstw domowych, szczególnie na wsi. W tym celu m.in. dopuszczono do tworzenia regionalnych, lokalnych i branżowych banków prywat-nych. Dla zwiększenia konkurencyjności w systemie bankowym i podwyższenia aktywów bankowych, umożliwiono dostęp do indyjskiego rynku bankom zagra-nicznym. Odzew na liberalizację i deregulację w sektorze bankowym był duży, banki szybko zaczęły dostosować się do bazylejskich standardów kapitałowych; do 1996 roku wymogi bazylejskie spełniało ok. 2/3 banków indyjskich państwowych.

12. Prywatyzacja i deregulacja działalności ubezpieczeniowej. Wyjąt-kowo długo, bo do końca lat 90., utrzymywał się monopol państwa w sektorze ubezpieczeń. W 1993 roku powołano Komitet ds. reformy ubezpieczeń pod kie-runkiem R.N. Malhorty, który w 1994 roku ogłosił raport w tej sprawie. Efekty raportu ujawniły się dopiero kilka lat później. Opierając się na raporcie Komi-tetu Malhorty, w 1999 roku uchwalono Ustawę o urzędzie regulacji i rozwoju ubezpieczeń (The Insurance Regulatory and Development Authority Act 1999). Na jej mocy zaczęto tworzyć prywatne instytucje ubezpieczeniowe, w tym także z udziałem kapitału zagranicznego.

13. Racjonalizacja działalności przedsiębiorstw państwowych. Publicz-ny sektor gospodarki został objęty jurysdykcją Rady ds. Rekonstrukcji Przemy-słowej i Finansowej (Board for Industrial and Financial Reconstruction – BIFR działa od 1987 roku jako departament w Ministerstwie Finansów). W kompeten-cji tej instytukompeten-cji pozostawały decyzje odnośnie do likwidakompeten-cji lub sanakompeten-cji jednostek sektora publicznego. Miałoby się to odbywać poprzez ich restrukturyzację oraz prywatyzację, tj. sprzedaż częściowego lub większościowego pakietu akcji. BIFR prowadził również likwidację niektórych, wysoce deficytowych, a mało ważnych dla gospodarki przedsiębiorstw.

Powyższe założenia „nowej polityki ekonomicznej” mogą sugerować cał-kowite odejście od idei i praktyki socjalizmu, jak to miało miejsce w Europie Środkowo-Wschodniej. Tak się jednak nie stało. Utrzymany został m.in. jeden z podstawowych atrybutów gospodarki socjalistycznej, czyli centralne planowa-nie, aczkolwiek zmieniła się jego formuła i cel. Nie ma ono już charakteru dy-rektywnego sensu stricto, a upodobniło się do planowania indykatywnego. Nie jest już tak zbiurokratyzowane, jak w poprzednich okresach, a plany przybrały charakter zestawu prognoz i zaleceń dla naczelnych oraz stanowych organów gospodarki i życia społecznego. Zresztą – argumentowano – żaden z szybko roz-wijających się krajów Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej nie zrezygno-wał z planowania. Co więcej, to państwowemu planowaniu umiejętnie połączo-nemu z rynkiem kraje tego regionu zawdzięczają wielkie sukcesy gospodarcze i społeczne6.

Z uwagi na sytuację polityczną, tj. zmiany rządu federalnego w wyniku wyborów parlamentarnych w roku 1989 i 1991 (a także zabójstwa b. premiera R. Gandhiego) oraz wspomniany kryzys finansowy, nie wprowadzono w latach 1990/91–1991/92 nowego – VIII planu pięcioletniego, chociaż istniał już jego projekt. Te dwa lata są kolejnymi, trzecimi w historii gospodarki indyjskiej, „wa-kacjami planowymi”. Cechuje je wyraźnie obniżenie dynamiki gospodarczej; w roku 1990/91 produkt krajowy netto zwiększył się o 5,4 proc., a w krytycznym roku 1991/92 zaledwie o 0,5 proc. [Economic Survey 2002–2003, tab. 1.2].

Skorygowany VIII plan pięcioletni zaczęto realizować dopiero w kwietniu 1992 roku, a więc na początku roku gospodarczego 1992/93. Jego realizację za-kończono w marcu 1997 roku. Przedstawione wyżej najważniejsze wątki „nowej polityki ekonomicznej” stały się przesłaniem ideowym i trzonem tego planu.

6 W sierpniu 2014 roku nowo powołany przez zwycięską w wyborach parlamentarnych (w maju–czerwcu tego roku) koalicję Narodowego Sojuszu Demokratycznego (zdominowaną przez Indyjską Partię Ludową) rząd Narendy Modiego zapowiedział likwidację Komisji Planowania i dal-sze modyfikacje planowania gospodarczego. Oznacza to, jak pisali niektórzy obserwatorzy indyj-skiej gospodarki i życia politycznego, formalny koniec „indyjskiego socjalizmu”, chociaż trudno wyobrazić sobie tak wielką gospodarkę bez systemu centralnego planowania. W czasie kończenia niniejszej pracy nie były znane dokładniejsze propozycje tych zmian.

3.3. Pierwsze lata wdrażania reform – doświadczenia, dylematy