Pojęcie i rodzaje odpowiedzialności społecznej rządu

Wzrost poziomu wykształcenia oraz wzrost standardu życia społeczeństwa (w tym postęp technologiczny) będzie powodował, że społeczeństwo będzie wymagało od rządu rozliczenia się ze skuteczności realizowanych przez ten rząd funkcji, w związku z tym, że wybrany w wol-nych wyborach rząd gospodaruje zasobami otrzymanymi od społeczeństwa w postaci podat-ków i innych opłat. Społeczeństwo będzie chciało również kontrolować stopień i jakość reali-zacji tych funkcji.

Odpowiedzialność rządu wobec społeczeństwa wynika z istoty organizacji społecznej jaką jest państwo. Według J. Sobczaka, państwo to organizacja społeczna będąca społecznością uniwersalną, mająca charakter polityczny, wyposażona w system organów zwany aparatem państwowym (rządem), suwerenna, terytorialna, do której przynależność ma charakter sfor-malizowany, w której społeczne role obywateli wyznaczone są w konstytucji lub w innych aktach o charakterze zasadniczym¹¹⁶. Można przy tym wskazać na dwa kierunki rozlicze-nia z odpowiedzialności między rządem a społeczeństwem. Pierwszym kierunkiem będzie obowiązek rozliczania się społeczeństwa względem rządu (deklaracje podatkowe, zeznania podatkowe itd.). Drugim kierunkiem będzie natomiast obowiązek rozliczania się rządu wobec społeczeństwa.

114

B.A. Porter, The Development of Corporate Accountability and the Need for the Audit Trinity, Referat przy-gotowany na The Sixth Asian-Pacific Conference on International Accounting Issues, Taipei, November 1994, s. 128.

115

B.A. Porter, op. cit., s. 131.

116

Zdaniem R. A. Tommasi i D. Tommasi, wychodząc z definicji państwa, możemy znaleźć odpowiedź nie tylko na pytanie kto jest odpowiedzialny i przed kim jest odpowiedzialny (podmioty relacji odpowiedzialności), lecz także za co jest odpowiedzialny (przedmiot relacji odpowiedzialności)¹¹⁷. W stosunku społeczeństwo - rząd przedmiotem odpowiedzialności rządu względem społeczeństwa będą funkcje realizowane przez aparat państwowy gwarantu-jące dobrobyt społeczny. Rząd wykorzystuje do tego celu podmioty sektora finansów pu-blicznych, które świadczą określone dobra i usługi dla społeczeństwa. Realizacja tych funkcji powinna być więc fundamentem funkcjonowania demokratycznego państwa. W związ-ku z tym obowiązkiem każdego rządu powinno więc być rozliczenie się z każdej pełnionej funkcji.

W związku z powyższym przedstawione wcześniej różne znaczenia pojęcia „odpowie-dzialności” można poszerzyć o relację odpowiedzialności między rządem a społeczeń-stwem i stosować termin „odpowiedzialność społeczna rządu”¹¹⁸. Wyodrębnienie to ma swoje uzasadnienie ponieważ jak twierdzi L. Krzyżanowski, w odniesieniu do sektora finansów publicznych kwestia odpowiedzialności społecznej rządu jest niezwykle istotna z punktu wi-dzenia funkcjonowania tego sektora. Odpowiedzialność ta obejmuje procesy, produk-ty i konsekwencje relacji między produktami organizacji, a społecznymi i przyrodniczymi skutkami ich używania. Rząd, a także jednostki sektora finansów publicznych są odpowie-dzialne wobec pojedynczych osób, grup i społeczeństwa jako całości¹¹⁹. Na wysoką rangę odpowiedzialności społecznej rządu wskazują także R. Hoek, C. Montfort, C. Vermeer, doda-jąc przydomek „szeroka”¹²⁰. Wskazują oni, że w ramach szerokiej odpowiedzialności spo-łecznej rząd jest odpowiedzialny względem bardzo szerokiego kręgu jednostek tworzących razem społeczeństwo¹²¹. Koncepcja „szerokiej odpowiedzialności społecznej rządu”to kom-binacja różnych podmiotów, przedmiotów i celów¹²².

W literaturze zagranicznej można spotkać różne definicje odpowiedzialności społecznej rządu. L. Posner twierdzi na przykład, że odpowiedzialność społeczną rządu można zdefi-niować jako obowiązek rozliczenia się rządu w zakresie zużycia zasobów finansowych i

117

R. A. Tommasi, D. Tommasi, Managing Public Expenditure, A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001, s. 437.

118

Por. G. Paquet, Governance through Social Learning, University of Ottawa Press, Ottawa 1999, s. 192.

119

Por. L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, Polskie Wydawnictwo Naukowe, War-szawa 1992.

120

Koncepcja szerokiej odpowiedzialności społecznej” (ang. broad public accountability). Zamiennie stosuje się w tym wypadku także inne określenia, takie jak „socialisation public accountability” czy „360-degree accounta-bility”.

121

R. Hoek, C. Montfort, C. Vermeer, Enhancing Public Accountability in the Netherlands, OECD Journal on Budgeting 2005, Volume 5, No. 2, s. 70-85.

122

finansowych w odniesieniu do oczekiwań społeczeństwa, zgodności z regulacjami prawnymi (w tym z uchwalonym budżetem) i w odniesieniu do oczekiwanej efektywności w osiąganiu celów. Obowiązek rozliczenia się rządu z odpowiedzialności przed społeczeństwem powinien zostać spełniony przez dostarczenie społeczeństwu jawnej i przejrzystej informacji o dzia-łaniach rządu, określenie przyczyn odchyleń od zaplanowanych wielkości, uzasadnienie po-dejmowanych w związku z tym nieplanowanych działań oraz potwierdzenie że działania rzą-du podejmowane były zgodnie z przyjętymi standardami¹²³.

Podobnie według Rady Do Spraw Standardów Rachunkowości Rządowej w Stanach Zjednoczonych¹²⁴ odpowiedzialność społeczna rządu nakazuje organizacjom rządowym roz-liczenie się przed społeczeństwem z pobranych środków pieniężnych, przez uzasadnienie celów podejmowanych działań i rodzajów działań finansowanych z tych środków¹²⁵. Odpo-wiedzialność społeczna rządu jest oparta na zasadzie, że społeczeństwo ma prawo do otrzy-mywania jawnych i przejrzystych informacji, na podstawie których może kontrolować dzia-łania rządu oraz podejmować różnego rodzaju decyzje¹²⁶. Ponadto Rada Do Spraw Standar-dów Rachunkowości Rządowej w Stanach Zjednoczonych wskazuje także na fakt, że w de-mokratycznym społeczeństwie sprawozdanie finansowe odgrywa kluczową rolę w wypeł-nianiu rządowego obowiązku rozliczenia się z odpowiedzialności¹²⁷. Wskazuje się również, że rozliczenie się rządu z odpowiedzialności powinien być oparte na zasadzie warto-ści i etyki. Zatem oczekuje się, że metody ujawniania informacji w sprawozdawczowarto-ści rządu spowodują, że społeczeństwo będzie odczuwało, że jest traktowane sprawiedliwie i uczciwie.

Jak można zaważyć w przedstawionych powyżej definicjach odpowiedzialności społecz-nej rządu przedmiot odpowiedzialności definiowany jest różnie, a mianowicie:

1) realizowane przez rząd funkcje,

2) zagwarantowanie spełnienia podstawowych zasad demokratycznego państwa,

3) procesy, produkty i konsekwencje relacji między produktami organizacji a społecz-nymi i przyrodniczymi skutkami ich używania,

4) zużycie zasobów finansowych i niefinansowych,

123

P. L. Posner, Accountability Institutions and the Policy Process: The United States Experience, OECD Jour-nal on budgeting, Volume 5 – No. 3, OECD 2006, s. 73.

124

Rada Do Spraw Standardów Rachunkowości Rządowej (ang. Governmental Accounting Standards Board, w skrócie GASB)

125

W Stanach Zjednoczonych jednostki i podmioty sektora rządowego sporządzają także raport z dokonań i od-powiedzialności (ang. Performance and Accountability Report, w skrócie PAR).

126

Por. P. A. Copley, J. H. Angstrom, Essentials of Accounting for Governmental and Not-for-Profit Organiza-tions, Eight Edition, The McGraw-Hill Companies, 2007, s. 8.

127

GASB Concepts Statements No. 1, Objectives of Financial Reporting, Primary Codification Section Refer-ence, Appendix B, May 1987, par. 56.

5) zgodność z regulacjami prawnymi (w tym z uchwalonym budżetem) 6) oczekiwana efektywności w osiąganiu celów,

7) pobrane od społeczeństwa środki pieniężne, uzasadnienie celów podejmowanych działań i rodzajów działań finansowanych z tych środków,

8) tworzone prawo i stosowane instrumenty rządzenia, 9) uzyskanie wyniki działań.

Sumując powyższe rozważania można stwierdzić, że rząd powinien rozliczyć się z odpo-wiedzialności wobec społeczeństwa za skuteczność w realizacji określonych, przypisanych mu funkcji opierając się na powierzonych mu w tym celu zasobach przez społeczeństwo. Rozliczenie to przybiera postać rozliczenia za sprawy finansowe, ponieważ odzwierciedle-niem wszystkich działań rządu jest system rachunkowości sektora finansów publicznych.

Z kolei w polskiej literaturze z zakresu rachunkowości nie występuje definicja pojęcia odpowiedzialności społecznej rządu, choć spotyka się takie terminy jak odpowiedzialność społeczna biznesu, przedsiębiorstwa, organizacji. W związku z tym w konkluzji dotychcza-sowych rozważań można przyjąć, że definicja odpowiedzialności społecznej rządu mogłaby brzmieć następująco: „odpowiedzialność społeczna rządu to obowiązek okresowego (co naj-mniej rocznego) rozliczania się rządu wobec społeczeństwa z odpowiedzialności ponoszonej za skuteczność realizacji przez ten rząd funkcji społecznych i gospodarczych, realizowanych za pomocą podmiotów sektora finansów publicznych przy wykorzystaniu powierzonych przez społeczeństwo zasobów finansowych i niefinansowych. Rozliczenie to przybiera po-stać rozliczenia za sprawy finansowe, ponieważ odzwierciedleniem wszystkich działań rządu jest system rachunkowości sektora finansów publicznych. Przekłada się to na rozliczenie za kształtowany obraz sytuacji majątkowej, sytuacji finansowej oraz obraz wyników działalno-ści wyrażających efektywność działań podejmowanych przez podmioty gospodarcze sektora finansów publicznych. Odpowiedzialność społeczna rządu wymaga uzgodnienia oczekiwań stron tej relacji odpowiedzialności co do sposobu działania, kierując się przy tym zasadami wartości i etyki”¹²⁸. Dodać należy, że instrumentem rozliczenia się rządu z odpowiedzialności przed społeczeństwem może być publikowane skonsolidowane sprawozdanie finansowe sek-tora finansów publicznych oraz sprawozdanie z wykonania budżetu państwa.

Zagraniczna literatura przedmiotu w różny sposób opisuje i klasyfikuje rodzaje odpowie-dzialności społecznej rządu.

128

Por. T. Kostrzewa, Odpowiedzialność społeczna rządu jako fundament rachunkowości sektora finansów publicznych, Zeszyty Naukowe AE, Poznań 2009.

Na przykład według R. Behn’a¹²⁹ należy wyróżnić następujące rodzaje odpowiedzialności społecznej rządu:

1) odpowiedzialność fiskalna - ten rodzaj odpowiedzialności ma na celu usprawiedli-wienie się rządu przed społeczeństwem w kontekście zgodności z budżetem i innymi uregu-lowaniami prawnymi wykonywanych przez rząd działań finansowanych z publicznych pie-niędzy, zwłaszcza w kontekście rocznego okresu budżetowego¹³⁰,

2) odpowiedzialność za stosowane zasady – rząd powinien być odpowiedzialny za coś więcej niż tylko pozyskiwanie i alokację zasobów finansowych i niefinansowych; rząd powi-nien się także rozliczać z tego czy zagwarantował spełnianie podstawowych zasad demokra-tycznego państwa,

3) odpowiedzialność za użycie władzy – rząd powinien być odpowiedzialny za tworzone prawo i stosowane instrumenty rządzenia,

4) odpowiedzialność za wyniki – rząd powinien rozliczać się przed społeczeństwem z wy-konania oczekiwań tego społeczeństwa.

C. Santiso dokonuje dalszego podziału odpowiedzialności fiskalnej rządu w kontekście procesu budżetowego. Uwzględniając ponadto czas rozliczenia się, wyróżnił on następujące rodzaje odpowiedzialności fiskalnej:

1) odpowiedzialność przyszła – zapewnienie, że alokacje zasobów w procesie budżeto-wym odpowiednio odzwierciedlają priorytety polityczne,

2) odpowiedzialność bieżąca – nadzorowanie wykonania budżetu przez organy wyko-nawcze w trakcie jego realizacji,

3) odpowiedzialność historyczna – rozliczanie rządu z wykonania i osiągniętych rezulta-tów¹³¹.

W świetle powyższego wydaje się jednak, że dość dobrą bazą dla zdefiniowania rodzajów odpowiedzialności społecznej rządu są funkcje, które rząd realizuje w demokratycznym pań-stwie. Na podstawie funkcji, które przedstawiono w punkcie 1.1.1 niniejszej rozprawy moż-na w łatwy sposób określić rodzaje odpowiedzialności, do których możmoż-naby zaliczyć:

1) odpowiedzialność redystrybucyjną, 2) odpowiedzialność stabilizacyjną, 3) odpowiedzialność adaptacyjną,

129

R. Behn, op. cit., s. 8 i 9.

130

Por. S. J. Gautier, Governmental Accounting, Auditing and Financial Reporting, Using the GASB 34 Model, Government Finance Officers Association, 2005, s. 3.

131

C. Santiso, Legislatures and Budget Oversight in Latin America: Strengthening Public Finance Accountabil-ity in Emerging Economies, OECD Journal on Budgeting, Volume 4, No. 2, OECD 2004, s. 48.

4) odpowiedzialność alokacyjną,

5) odpowiedzialność instytucjonalną oraz 6) odpowiedzialność koordynacyjną.

Jak już stwierdzono w sektorze finansów publicznych można wyróżnić wiele rodzajów odpowiedzialności społecznej rządu, które wzajemnie się ze sobą przenikają. Jednakże należy dodać, że zapewnienie sprawności funkcjonowania sektora finansów publicznych można uzy-skać jedynie wtedy, gdy wszystkie te rodzaje odpowiedzialności są połączone razem we wza-jemnie wspierający się układ¹³².