Znaczenie i obszary odpowiedzialności

Jak już stwierdzono, gwarantem realizacji dobrobytu społecznego w państwie jest rząd, który za pomocą podmiotów sektora finansów publicznych realizuje określone funkcje. Rząd realizując określone funkcje zarządza powierzonymi mu przez społeczeństwo zasoba-mi. W związku z tym rząd powinien rozliczyć się z odpowiedzialności ponoszonej za sku-teczność realizacji przez ten rząd funkcji społecznych i gospodarczych, realizowanych za pomocą podmiotów sektora finansów publicznych przy wykorzystaniu powierzonych przez społeczeństwo zasobów finansowych i niefinansowych. Rozliczenie to przybiera postać rozli-czenia za sprawy finansowe, ponieważ odzwierciedleniem wszystkich działań rządu jest sys-tem rachunkowości sektora finansów publicznych.

Skutecznego rozliczenia się za sprawy finansowe można dokonać tylko wówczas, gdy funkcjonuje sprawny system informacyjny, który w tym wypadku będzie stanowił system rachunkowości sektora finansów publicznych. Przez uwzględnienie i stosowanie wszystkich dotychczas wymienionych zasad system rachunkowości będzie sprawny, czyli dostarczy in-formację rzetelną i stanowiącą wierne odtworzenie rzeczywistości zgodnej z nadrzędną zasa-dą wiernego i rzetelnego obrazu podmiotu gospodarczego. Tak zbudowany system rachun-kowości sektora finansów publicznych jest fundamentem dla rozliczenia się rządu z

odpo-wiedzialności wobec społeczeństwa za skuteczność realizacji przez ten rząd funkcji społecz-nych i gospodarczych.

Obecnie w literaturze przedmiotu wysoka ranga odpowiedzialności oraz jej trudno uchwytny charakter wysuwają ją na czoło problemów teorii rachunkowości⁹⁸. L. Ijiri, przyta-czany przez A. R. Belkaoui⁹⁹, jest zdania, że pierwszą funkcją rachunkowości jest materiali-zowanie relacji odpowiedzialności między zainteresowanymi stronami, gdyż celem pomiaru dokonywanego w ramach rachunkowości jest pomiar dokonań gospodarczych jednostki. Sto-sowane praktyki rachunkowości mogą być lepiej rozumiane i interpretowane, jeśli przyjmie się odpowiedzialność jako punkt wyjścia i cel.

Z kolei według A. Hopwood’a rachunkowość bywa postrzegana zarówno jako sposób wi-zualizacji dokonań, jak również jako metoda dyscyplinowania. Można więc stwierdzić, że rachunkowość jest warunkiem koniecznym wymagalności, strukturyzacji i wzmacniania od-powiedzialności¹⁰⁰.

Obecnie na świecie rządy wielu państw usilnie poszukują nowych sposobów gospodarowa-nia finansami w sektorze finansów publicznych aby osiągnąć większą efektywność działagospodarowa-nia tego sektora. Dąży się przy tym do zwiększenia odpowiedzialności publicznej gremiów kie-rowniczych i przywódczych, bądź to przez kompleksową implementację nowego sposobu rzą-dzenia, bądź też przede wszystkim przez modernizację systemów informacyjnych, w tym przede wszystkim systemu rachunkowości¹⁰¹.

Jak już stwierdzono rachunkowość sektora finansów publicznych jako system ewidencyj-no-informacyjny powinna być instrumentem kontroli i ochrony mienia publicznego oraz roz-liczania organów władzy publicznej, w tym zwłaszcza rządu, z odpowiedzialności wobec społeczeństwa za skuteczność realizowanych funkcji społecznych i gospodarczych¹⁰².

Jak już stwierdzono sprawny system rachunkowości umożliwia rządowi rozliczenie się z odpowiedzialności za powierzone zasoby. W związku z tym kwestia rozliczenia z odpo-wiedzialności jako jedna z podstawowych funkcji systemu rachunkowości wymaga odrębne-go przedstawienia.

98

Por. J. M. Patton, Accountability and Governmental Financial Reporting, Financial Accountability & Man-agement, Vol. 8, No. 3, 1992, s. 165 i 166.

99

A. R. Belkaoui, Accounting Theory, Academic Press, San Diego 1992, s. 499.

100

A. Hopwood, Acconting and the Pursuit of Efficiency, w: D. McKevitt, A. Lawton, Public Sector Manage-ment. Theory, Critique & Practice. SAGE Publications, London 1994, s. 149.

101

Koncepcja dobrego rządzenia (ang. Good Governance) i rola odpowiedzialności w tym obszarze zostanie omówiona w punkcie 1.2.4.

102

Należy dodać, że rząd realizuje określone funkcje za pomocą podmiotów sektora finansów publicznych. Nie można więc odpowiedzialnością obarczać jedynie rządu, a część odpowiedzialności dotyczy także podmiotów sektora finansów publicznych. W rozprawie przyjęto jednak w celu zachowania przejrzystości, że odpowie-dzialność odnosić się będzie do rządu.

Pojęcie odpowiedzialności ma wiele znaczeń. Jest ono przedmiotem zainteresowania róż-nych dziedzin nauki, a także jest elementem różróż-nych sfer życia.

Odpowiedzialność jest rozumiana jako obowiązek składania komuś wyjaśnień ze swej działalności, jako zdolność do prawidłowych zachowań i decyzji bez potrzeby bycia kontro-lowanym lub obserwowanym przez kogoś innego, jako podleganie przepisom prawa, czy jako naganność moralna. Szeroki zakres odpowiedzialności nie sprzyja precyzyjnym defini-cjom tego pojęcia i w związku z tym podlega on ewolucyjnym przemianom, dostosowując się do zmian w myśli społecznej, politycznej i ekonomicznej oraz zmian w normach moral-nych i kulturowych¹⁰³.

Odpowiedzialność jest przedmiotem zainteresowania różnych dziedzin nauki. Na przy-kład odpowiedzialność jest jedną z kluczowych kwestii filozofii prawa. Mowa tu o odpowie-dzialności prawnej rozumianej jako obowiązek poniesienia przewidzianych przez normę prawną konsekwencji zachowania się własnego lub innych osób. W ramach odpowiedzialno-ści prawnej rozróżnia się inne rodzaje odpowiedzialnoodpowiedzialno-ści, np. odpowiedzialność cywilną, karną, administracyjną i inne¹⁰⁴.

Odpowiedzialność jest także jednym z podstawowych kanonów etyki. Chodzi tu o odpo-wiedzialność moralną (etyczną), a więc obowiązek podjęcia lub zaniechania określonych działań, wynikający z nakazu wewnętrznego lub etycznego (religijnego, filozoficznego, świa-topoglądowego). Według M. Łobockiego odpowiedzialność moralna jest definiowana jako świadome i dobrowolne podejmowanie czynów, zgodnych z zasadami i normami moralnymi, przy czym niespełnienie tych czynów pociąga za sobą sankcje w postaci: wyrzutów sumienia, poczucia wstydu, przeżywania wobec siebie głębokiego rozżalenia czy rozgoryczenia¹⁰⁵.

W nauce o finansach publicznych eksponuje się odpowiedzialność za naruszenie dyscy-pliny finansów publicznych. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych¹⁰⁶ określa zasady i zakres tej odpowiedzialności, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicz-nych. Dotyczy ona osób, które pełnią różne funkcje w sferze wykonywania budżetu i dys-ponowania środkami publicznymi.

103

I. Gray, A Reconsideration of Audit Relationship, Referat prezentowany na konferencji The 4^th National Au-diting Conference, Preston, March 1994, s. 3.

104

Z kolei w ramach wymienionych rodzajów odpowiedzialności wyróżnia się na przykład odpowiedzialność deliktową, kontraktową, odszkodowawczą, solidarną i inne.

105

M. Łobocki, Teoria wychowania w zarysie, Wydawnictwo Impuls, Warszawa 2006, s. 14.

106

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 14, poz. 114).

Ponadto w literaturze przedmiotu wskazuje się także, że odpowiedzialność jest relacją między przynajmniej dwiema stronami, które mają obowiązek rozliczenia się z wykonania swoich działań, a podstawą tego rozliczenia powinny być ustalone wcześniej oczekiwania stron tego stosunku. W tej definicji stanowczo podkreśla się oczekiwania, które powinny być wcześniej określone i wskazuje się, że oczekiwania te mogą być wyrażone także w formie wzorców, do których można zaliczyć standardy, uregulowania prawnych i inne. Na przykład J. Marne przedstawia zagadnienie odpowiedzialności jako relację między stronami opartą na zobowiązaniu do prezentowania i poddawania weryfikacji sytuacji jednej ze stron, a także zobowiązaniu do rozliczenia się z efektywności zarówno w kontekście osiągniętych wyni-ków, jak i zużytych zasobów w świetle uzgodnionych oczekiwań¹⁰⁷.

W teorii administracji publicznej i prawoznawstwie, mówi się między innymi o odpowie-dzialności politycznej (parlamentarnej) członków rządu. Jest to prawna lub obyczajowa zasa-da, zgodnie z którą parlament może odwołać premiera wraz z całym gabinetem (odpowie-dzialność solidarna) bądź poszczególnych ministrów (odpowie(odpowie-dzialność indywidualna), jeżeli negatywnie oceni prowadzoną przez nich działalność. W systemie parlamentarno-gabine-towym formą pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej całego rządu lub jego poje-dynczego członka jest uchwalenie przez parlament wotum nieufności albo nie udzielenie wo-tum zaufania.

Z kolei w ogólnej teorii organizacji zwraca się na przykład uwagę na alokację odpowie-dzialności w organizacji w związku z redukcją niepewności działania. Ponadto wskazuje się, że proces decyzyjny jest szczególnym narzędziem dystrybucji odpowiedzialności¹⁰⁸. W teorii organizacji i zarządzania przedsiębiorstw kwestię odpowiedzialności rozważa się natomiast na gruncie odpowiedzialności przedsiębiorstw wobec społeczeństwa za podejmowane działa-nia (społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstwa)¹⁰⁹. I tak przykładowo J. Walkowiak pod-kreśla, że organizacje gospodarcze, muszą kierować się odpowiedzialnością w stosunku do tego, co znajduje się na zewnątrz, czyli społeczeństwa z jego zasobami. Przedsiębiorstwa są odpowiedzialne i zobowiązane do rozliczenia się ze swojej działalności. Jeśliby przyjąć zało-żenie, że podstawą biznesu jest podejmowanie decyzji, to nie jest bez znaczenia, kim lub czym jest podmiot odpowiedzialny za decyzje. Nieobojętna jest również etyczna jakość decy-zji. Z punktu widzenia etyki biznesu istotne jest także, czy to, co przedsiębiorstwo

107

J. Mayne, R. Cook, Report of the Auditor General of Canada to the House of Commons, Modernizing Ac-countability in the Public Sector, Chapter 9, Office of the Auditor General of Canada, December 2002, s. 1.

108

N. Brunsson, Deciding for Responsibility and Legitimation: Alternative Interpretations of Organizational Decision-making, Accounting, Organizations and Society, Vol. 15, No. 1/2, s. 50.

109

je, jest zgodne z prawdą, czy też jest raczej tworzeniem własnego, pozytywnego wizerunku publicznego¹¹⁰.

B. Klimczak podkreśla wagę społecznej odpowiedzialności firm, którą jest odpowiedzial-ność za skutki działań wobec osób trzecich. Z argumentacji tego autora wynika, że społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstwa rozumie on jako odpowiedzialność moralną w szerokim znaczeniu, którą ponoszą poszczególne osoby, podejmujące w tym przedsiębiorstwie decyzje gospodarcze. Można jednak rozumieć społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstwa jako odpowiedzialność za zobowiązania przyjmowane przez nie w wyniku społecznego porucze-nia. Tego rodzaju odpowiedzialność przedsiębiorstw powstaje więc w wyniku woli społecz-nej, aby przedsiębiorstwa działały w określony sposób. Ponieważ przedsiębiorstwa powsta-ją w celu realizacji interesów właścicieli czynników produkcji, są one zależne od oceny mo-ralnej ich czynów przez tzw. stejkholderów (stakeholders - nosiciele ryzyka). Mianem tym określa się wszystkie osoby, których bezpośrednio lub pośrednio może dotyczyć działalność przedsiębiorstwa i które traktują swoje uprawnienia jako zobowiązania moralne przedsię-biorstw. Należą do nich dostawcy, odbiorcy, inwestorzy, wierzyciele, konkurenci, sąsiedzi, pracownicy oraz emeryci i udziałowcy, a co w szerokim ujęciu oznacza społeczeństwo¹¹¹.

Zagadnienia te są rozumiane podobnie przez L. Zbiegień-Maciąg, według której społecz-na odpowiedzialność przedsiębiorstwa ozspołecz-nacza, że jest ono moralnie odpowiedzialne i zo-bowiązane do rozliczenia się przed prawem, społeczeństwem ze swej działalności¹¹². P. A. French traktuje spółki jako członków moralnej wspólnoty na równych prawach z tradycyjnie rozumianymi jej uczestnikami żywymi istotami ludzkimi. Spółki mogą być zatem osoba-mi w sensie moralnym, w pełni zasługującyosoba-mi na przywileje, prawa i obowiązki, które nor-malnie przyznaje się tego typu osobom¹¹³.

Jak już stwierdzono mimo różnorodności definicji odpowiedzialności zakres tego pojęcia ulega ewolucyjnemu rozszerzeniu. Przykładem tego mogą być chociażby zmiany w zakresie odpowiedzialności menedżerów głównie obserwowane w obszarze państw języka

110

Por. J. Walkowiak, Misja firmy a etyka biznesu, Wydawnictwo Centrum Informacji Menedżera, Warszawa 1998, s. 8 i 9.

111

Por. B. Klimczak, Etyka gospodarcza, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langiego we Wrocławiu, Wrocław 1996, s. 70.

112

Por. L. Zbiegień-Maciąg, Etyka w zarządzaniu, Wydawnictwo Centrum Informacji Menedżera, Warszawa 1996,

s. 48 i 49.

113

Por. P. A. French, Spółka jako podmiot moralny, w: Etyka biznesu, praca zbiorowa pod red. L.V.Ryan CSV i J. Sójki, Wydawnictwo „W drodze”, Poznań 1997, s. 71 i 72.

go. Zdaniem B. A. Portera¹¹⁴ przed rokiem 1930 odpowiadali oni jedynie wobec udziałow-ców (akcjonariuszy) i to tylko za uczciwe i pełnoprawne używanie funduszy. Od czasu Wiel-kiego Kryzysu lat trzydziestych aż do lat sześćdziesiątych obszar ich odpowiedzialności obej-mował już szersze grono, do którego można zaliczyć poza udziałowcami także pracowników, kredytodawców, dostawców, konsumentów czy organa władzy (lokalnej i centralnej). Od lat siedemdziesiątych krąg ten poszerzył się natomiast także o społeczeństwo jako całość¹¹⁵. Rozszerzenie to było poprzedzone publicznymi debatami o konieczności redefinicji założeń odpowiedzialności organizacji przez uwzględnienie innych niż ekonomiczne aspektów doko-nań. Motywowano je wzrastającym wpływem organizacji na środowisko naturalne, sytuacją socjalną czy jakością życia społeczeństwa.