Sprawozdanie o stanu mienia Skarbu Państwa

Poza sporządzanymi przez podmioty sektora finansów publicznych sprawozdaniami fi-nansowymi i budżetowymi w Polsce jest sporządzane także co roku przez Ministerstwo Skar-bu Państwa sprawozdanie o stanie mienia SkarSkar-bu Państwa. Po siedemdziesięciu latach prze-rwy po raz pierwszy sporządzono przedmiotowe sprawozdanie w roku 1997, a ostatnie opu-blikowane sprawozdanie prezentuje stan majątku Skarbu Państwa na dzień 31 grudnia 2007 roku¹⁹².

Obowiązek sporządzenia takiego sprawozdania wynika z ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa¹⁹³. Podstawą zbiorczego sprawozdania o stanie mienia Skarbu Państwa jest jego ewidencja prowadzona na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa¹⁹⁴. Rozporządzenie to określa również zasady sprawozdawczości o stanie mienia Skarbu Państwa. Według tego rozporządzenia jednostka ewidencji podstawowej¹⁹⁵ sporządza sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa na dzień 31 grudnia każdego roku, w formie bilansu, zgodnie z prze-pisami o rachunkowości¹⁹⁶. Ponadto ewidencja zbiorcza majątku Skarbu Państwa powinna być prowadzona w ujęciu wartościowym, z podziałem rodzajowym składników uwzględnia-jącym ich przeznaczenie, sposób zagospodarowania oraz ewidencjonowania, a także obejmu-je dane dotyczące podmiotów wykonujących uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa¹⁹⁷.

W związku z powyższym sprawozdanie o stanie mienia skarbu państwa obejmuje całość mienia państwowego, a więc mienie Skarbu Państwa w jego kodeksowym rozumieniu¹⁹⁸ oraz

192

Publikacja Ministerstwa Skarbu Państwa, Sprawozdanie o stanie majątku Skarbu Państwa, Majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych na dzień 31 grudnia 2007 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2008, wersja elektroniczna sprawozdania znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa http-://bip.msp.gov.pl/portal/bip/79/2355/Sprawozdanie_o_stanie_mienia_Skarbu_Panstwa.html.

193

Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, art. 2, Dz.U. Nr 106, poz. 493 i Nr 156, poz. 775, z 1997 r., z późn. zm.

194

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjo-nowania majątku Skarbu Państwa, § 7, Dz.U. nr 77, poz. 864 z późn. zm.

195

Przez jednostkę ewidencji podstawowej należy rozumieć państwową jednostkę organizacyjną zobowiązaną do prowadzenia ewidencji mienia Skarbu Państwa, w zakresie przysługujących jej uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa, oraz ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa nieprzypisanych państwo-wym jednostkom organizacyjnym - na zasadach określonych w przepisach o rachunkowości.

196

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 września 1999 r. op. cit., § 7.

197

Ibidem, § 23.

198

Skarb Państwa nie jest pojęciem zdefiniowanym w polskim prawodawstwie. Z przepisu art. 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) wynika, że Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależące-go do innych państwowych osób prawnych. Z przepisów kodeksu cywilnenienależące-go wynika też, że mienie państwowe

wkład państwa w majątek państwowych osób prawnych i wynikające z tego uprawnienia Skarbu Państwa.

W przedmiotowym sprawozdaniu przedstawiono zasoby majątku służące realizacji zadań publicznych państwa i przeznaczone na wykonanie zobowiązań publicznoprawnych, wynika-jących z ustaw lub przepisów wydanych na ich podstawie. W stosunkach majątkowych Skarb Państwa występuje bowiem nie tylko jako podmiot praw właściciela lub wierzycie-la. W licznych sytuacjach - na podstawie Konstytucji, kodeksu cywilnego lub kodeksów po-stępowania cywilnego i administracyjnego - ciążą na nim obowiązki dłużnika wynikające z ustaw, umów lub z tytułu szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie władzy państwowej.

Do państwa należą zatem w ujęciu funkcjonalnym:

1) przedmioty potrzebne do wykonywania funkcji ustrojowych, takich m.in. jak obrona, bezpieczeństwo obywateli, administracja - powierzone państwowym jednostkom organiza-cyjnym;

2) mienie udostępniane obywatelom i ich organizacjom w celu wspierania ich różnorod-nej działalności gospodarczej i niegospodarczej, dotyczy to na przykład dóbr kultury, różnego rodzaju dokumentacji, zasobów naturalnych czy dróg;

3) zasoby kapitału, w który wyposażono podmioty gospodarcze i państwowe osoby prawne prowadzące działalność naukową, kulturalną, edukacyjną, ochronę zdrowia itp.;

4) majątek rzeczowy przeznaczony do zagospodarowania przez inwestorów prywatnych; jak na przykład zasoby nieruchomości rolnych lub powojskowych czy rzeczy i prawa pozo-stałe po likwidacji państwowych jednostek organizacyjnych.

W rozporządzeniu zapisano także, że w ewidencji zbiorczej majątku Skarbu Państwa na-leży wyodrębnić składniki wyróżnione rodzajowo w następujące grupy¹⁹⁹:

1) majątek trwały, z uwzględnieniem stanu umorzenia, a w szczególności:

a) składniki majątku trwałego, w tym grunty i pozostałe nieruchomości, inwestycje rozpoczęte,

b) wartości niematerialne i prawne,

2) finansowe składniki majątku trwałego, a w szczególności: a) akcje i udziały w spółkach prawa handlowego,

b) obligacje,

wyraża się w postaci własności i innych praw majątkowych przypadających Skarbowi Państwa albo innym pań-stwowym osobom prawnym. Skarb Państwa jest właścicielem całego majątku państwowego tylko w sensie ekonomicznym.

199

c) inne papiery wartościowe d) należności długoterminowe,

3) składniki majątku obrotowego, a w szczególności:

a) rzeczowe składniki majątku obrotowego, w tym zapasy, b) należności i roszczenia,

c) środki pieniężne,

d) krótkoterminowe papiery wartościowe przeznaczone do obrotu,

e) inne aktywa, a w szczególności składniki mienia zlikwidowanych lub upadłych: – państwowych osób prawnych,

– spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa.

Ponadto w ewidencji zbiorczej majątku Skarbu Państwa wyodrębnia się składniki podle-gające ewidencji na szczególnych zasadach i w zakresie określonym w odrębnych ustawach lub przepisach wydanych na ich podstawie, a w szczególności dobra kultury wpisane do in-wentarza muzealiów, dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, zasoby archiwalne, zasoby biblioteczne, zasoby wodne, drogi, kopaliny, lasy, ustanowione ustawą monopole, rezerwy państwowe, zobowiązania Skarbu Państwa, obciążenia publicznoprawne Skarbu Pań-stwa. Obecnej zasoby te ewidencjonuje się przeważnie tylko w ujęciu ilościowym. W odnie-sieniu do tych składników - na ile jest to możliwe - Minister ustala wartość szacunkową²⁰⁰.

Według przedmiotowego rozporządzenia w ewidencji zbiorczej majątku Skarbu państwa wyodrębnia się ponadto²⁰¹:

1) wydzielone ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie, składniki majątku Skarbu Państwa, w formie majątków odrębnych, np. parki narodowe, agencje, inne,

2) prawa majątkowe, które stanowią wkład założycielski lub udział Skarbu Państwa w państwowych osobach prawnych, np. fundusz instytucji kultury,

3) zasoby majątkowe ze względu na sposób zagospodarowania lub przeznaczenia skład-ników majątku,

4) zasoby przeznaczone na realizację zobowiązań publicznoprawnych, wynikające z ustaw lub przepisów wydanych na ich podstawie.

Zbiorcza ewidencja majątku Skarbu Państwa jest zbiorem informacji zawierającym za-gregowane dane ze sprawozdań okresowych, zarówno budżetowych jak i finansowych, spo-rządzanych przez jednostki wykonawcze i informacji składanych Ministrowi Skarbu Państwa.

200

Ibidem, § 25.

201

Ponadto rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ewidencjonowania majątku Skarbu Pań-stwa daje Ministrowi Skarbu PańPań-stwa prawo oszacowania lub ustalenia wartości składników mienia Skarbu Państwa na potrzeby ewidencji zbiorczej. Korzystając z tego przepi-su w Sprawozdaniu dla każdego rodzaju składników mienia przyjmowano możliwie najbar-dziej adekwatną metodę wyceny, co przedstawiono w tabeli 6. Zasadniczo przyjęto, że do wyceny majątku Skarbu Państwa można stosować te same metody, które powszechnie wyko-rzystuje się do oszacowania wartości pieniężnej podmiotów gospodarczych i ich mienia oraz rzeczy i praw majątkowych będących przedmiotem obrotu rynkowego. Takie oszacowanie może być przydatne w ochronie interesów Skarbu Państwa w razie formułowania programów użycia majątku Skarbu Państwa do zaspokajania różnych roszczeń lub wsparcia programów państwowych. Ponadto uznano, że do sprawowania funkcji nie polegających na obrocie składnikami majątkowymi wystarczą dane ilościowe i opisowe, ograniczone do charaktery-styki rzeczowej i cech prawnych wyodrębniających majątek należący do Skarbu Państwa²⁰².

Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa sporządza się w ujęciu:

1) rzeczowym tylko opisowym lub rodzajowoilościowym, bez dokonywania wyceny dla dóbr w stanie naturalnym, dóbr kultury, zasobów dokumentacyjnych i archiwaliów,

2) wartościowym-szacunkowym, uwzględniającym (zagregowaną) wartość według sza-cunku eksperckiego (w ten sposób ustalono wartość gruntów leśnych, wyłączonych z obrotu) lub na podstawie przeciętnych cen rynkowych (badanych przez Główny Urząd Statystyczny),

3) wartościowym-księgowym, polegającym na ustalaniu wartości na podstawie spra-wozdań sporządzanych zgodnie z przepisami o rachunkowości oraz innymi przepisami szczególnymi dotyczącymi jednostek państwowych,

4) wartościowym-rynkowym, odwołującym się do cen w rzeczywistych transakcjach do-brami lub prawami określonymi co do rodzaju, które zastosowano do akcji notowa-nych w obrocie na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie i Centralnej Tabeli Ofert. Na podstawie powyższego można stwierdzić, że sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa jest dobrym źródłem informacji o stanie tego majątku. Ponadto porównując spra-wozdania z lat 1997-2007 można wyraźnie dostrzec stopniowe doskonalenie metodologii ich sporządzania. Przedstawiono i omówiono zakres pomiaru majątku Skarbu Państwa oraz me-tody wyceny składników tego majątku.

202

Należy podkreślić, iż metody wyceny zastosowane w sprawozdaniu nie powodują ustalenia ceny, po której składniki majątkowe zmieniłyby właściciela. Metodologia wyceny wynika z poszukiwania optimum między kompleksowością i wartością informacyjną z jednej strony, a kosztami wyceny z drugiej. Ujęcie takie nie po-zwala na posługiwanie się ustalonymi tu wartościami w prognozowaniu cen w transakcjach dotyczących kon-kretnych składników. Dla takich celów niezbędne jest zastosowanie odrębnych, specjalistycznych metod wyce-ny uwzględniających jednostkowe cechy przedmiotu transakcji i aktualne w okresie transakcji warunki rynkowe.

Tabela 6 Zastosowane zasady wyceny w Sprawozdaniu o stanie mienia Skarbu Państwa Ewidencja

źródłowa ^{Źródła danych}

Metoda

wyceny ^{Rodzaj dóbr} Ośrodek Dokumentacji

Zabytków ^Zabytki

Muzea i biblioteki ^{Eksponaty muzeal-}_{ne i materiały} biblio-teczne

Naczelna Dyrekcja

Archiwów Państwowych ^Archiwalia

Główny Geolog Kraju Zasoby naturalne, wody

Rodzajowo-ilościowa (niefinansowa)

Ministerstwo Rolnic-twa i Rozwoju Wsi

Bez wyceny

Kwoty połowowe Ceny transakcyjne ANR ^{Grunty zasobu wła-}_{sności rolnej skarbu}

państwa Ceny rynkowe rejestrowane

przez GUS; dane ilościowe Głównego Geodety Kraju

Szacunek na pod-stawie przecięt-nych cen

transak-cyjnych ^{Pozostałe grunty}

Rodzajowo-ilościowa (z wartością szacunkową)

PGL Lasy Państwowe ^Szacunek ekspercki

Nieruchomości lasów państwowych

Informacje właściwych mi-nisterstw

Wg kosztów

od-tworzenia ^{Drogi i obiekty drogowe}

Ilościowo-wartościowa

(kosztowa) ^{Wg poniesio-}_nych nakła-dów i stopnia zużycia

Urządzenia wodne, In-frastruktura rolna Bilanse placówek:

stwo Gospodarki, Minister-stwo Spraw Zagranicznych, Polska Akademia Nauk

Mienie za granicą

Bilanse dysponentów czę-ści budżetu i wojewodów

Wg wartości księgowej po-szczególnych grup rodzajo-wych aktywów podmiotu Mienie państwowych jednostek organizacyj-nych

Protokoły przejęcia przez MSP i AMW

Wg operatów szacunkowych

Należności po likwida-cji, mienie przekazane AMW

Ewidencja MSP i bilan-se podmiotów

Wg wartości ma-jątku netto pod-miotu

Akcje i udziały, mają-tek agencji, przedsię-biorstw oraz innych państwowych osób prawnych Ilościowo-wartościowa (księgowa) Ewidencja MSP Wg wartości nominalnej lub księgowej Kilkuprocentowe pakie-ty akcji i udziałów Skarbu

Pań-stwa w spółkach niepu-blicznych

Ilościowo-wartościowa (rynkowa)

Ceduła giełdowa ^{Wg kursu} giełdo-wego

Akcje w spółkach pu-blicznych

Źródło: Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa, Majątek Skarbu Państwa i państwo-wych osób prawnych na dzień 31 grudnia 2006 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2006, s. 16.

Zakres pomiaru jest bardzo szeroki i szczegółowy. Stosowane metody wyceny mienia Skarbu Państwa, wykorzystujące zróżnicowaną bazę danych źródłowych, powodują niewspółmier-ność poszczególnych wartości, co sprawia, że brak jest możliwości podania wartości mienia Skarbu Państwa jako jednej wielkości.

Sprawozdania Ministerstwa Skarbu Państwa, są dobrym źródłem informacji o majątku Skarbu Państwa, nie zastąpią jednak pełnego bilansu sektora finansów publicznych w Polsce.

2.3. Ocena obecnego stanu informacyjnego o sektorze finansów publicznych w Polsce