Polityka przestrzenna gmin a koncepcja good governance

Początków koncepcji good governance należy doszukiwać się w działaniach po-dejmowanych przez Bank Światowy. Termin ten po raz pierwszy został wykorzy-stany w opracowaniu dotyczącym Afryki Subsaharyjskiej, w którym wskazano na potrzebę wykorzystania dobrego rządzenia, jako elementu wspierającego rozwój zrównoważony [World Bank 1989, s. 1–15]. Pomimo, że koncepcja ta w pierwszej kolejności pojawiła się w kontekście rozwoju terenów Afryki, to od początku lat 90. XX w. wdrażana jest z sukcesem w krajach rozwiniętych i rozwijających się, promując tym samym ideę skutecznego i efektywnego zarządzania. Należy wska-zać, że przez pryzmat instytucji, która wprowadziła pojęcie good governance do języka praktyki oraz nauki, w pierwszej kolejności odnosiło się ono do właściwe-go zarządzania i absorbowania środków finansowych, które miały wspierać dzia-łania prorozwojowe. Jednakże z upływem czasu pojęcie to wiązane było z coraz większą liczbą obszarów funkcjonowania państw oraz administracji publicznej [Rutkowski 2009]. Reorientacja miała na celu wykorzystanie podstaw koncepcji we wszystkich sferach działalności społeczno-gospodarczej, politycznej i admi-nistracyjnej. Wdrażanie koncepcji na coraz niższych szczeblach administracji publicznej wiązało się upowszechnianiem koncepcji zarówno w środowisku spe-cjalistów znajdujących zatrudnienie w sferze administracji, jak również

pozwa-Rozdział2.Nowenurtyteoretyczneapolitykaprzestrzenna 63

lało na popularyzowanie tego rodzaju podejścia wśród wszystkich grup aktorów lokalnych. Nie pozostawało to bez wpływu na zwiększanie efektywności działa-nia administracji publicznej na wszystkich szczeblach. W  ujęciu administracji na szczeblu lokalnym, za którą należy uznać gminę, odpowiedzialną za sferę pla-nowania przestrzennego, można mówić o dobrym rządzeniu, którego założenia związane są z prowadzoną na szczeblu lokalnym polityką opartą na wzajemnych relacjach władzy lokalnej i pozostałych aktorów, czyli tworzeniem sieci wzajem-nych relacji (usieciowienia). Podejście to wskazuje jednoznacznie, że jednostki lokalne są podmiotami funkcjonującymi w określonym otoczeniu, które wpływa na kreowanie odpowiednich postaw wpływających na poziom rozwoju lokalnego oraz przyjmowane przez władze lokalne rozwiązania [Goodwin, Painter 1996].

Koncepcję good governance należy również wiązać z procesami podejmowania decyzji, które mają miejsce w sektorze publicznym i prywatnym. Niezależnie od tego, procesy decyzyjne związane z działaniem administracji publicznej wywie-rają wpływ na wszystkich aktorów lokalnych. Powstają również zwrotne oddzia-ływania grup społecznych, które lobbują u podmiotów zarządzających określone rozwiązania związane z procesem podejmowania decyzji, co może być wiązanie z korupcjogennym procederem. W takim ujęciu należy kontrolować zachowania negatywnie wpływające na procesy decyzyjne, a good governance postrzegać jako: proces wyboru, monitoring i szansę wymiany rządów, zdolność administracyjną w zakresie formułowania i implementowania polityk publicznych i zapewniania dobrej jakości usług publicznych, jak również konieczności udziału obywateli w pracach administracji publicznej [MRR 2008; Rutkowski 2009]. Elementy te pozwalają na definiowanie pojęcia dobrego rządzenia poprzez wskazywanie kom-ponentów wchodzących w  skład definicji oraz, co powinno być uwzględniane w  działaniach władz lokalnych dla podnoszenia jakości usług, wdrażania good

governance w praktyce. Good governance wymusza na władzach lokalnych

patrze-nie na jednostkę terytorialną w sposób kompleksowy, co przekłada się rówpatrze-nież na konieczność współdziałania wszystkich aktorów lokalnych w podejmowaniu kluczowych decyzji dla rozwoju zrównoważonego tych jednostek. Współuczest-nictwo w przygotowywaniu dokumentów, o charakterze strategicznym, przygo-towywanych w gminach, przekłada się często na większe utożsamianie się spo-łeczności lokalnej z ich zapisami, a tym samym pozwala na podniesienie poziomu identyfikacji mieszkańców z  politykami cząstkowymi opracowywanymi przez władze lokalne.

W odniesieniu do good governance pojawia się wiele definicji, jednak w więk-szości opracowań dotyczących tej tematyki pojęcie to wyjaśnia się poprzez wska-zanie zasad, na których powinno opierać się dobre rządzenie. W polskiej litera-turze wskazuje się, że good governance odnosi się do państw demokratycznych, w których działania władz powinny opierać się na zasadach: przejrzystości, roz-liczalności, partycypacji, społecznej inkluzji oraz skuteczności i  efektywności [szerzej: MRR 2008; Wilkin i in. 2008; Wojciechowski 2012a; Wilkin (red.) 2013;

Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

64

Podgórniak-Krzykacz 2013; Miłaszewicz 2014]. W podobnym duchu do koncep-cji odnoszą się opracowania zagraniczne, które często oparte są na zasadach wy-mienianych w dokumentach Organizacji Narodów Zjednoczonych [UNDP 1997; Demmke, Moilanen 2011, s. 5–9; Demmke, Moilanen 2012, s. 5–12]. Organizacja Narodów Zjednoczonych wskazała na osiem zasad, którymi powinny kierować się władze w dążeniu do osiągania wysokiego poziomu dobrego rządzenia, zali-czając do nich: partycypację, praworządność, przejrzystość, reaktywność insty-tucji, kompromis, społeczną inkluzję, odpowiedzialność, strategiczne podejście oraz skuteczność i efektywność (Rysunek 6).

Rysunek 6. Zasadygood governancewujęciumiędzynarodowym Źródło:opracowaniewłasnenapodstawieUNDP1997.

Wszystkie cechy opisujące dobre rządzenie niezależnie od podejścia prezento-wanego w literaturze polskiej czy zagranicznej muszą ze sobą współgrać. Pewne z nich nakładają się na siebie, przez co w dalszych rozważaniach wykorzystywany będzie podział pojawiający się w polskiej literaturze przedmiotu. Wynika to z za-łożenia, że jedynie demokratyczne państwo, umożliwia działania administracji publicznej, które reagują na potrzeby otoczenia, opierając się na obowiązującym prawie. W  ten sam sposób może być to odniesione do polityki przestrzennej, która poprzez regulacje w  ustawie [Ustawa o  planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym 2003] wymusza demokratyczne traktowanie aktorów lokalnych i realizuje potrzebę włączania ich w procesy decyzyjne, aby redukować liczbę kon-fliktów, wynikających z kreowanej polityki przestrzennej oraz dokumentów z nią związanych. Polityka przestrzenna z założenia charakteryzuje się strategicznym podejściem do zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Poparcie społeczne

Rozdział2.Nowenurtyteoretyczneapolitykaprzestrzenna 65

dla polityk jest jednym z najważniejszych elementów, który pomimo cykliczności władz lokalnych, pozwala na realizację celów polityk cząstkowych nawet po zmia-nach w orgazmia-nach uchwałodawczo-kontrolnych i wykonawczych gmin.

W  przypadku polityki przestrzennej jednym z  istotnych elementów dla jej przyszłej realizacji jest czytelność zapisów oraz dostępność do wszystkich obo-wiązujących w  gminie dokumentów. W  zakresie czytelności, która wpływa na przejrzystość polityk kreowanych przez władze lokalne, należy stwierdzić, że jest to zgodne z założeniami odnoszącymi się do cech dobrego planu [Feltynowski 2009, s. 68–72]. Czytelność wpływa na zrozumienie zapisów dokumentów stra-tegicznych, a co za tym idzie łatwość oceny w zakresie identyfikowania się z za-wartymi w dokumencie rozwiązaniami. Wymusza to stosowanie łatwego języka, a w przypadku sformułowań specjalistycznych powinno wiązać się z konieczno-ścią ich wyjaśnienia w treści dokumentów strategicznych bądź słownikach do-łączonych do opracowań. Cecha ta rzutuje również na sprawność realizacji za-łożeń polityki przestrzennej. Niezależnie od poziomu czytelności, przejrzystość polityki przestrzennej uzależniona jest od dostępności treści dokumentów z za-kresu planowania przestrzennego. Konieczność publikacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z zapisów ustawy. Dotyczy to również procedur opracowywania wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyj-nych wydawaadministracyj-nych w tym obszarze. Wsparciem dla zapisów ustawy o planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym jest również Dyrektywa INSPIRE [Dyrek-tywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej 2007], która dzięki transpozycji do prawa krajowego wskazuje na potrzebę publikacji metadanych oraz zbiorów da-nych przestrzenda-nych dotyczących obszaru planowania przestrzennego w gminie. W tym zakresie proces informowania społeczności o przebiegu procedury opra-cowywania dokumentów, jak również udostępniania ich po uchwaleniu przez or-gan stanowiący, wymusza na władzach lokalnych stosowanie nowych technologii oraz upowszechniania dokumentów w globalnej pajęczynie.

Spełnienie zasady przejrzystości pozwala na możliwość realizacji w zakresie rozliczalności. Partycypowanie w przygotowywaniu dokumentów strategicznych oraz ich dostępność pozwala na ocenę ich realizacji przez szerokie grono odbior-ców. Ma to szczególne znaczenie w przypadku władz lokalnych, których decyzje podlegają weryfikacji w  cyklu wyborczym. Dzięki przejrzystości polityk, spo-łeczność lokalna może dokonać świadomej oceny w zakresie realizacji celów sta-wianych sobie przez władze lokalne. W przypadku dokumentów strategicznych, sporządzanych na określony czas, możliwe jest dokonanie oceny ex post, która pozwala na wskazanie celów zrealizowanych w pełni, celów zrealizowanych czę-ściowo oraz założeń, które nie zostały osiągnięte w okresie, na jaki sporządzono dokument. Jest to tym bardziej istotne, że w dokumentach strategicznych gminy pojawiają się zapisy o metodach ewaluacji działań na różnych etapach ich reali-zacji. Takie podejście pozwala na monitoring w całym okresie funkcjonowania

Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

66

poszczególnych opracowań strategicznych. W przypadku polityki przestrzennej ocena taka powinna odbywać się raz na kadencję rady gminy, co zapisane jest w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [2003].

Partycypacja społeczna, jako podstawa koncepcji good governace, wymaga uspołecznienia procedur przygotowywania dokumentów w gminie. W przypad-ku planowania przestrzennego przewidziane jest czynne uczestnictwo w proce-durach opracowywania dokumentów, które to prawo zapisane jest między innymi w art. 11 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [2003]. Społeczność lokalna dzięki tym zapisom posiada legitymację czynnego uczest-nictwa w procedurach sporządzania strategicznych, z punktu widzenia polityki przestrzennej, dokumentów. W  obszarze planowania przestrzennego podobny mandat posiadają również organizacje pożytku publicznego oraz organizacje po-zarządowe, z którymi władze lokalne mają obowiązek konsultowania przygoto-wywanych aktów prawa miejscowego, odnoszących się do działalności statutowej samorządu. Uregulowania związane z tym obszarem współpracy skodyfikowane są w  ustawie o  działalności pożytku publicznego i  o  wolontariacie [Feltynow-ski 2015c]. Obszarem powiązanym z planowaniem przestrzennym jest ochrona środowiska, gdzie społeczność lokalna może uczestniczyć w procedurach przy-gotowywania programów ochrony środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Partycypacja w tych obszarach możliwa jest na podstawie przepisów wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska [2001] oraz ustawy o udostęp-nianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [2008].

W przypadku partycypacji możliwe jest dokonanie oceny, na jakim poziomie drabiny partycypacji znajduje się gmina. Strukturyzacji drabiny partycypacji do-konała S. Arnstein [1969] pod koniec lat 60. XX w. Dzięki temu opracowaniu moż-liwe jest dokonanie oceny poziomu zaangażowania obywateli. Należy wskazać, że gminy powinny „wspinać” się na coraz wyższe szczeble drabiny partycypacji, co w  przypadku planowania przestrzennego powinno być poparte odpowiednimi zapisami w ustawach. Obecne zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [2003] wskazują na potrzebę konsultowania projektów dokumen-tów kreujących politykę przestrzenną w gminie, co pozwala stwierdzić, że władza lokalna kierując się przepisami ustawowymi znajduje się w grupie działań pozor-nych drabiny partycypacji (Rysunek 7).

Kolejnym elementem pozwalającym na rozwój dobrego rządzenia jest spo-łeczna inkluzja, która promowana jest w wielu obszarach działalności, również w kontekście rozwoju zrównoważonego. Z punktu widzenia tez ekonomii zrów-noważonego rozwoju należy wskazać, że inkluzja jest niezbędna do włączania w procesy rządzenia wszystkich grup społecznych, które są użytkownikami prze-strzeni w danej jednostce terytorialnej. Pozwala to na ograniczenie poczucia wy-kluczenia przez niektóre grupy społeczności lokalnej. Wsparciem inkluzji spo-łecznej w procesach planowania przestrzennego jest wykorzystywanie osiągnięć

Rozdział2.Nowenurtyteoretyczneapolitykaprzestrzenna 67

z zakresu ICT. Właśnie ICT pozwala na zmniejszenie poziomu wykluczenia spo-łecznego poprzez rozszerzenie sposobów komunikacji różnych grup społecznych z władzą lokalną [Warschauer 2003, s. 11–30].

Rysunek 7.Drabinapartycypacji Źródło:Arnstein1969.

Ważnym elementem dobrego rządzenia jest konieczność oceny skuteczności i efektywności polityki przestrzennej oraz polityk cząstkowych. Pierwszym kro-kiem w tej ocenie jest wskazanie, które z dostępnych dokumentów fakultatywnych i obligatoryjnych są dostępne w gminie. Niestety działania te, mimo że obejmu-ją dokumenty obligatoryjne, nie zawsze możliwe są do zrealizowania, ponieważ w  corocznych sprawozdaniach na rzecz ministerstwa, posiadającego w  swoich kompetencjach planowanie przestrzenne, identyfikowane są gminy, które nie po-siadają studiów uwarunkowań i  kierunków zagospodarowania przestrzennego, czyli dokumentów wymaganych ustawowo [Ustawa o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym 2003]. Skuteczność poszczególnych polityk opiera się na ocenie realizacji ich założeń z wykorzystaniem oceny: on-going i ex post. Pod-kreślić należy, że ewaluacje tego typu mogą być zestawiane z ocenami ex ante, wykonywanymi na potrzeby realizacji poszczególnych działań na etapie opraco-wywania celów. W przypadku oceny zmian w przestrzeni należy uznać, że gospo-darowanie nią, jako proces, powiązane jest w najszerszym wymiarze z oceną

on--going, która dokonywana jest przez użytkowników przestrzeni i ekspertów oraz

Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

68

Efektywność działań w zakresie polityki przestrzennej związana jest z kapita-łem ludzkim osób zatrudnionych w urzędzie oraz ich doświadczeniem. Kwalifi-kacje pracowników oraz umiejętność wykorzystywania różnych narzędzi wpie-rających funkcjonowanie urzędu pozwalają na zwiększenie efektywności pracy, a tym samym umożliwiają lepszą kontrolę i realizację celów polityki przestrzen-nej. Jakość usług świadczonych przez władze lokalne coraz częściej podlega oce-nie przez interesantów, stając się miernikiem efektywności prowadzonej polityki przez władze lokalne [Hambleton 2002; Wojciechowski 2012a, s. 105–111; Woj-ciechowski 2012b, s. 178–180]. W przypadku polityki przestrzennej ocenie może podlegać również efektywność ekonomiczna, która z założenia nie jest rachun-kiem ujemnym dla gmin. W planowaniu przestrzennym jest to następstwem kon-strukcji przepisów, które pozwalają na ograniczenie wpływów do kasy gminnej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Podobna sytuacja dotyczy zmian w zagospo-darowaniu przestrzennym w związku z decyzjami o warunkach zabudowy, gdzie pomimo możliwości prawnych nie stosuje się opłat na rzecz gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Często opłaty wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości nie są egzekwowane z uwagi na kosztowny proces oceny poziomu zmian wartości, które to koszty nie są adekwatne do żądań władz lokalnych [sze-rzej: Kowalewski i in. 2014; Brzeziński 2015]. Jednocześnie należy podkreślić, że działania prowadzone w samorządach lokalnych mają wpływać na poziom życia mieszkańców i co do zasady nie są nastawione na zysk.

Niezależnie od podejścia władz lokalnych do good governance w  literaturze przedmiotu wskazuje się, że wdrażanie tej koncepcji jest niezbędnym czynnikiem dla realizacji celów rozwoju zrównoważonego. Wynika to z  faktu, że elementy składające się na koncepcję dobrego rządzenia znajdują swoje odzwierciedlenie w tezach ekonomii zrównoważonego rozwoju, która wskazuje na potrzebę inklu-zji społecznej, partycypacji oraz konieczności prowadzenia przejrzystej polityki w szczególności w zakresie środowiska. Należy wskazać zgodnie z tezami pre-zentowanymi przez J.D. Sachsa [2015, s. 356–358], że podstawową zasadą good

governance musi być założenie nie szkodzić, co odnosi się do przysięgi

Hipokrate-sa składanej przez lekarzy. Podobnie władze wszystkich szczebli powinny działać w taki sposób, aby kreowane polityki nie wpływały negatywnie na środowisko, sferę społeczno-gospodarczą, kulturową oraz przestrzenną. Jednak, jak wskazu-je autor, oprócz odpowiedzialnie postępującej władzy publicznej, która ma być odpowiedzialnym przywódcą, niezbędne jest zaangażowanie sektora prywatnego, postępującego w sposób racjonalny i pozbawiony działań lobbingowych pozosjących w sprzeczności z tezami ekonomii zrównoważonego rozwoju. Podejście ta-kie jest potwierdzeniem wytycznych Organizacji Narodów Zjednoczonych, wska-zujących, że jedynie dobre rządzenie pozwoli na wypełnienie założeń związanych z rozwojem zrównoważonym [UNDP 2014]. Dodatkowo postęp w zakresie bu-dowania społeczeństwa obywatelskiego powoduje potrzebę prowadzenia dialogu,

Rozdział2.Nowenurtyteoretyczneapolitykaprzestrzenna 69

który staje się elementem procesu podejmowania decyzji, płynącym ze wspólnej dyskusji na rzecz zrównoważonego planowania przestrzennego. Należy wskazać, że rozwój współczesnych społeczności musi opierać się na: współdziałaniu akto-rów lokalnych, chęci osiągnięcia wzrostu gospodarczego w zgodzie ze środowi-skiem, dobrym rządzeniu i planowaniu przestrzennym. Przez ten pryzmat należy patrzeć na wszystkie jednostki lokalne, które poprzez odpowiednie kroki w sferze dobrego rządzenia w polityce przestrzennej powinny osiągać pozostałe cele zwią-zane z rozwojem lokalnym gmin.

2.3. Polityka przestrzenna w koncepcji