przestrzennego gmin wiejskich – analiza stanu
5.3. Wykorzystanie narzędzi i danych dla wsparcia polityki opartej na dowodach
Planowanie przestrzenne oparte na dowodach powinno opierać się na wykorzy-stywaniu zasobów danych i informacji gromadzonych i eksploatowanych przez różne komórki urzędów gmin. Ważnym elementem tego procesu jest prowadze-nie odpowiedprowadze-niej strategii, która pozwala na wypracowaprowadze-nie modelu postępowania w zakresie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania nego. Zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym władze gminy powinny posiadać wieloletnie programy opracowania planów miejscowych, co stanowią przepisy zawarte w art. 32 ustawy. Badanie 1.02.04(17)
Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wykazało, że wśród gmin,
które udzieliły informacji na temat posiadania wieloletniego programu opraco-wywania planów miejscowych, znalazło się 97,3% wszystkich podstawowych jed-nostek podziału terytorialnego (N=2412). W grupie gmin wiejskich liczba otrzy-manych odpowiedzi wynosiła 100%.
Zgodnie z wynikami, jedynie 15,7% gmin w Polsce zdecydowało się na opra-cowanie wieloletnich programów, które uwzględniać mają zapisy studium oraz bieżącą politykę przestrzenną prowadzoną na podstawie decyzji o warunkach za-budowy i zagospodarowania terenu. W przypadku gmin wiejskich odsetek gmin posiadających tego typu strategię wynosił 11,5%, co w odniesieniu do gmin miej-skich jest wartością niższą o 20,9 p.proc. Porównując gminy wiejskie z jednostka-mi o statusie z jednostka-miejsko-wiejskim, wskaźnik ten jest niższy o 8,3 p.proc.
Należy podkreślić, że przepisy odnoszące się do obowiązku przygotowywania wieloletniego programu opracowywania miejscowych planów obowiązują od 2003 r. Mimo tego znaczny odsetek polskich gmin nie decyduje się na przygo-towanie tego rodzaju dokumentu strategicznego dla planowania przestrzennego. Prowadzi to do sytuacji, w której na szczeblu gmin brakuje wytycznych pozwa-lających koordynować działania władz lokalnych w zakresie planowania prze-strzennego oraz wskazujących na potencjalne obciążenie budżetu w poszczegól-nych latach, na które opracowany został dokument. Zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wieloletnie programy opraco-wywania planów miejscowych są dokumentami powstającymi na podstawie ocen aktualności dokumentów z zakresu planowania przestrzennego oraz postępów w zakresie przygotowania nowych dokumentów dotyczących prawa lokalnego w sferze planowania przestrzennego.
Uwzględniając tego rodzaju wytyczne ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym, należy postawić pytanie, czy władze podstawowych jed-nostek podziału administracyjnego kraju stosują się do konieczności przygoto-wywania oceny aktualności studium i planów miejscowych. Wymóg ustawowy wskazuje, że obowiązek taki istnieje raz na kadencję rady gminy, czyli średnio
Planowanie przestrzenne gmin wiejskich
164
analiza ta powinna mieć miejsce raz na cztery lata. Wykonanie tego rodzaju opracowania jest elementem wpływającym na działania władz lokalnych w sfe-rze planowania pw sfe-rzestw sfe-rzennego. Jest to jednocześnie narzędzie oceny działań po-dejmowanych przez wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast przez organ uchwałodawczo-kontrolny. Przyjmując takie założenie w badaniu gmin, posta-wiono władzom lokalnym pytanie, kiedy ostatni raz dokonały oceny aktualności zapisanej w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spośród 1386 gmin biorących aktywny udział w badaniu odpowiedzi udzieli-ło 95,4% jednostek (N=1322). W grupie gmin wiejskich wskaźnik udzielonych odpowiedzi miał poziom średniej wyliczonej dla kraju, w przypadku gmin miej-skich odpowiedzi udzieliło 96,7% badanych samorządów, a wśród gmin miejsko--wiejskich było to 94,4%.
Rozpiętość czasowa odnosząca się do odpowiedzi na pytanie wskazywała na fakt, że nie wszystkie gminy stosują się do zapisów ustawy o ocenie stanu aktual-ności zagospodarowania przestrzennego. Najstarsze analizy związane z plano-waniem przestrzennym pochodziły sprzed roku 1999. Dla celów analizy, odpo-wiedzi pogrupowane zostały w bloki rozpoczynające się od roku po wyborach samorządowych i kończące się w roku tych wyborów. W klasyfikacji znajdowały się dwa wyjątki wynikające z faktu, że w grupie pierwszej obejmującej lata przed 1999 r. mogły znaleźć się opracowania od 1995 r., czyli od momentu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ostatnią grupę stanowił rok 2015, ponieważ był to pierwszy i jedyny rok odnoszący się do obecnej ka-dencji rad gminnych.
Zgodnie z przyjętymi kryteriami należy uznać, że 65,6% gmin biorących udział w badaniu dokonało analizy zagospodarowania przestrzennego w ostatnich pię-ciu latach. W pozostałych samorządach analizy pochodziły z lat wcześniejszych. Istotnym wnioskiem jest fakt, że ponad 10% analiz pochodziło sprzed roku 1999 (Rysunek 31). Rozpatrując sytuację w grupie gmin wiejskich, należy wskazać, że nieco mniej tych jednostek zdecydowało się na opracowanie analiz zagospoda-rowania przestrzennego w okresie od roku 2011 do 2015. Stanowiły one 61,9% gmin wiejskich, które udzieliły odpowiedzi w badaniu. Konsekwencją takiego podejścia władz do planowania przestrzennego było posiadanie w 38,1% przy-padków nieaktualnych analiz zagospodarowania przestrzennego. W tej grupie aż 11,6% gmin wiejskich posiadało analizy sprzed 1999 r. (Rysunek 32). Należy podkreślić, że wykonywanie analiz w zakresie zagospodarowania przestrzen-nego jest elementem pozwalającym na kontrolę działań podejmowanych przez władze w ocenianym okresie. Są to dokumenty pozwalające na kompleksowe spojrzenie na przestrzeń gminy poprzez wnioski płynące z dokumentu. Analiza może być prowadzona przez odpowiednie komórki urzędu gminy, ale praktyko-wane są rozwiązania polegające na zlecaniu ocen zagospodarowania przestrzen-nego podmiotom zewnętrznym, które dokonują swego rodzaju audytu działań władz lokalnych na podstawie twardych danych pozyskanych z rejestrów
gmin-Rozdział5.Specyfikaplanowaniaprzestrzennegogminwiejskich... 165
nych oraz obowiązujących dokumentów z zakresu planowania przestrzennego. Jednym z elementów jest również ocena poziomu konsumpcji decyzji o warun-kach zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez porównanie ich z rejestrem pozwoleń na budowę prowadzonym przez władze powiatu. Wsparciem dla tych prac może być wyszukiwarka publiczna rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń, prowadzona przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, która dzięki powią-zaniu danych atrybutowych pozwala na stwierdzenie, czy decyzja o warunkach zabudowy wpływa na zagospodarowanie przestrzeni gminy, czy też nie nastąpi-ła jej konsumpcja.
przedrokiem 1999; 10,4% lata1999-2002; 2,3% lata2003-2006; 7,1% lata2007-2010; 14,6% lata2011-2014; 55,4% rok2015; 10,2% Rysunek 31.Udziałprzygotowanychocenaktualnościplanówmiejscowychwposzczególnych kadencjachradgmin Źródło:opracowaniewłasnenapodstawiebadańankietowychprzeprowadzonychwgminach.
Uszczegółowieniem pytania o rok ostatniej analizy zagospodarowania prze-strzennego była prośba oceny przez władze gminy, jaki dystans dzielił dwa ostat-nie badania na temat stanu zagospodarowania przestrzennego. W odostat-niesieniu do tego pytania liczba gmin, która udzieliła wiążących odpowiedzi, wynosiła 1056 samorządów, co stanowi 76,2% jednostek biorących aktywny udział w bada-niu. W przypadku gmin wiejskich było to 73% samorządów, gdy w samorządach miejskich 86%, a gminach miejsko-wiejskich 77,8%. Analiza tego elementu ba-dania wskazuje, zgodnie z komentarzami płynącymi z arkusza diagnostycznego, że władze lokalne niejednokrotnie nie były w stanie ustalić terminu opracowania dwóch ostatnich analiz zagospodarowania przestrzennego.
Planowanie przestrzenne gmin wiejskich 166 przedrokiem 1999; 11,6% lata1999-2002; 3,1% lata2003-2006; 6,7% lata2007-2010; 16,7% lata2011-2014; 51,0% rok2015; 10,9% Rysunek 32.Udziałprzygotowanychocenaktualnościplanówmiejscowychwposzczególnych kadencjachradgminwiejskich Źródło:opracowaniewłasnenapodstawiebadańankietowychprzeprowadzonychwgminach.
Zgodnie z danymi umieszczonymi w badaniu czas dzielący dwie ostatnie ana-lizy wynosił od jednego roku do 30 lat. Należy podkreślić, że przepisy te obowią-zują od 22 lat, dlatego wskazania powyżej tej wartości wydają się nieuzasadnione. Najczęściej występującą odpowiedzią w całej zbiorowości oraz we wszystkich ty-pach gmin był wybór, że analiza zagospodarowania przestrzennego odbywa się, co cztery lata. W przypadku badanych gmin 47,2% wskazało na stosowanie tego rodzaju rozwiązania. W odniesieniu do gmin wiejskich podejście takie stosowało jedynie 40% samorządów.
Obok działań samorządów podejmowanych w celu wypełnienia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne są rów-nież relacje pozwalające na budowanie współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Nie jest to wymagane jedynie w odniesieniu do inwestycji, ponieważ stałym tema-tem działań jest współpraca uczelni z praktyką, którą w tym przypadku stanowią samorządy lokalne. Samorządy mogą bowiem zapraszać ekspertów do wszystkich działań prowadzonych w ramach własnej działalności. Jednym z ustawowych roz-wiązań w planowaniu przestrzennym jest rola komisji urbanistyczno-architekto-nicznej, która stanowi organ doradczy wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sferze planowania przestrzennego. Z działalnością doradczą związana jest sfera decyzyjna, która wymaga od władz lokalnych stosowania jak największych zaso-bów danych, jakie dostępne są dla podmiotów administracji publicznej. Zarówno dane, jak i eksperci są elementem procesu decyzyjnego, który można uznać za
Rozdział5.Specyfikaplanowaniaprzestrzennegogminwiejskich... 167
działania wpisujące się w koncepcję planowania przestrzennego opartego na do-wodach. Z punktu widzenia badacza element ten wymagał przeanalizowania, co było możliwe pośrednio poprzez ocenę wykorzystywanych w procedurze przy-gotowania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz planów miejscowych, danych, informacji, jak również wsparcia pochodzącego od środo-wisk powiązanych z planowaniem przestrzennym.
Konsekwencją toku rozumowania było zawarcie w ankiecie pytania odnoszą-cego się pośrednio do analizy działalności władz lokalnych w zakresie polityki opartej na dowodach. Było to spowodowane między innymi faktem, że koncepcja ta w administracji publicznej nie jest rozpowszechniona. Podejście zastosowane w pytaniu polegało na uzyskaniu informacji, czy władze lokalne w procesie zarzą-dzania przestrzenią korzystają ze wsparcia ekspertów, wykorzystują wyniki badań naukowych odnoszących się do samorządów szczebla lokalnego, czy konkretnych studiów przypadków związanych z ich gminami. W przypadku wsparcia eksper-tów władze lokalne miały rozumieć tę odpowiedź jako wsparcie otrzymywane również od komisji urbanistyczno-architektonicznej. Kolejne elementy pytania pozwalały na stwierdzenie, czy władze lokalne we własnym zakresie prowadzą ba-dania wśród społeczności lokalnej, czy może korzystają z tego rodzaju opracowań wykonanych przez organizacje pozarządowe. Ważną częścią pytania były również informacje na temat zasobów danych wykorzystywanych w procesie planowania przestrzennego, które odnosiły się do źródeł krajowych oraz zasobów udostęp-nianych przez instytucje międzynarodowe, której przykładem była Europejska Agencja Środowiska. Władze lokalne mogły również wskazać, że wymienione ro-dzaje danych, informacji i zasobów wiedzy nie są wykorzystywane w procesach decyzyjnych związanych z planowaniem przestrzennym.
Na pytanie o wykorzystywanie w planowaniu przestrzennym określonego typu materiałów odpowiedzi udzieliło 98,3% wszystkich badanych gmin (N=1362). W poszczególnych typach samorządów lokalnych udział ten kształtował się na poziomie: 98% – w gminach wiejskich, 99,5% – w gminach miejskich oraz 98,2% – w gminach miejsko-wiejskich. W przypadku 39,6% gmin biorących udział w ba-daniu wytypowano więcej niż jeden ze wskazanych w kafeterii sposobów wsparcia procesu decyzyjnego. Dekomponując otrzymane wyniki ze względu na typ gminy, należy wskazać, że w przypadku gmin wiejskich wskazań dwóch i więcej elementów z kafeterii dokonało 34,9% samorządów. W przypadku gmin miejskich odsetek ten przekraczał 53% samorządów, a w gminach miejsko-wiejskich wynosił 42,1%.
Rozważając dane na temat uzyskanych w badaniu informacji, największy od-setek respondentów, wskazał, że korzysta z opinii ekspertów. Było to 44,9% samo-rządów. Niewiele mniej, bo 44,1% gmin, w działaniach związanych ze sferą pla-nowania przestrzennego wykorzystywało krajowe dane przestrzenne. Podejmując decyzje związane z przygotowaniem studium oraz planów miejscowych, władze lokalne prowadziły badania, w których uczestniczyła społeczność lokalna. Takie podejście do sfery pozyskiwania informacji zgłosiło 22% badanych gmin.
Planowanie przestrzenne gmin wiejskich
168
W grupie wskazań władz samorządowych, które cieszyły się mniejszą popular-nością w przygotowywaniu studium i planów miejscowych, znalazły się materiały pochodzące z badań naukowych, które wskazało jedynie 10,4% respondentów. Władze lokalne bardzo rzadko korzystają również z badań prowadzonych przez organizacje pozarządowe, które to badania często skierowane są na identyfikowa-ne przez te instytucje problemy w środowisku lokalnym. Tego rodzaju materiały wykorzystuje jedynie 4,3% gmin. Podobnie władze lokalne w znikomym zakresie korzystają z danych przestrzennych pochodzących ze źródeł międzynarodowych, które stanowić mogą bogaty zbiór informacji o przestrzeni lokalnej. Zgodnie z wynikami badania decyduje się na to jedynie 2% gmin. W badaniu odpowiedź inne wskazało 2,5% badanych, a odnosiły się one do wykorzystywania przez wła-dze lokalne opracowań ekofizjograficznych, studiów i analiz prowadzonych przez władze lokalne oraz strategii opracowywanych przez różne szczeble administracji publicznej (Rysunek 33). 44,9 10,4 22,0 4,3 44,1 2,0 28,6 2,5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 opinieekspertów wynikibadań
naukowych badaniawśródspołeczności lokalnej badaniaianalizy organizacji pozarządowych dane przestrzenne krajowe dane przestrzenne międzynarodowe niewykorzystuje siętegorodzaju materiałów inne Rysunek 33.Źródładowodówdlaplanowaniaprzestrzennego Źródło: opracowaniewłasnenapodstawiebadańankietowychprzeprowadzonychwgminach.
Ważną informacją płynącą z badania jest fakt, że 28,6% gmin nie wykorzystu-je wskazanych w kafeterii sposobów pozwalających na zwiększenie efektywności i skuteczności planowania przestrzennego w gminie. Oznacza to, że wciąż istnieje potrzeba rozbudowywania współpracy pomiędzy władzami lokalnymi a sferą na-uki, która jest jedną ze składowych implementowania rozwiązań stanowiących wsparcie w procesach decyzyjnych na wszystkich szczeblach administracji
pu-Rozdział5.Specyfikaplanowaniaprzestrzennegogminwiejskich... 169
blicznej. Jest również gwarantem niwelowania luki w wiedzy, która zauważalna jest w sferze planowania przestrzennego na gruncie lokalnym.
W odniesieniu do grupy gmin wiejskich należy wskazać, że rozkład odpowie-dzi w ujęciu generalnym pokrywa się z wynikami otrzymanymi dla całej grupy badawczej. Opinie ekspertów wykorzystywane były przez 42,9% gmin, co było wynikiem o 2 p.proc. niższym w odniesieniu do wyniku średniego dla kraju. Po-dobnie jak w ujęciu całego kraju drugą co do liczby wskazań odpowiedzią było wykorzystanie krajowych danych przestrzennych. Zgodnie z uzyskanymi danymi 39,5% gmin wiejskich stosowało tego rodzaju materiały w działaniach związa-nych z planowaniem przestrzennym. Był to wynik o 4,6 p.proc. gorszy od średniej. W wiejskich społecznościach lokalnych zgodnie z otrzymanymi badaniami więk-szy odsetek gmin prowadzi badania wśród społeczności lokalnej. Należy podkre-ślić, że wskaźnik ten jest jedynie o 0,5 p.proc. wyższy i wynosi 22,5%. Podobnie jest w przypadku badań prowadzonych przez organizacje pozarządowe, których wyniki są częściej wykorzystywane w gminach wiejskich. Wskaźnik ten jest nie-znacznie wyższy i wynosi 4,5% (Rysunek 34).
42,9 8,8 22,5 4,5 39,5 1,7 31,7 2,0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 opinieekspertów wynikibadań
naukowych badaniawśródspołeczności lokalnej badaniaianalizy organizacji pozarządowych dane przestrzenne krajowe dane przestrzenne międzynarodowe niewykorzystuje siętegorodzaju materiałów inne Rysunek 34.Źródładowodówdlaplanowaniaprzestrzennego–gminywiejskie Źródło:opracowaniewłasnenapodstawiebadańankietowychprzeprowadzonychwgminach.
W gminach wiejskich rzadziej wykorzystywane są dostępne wyniki badań na-ukowych, które służyć mogą zarządzaniu przestrzenią. Wyniki badania w gru-pie gmin wiejskich są niższe od średniej dla całej grupy badawczej o 1,6 p.proc. i wynoszą 8,8% badanych samorządów. Zarówno w przypadku całej zbiorowości,
Planowanie przestrzenne gmin wiejskich
170
jak również w odniesieniu do gmin wiejskich bardzo mała liczba samorządów korzysta z dostępnych, międzynarodowych baz danych przestrzennych. W gmi-nach wiejskich z tego rodzaju danych korzysta tylko 1,7% samorządów. Jedynie 2% gmin wiejskich wskazało inne materiały, które wykorzystywane są w procesie podejmowania decyzji związanym z przygotowywaniem studium oraz planów miejscowych. Blisko trzecia część gmin wiejskich wskazała, że w działaniach do-tyczących planowania przestrzennego nie korzysta z materiałów wymienionych w kafeterii. Jest to wynik o 3,1 p.proc. wyższy niż w przypadku ogółu badanych gmin. Należy podkreślić, że brak tego rodzaju danych w działaniach władz lokal-nych przekłada się na efektywność i skuteczność podejmowalokal-nych decyzji.
Wyniki analizy pokazują, że wykorzystanie danych, informacji oraz wiedzy w gminach wiejskich ma niższy poziom niż średnie notowane dla kraju. Pokazuje to potrzebę promowania współpracy pomiędzy środowiskami naukowymi, spo-łecznością lokalną, organizacjami pozarządowymi a władzami lokalnymi. W spo-sób pośredni może to również nastąpić poprzez wykorzystywanie publikowanych i powszechnie dostępnych materiałów, które stanowić mogą wsparcie dla proce-sów decyzyjnych. Należy uznać, że wykorzystane w badaniu treści nie odnoszą się do elementów nieosiągalnych na poziomie przeciętnej gminy, jednakże wyniki wskazują na brak otwartości władz lokalnych na korzystanie z usług podmiotów eksperckich ze sfery naukowej. Jednocześnie dziwi fakt, niskiego wykorzystania dostępnych danych przestrzennych, które stanowią uzupełnienie dla zbiorów kra-jowych. Potwierdza to wciąż istniejącą i pogłębiającą się lukę w wiedzy wynikają-cą z jednej strony z braku wykorzystania dostępnych zasobów, z drugiej zaś strony braku interakcji ze środowiskiem naukowym, które stanowi grono eksperckie.