Rola planowania przestrzennego w gminach wiejskich

Polityka przestrzenna prowadzona jest przez władze lokalne i wyraża się w opra-cowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenne-go oraz realizacji zapisów w nim zawartych. Polityka przestrzenna ma prowadzić do zapewnienia ładu przestrzennego oraz rozwoju zrównoważonego w obrębie jednostki terytorialnej. Działania podejmowane przez władze lokalne muszą pro-wadzić do racjonalnego wykorzystania przestrzeni [Secomski 1978, s. 320] oraz właściwego kształtowania przestrzeni publicznych i przestrzeni prywatnych po-przez prawidłowe wykorzystywanie instrumentów planowania przestrzennego.

Analiza dokumentów prawnych z  zakresu planowania przestrzennego pro-wadzi do wniosku, że trendy związane z wsią uległy odwróceniu na przestrzeni

Rozdział4.Planowanieprzestrzennegmin... 135

100-letniej historii związanej z planowaniem przestrzennym Polski. Do początku lat 90. XX w. wskazywano na migrację przebiegającą w kierunku miast, natomiast transformacja systemowa doprowadziła do odwrócenia tego trendu, ze szczegól-nym wskazaniem terenów podmiejskich jako kierunku przemieszczania się lud-ności. Problemy z tym związane prezentowane są również na forum europejskim. Wskazuje się na potrzebę współdziałania pomiędzy miastami i obszarami wiej-skimi, które dzięki partnerstwu mają uzyskiwać obopólne korzyści ekonomiczne, społeczne, środowiskowe i infrastrukturalne. Z drugiej strony wskazuje się rów-nież na potrzebę prowadzenia odpowiedniej polityki, która ma zahamować eks-pansję miast zarówno w ich granicach administracyjnych, jak również na przyle-głe obszary [European Commission 1999, s. 22–25].

Obszary wiejskie na przestrzeni lat były postrzegane w bardzo zróżnicowany sposób w  prawie dotyczącym planowania przestrzennego. Obecnie w  ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje się w sposób bez-pośredni na stosowanie odpowiedniego podejścia do planowania przestrzennego na obszarach wiejskich. Jedno z nielicznych odesłań dotyczy tworzenia wiejskich obszarów funkcjonalnych, które mają charakter ponadregionalny, a nie lokalny. Należy wskazać, że w grupie gmin wiejskich, uwzględniając podstawowy podział tych obszarów, należy wyróżnić wsie podmiejskie i peryferyjne, które będą wpły-wać na pełnione funkcje i charakter gmin wiejskich. Obok podstawowego podzia-łu obszarów wiejskich można wskazać jego rozwinięcie na trzy spójne kategorie [Łysoń 2011; Heffner 2011]:

– obszary wiejskie ściśle powiązane z dużymi miastami – strefa podmiejska; – obszary wiejskie pod wpływem oddziaływania dużych miast, które

pozwa-lają na łatwy dostęp do miast dzięki powiązaniom komunikacyjnym; – obszary wiejskie peryferyjne.

Niezależnie od zastosowanych kryteriów podziału każda z  gmin wiejskich należąca do poszczególnych typów klasyfikacji będzie generowała szczególne podejście do planowania przestrzennego. Zależne będzie to zarówno od czyn-ników twardych, do których zaliczyć należy odległość od ośrodków miejskich, typ funkcjonalny gminy czy zainteresowanie aktorów lokalnych inwestowaniem na danym obszarze wyrażone na przykład liczbą decyzji o warunkach zabudowy. Ważnym elementem będą czynniki miękkie w postaci podejścia władz do sposo-bów prowadzenia polityki przestrzennej za pomocą stosowania określonych na-rzędzi przez władze lokalne oraz adekwatnego podejścia do potrzeb zwiększania terenów budowlanych. Należy stwierdzić, że stosowanie odpowiednich narzędzi w planowaniu przestrzennym przez władze gminy wiąże je w dążeniu do osiąga-nia określonych celów, przez co gwarantuje konsekwentną i efektywną ich realiza-cję przy jednoczesnym zwiększeniu pewności aktorów lokalnych w podejmowa-niu decyzji związanych z przestrzenią [Pańko 1978, s. 137].

Specyfika planowania przestrzennego w Polsce wymusza na władzach lokal-nych wykorzystywanie szeregu ustaw i rozporządzeń, które wpływają na sposoby

Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

136

gospodarowania przestrzenią. Podobnie jest w przypadku obszarów wiejskich, na których oprócz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych [1995] należy wziąć pod uwagę ustawę krajobrazową [Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu 2015], ustawę wiatrakową [Usta-wa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych 2016] czy ustawę o związ-kach metropolitalnych. Zapisy ustaw muszą prowadzić do zrównoważonego go-spodarowania przestrzenią, dając tym samym wyraz potrzebie odpowiedniego planowania wiejskich jednostek osadniczych oraz rolniczej przestrzeni produk-cyjnej [szerzej: Ziobrowski, Pijanowski (red.) 2008; Bielska, Kupidura 2013], jak również na styku tych dwóch obszarów funkcjonalnych. Wpływ na planowanie na obszarach tych mają również tak zwane specustawy, do których zaliczyć można ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [2003]. Przepisy te wprowadzają decyzję o zezwoleniu na reali-zację inwestycji drogowej, która przyspiesza proces inwestycyjny, skracając go do 90 dni od dnia złożenia wniosku [szerzej: Nowak 2012b, s. 107–108; Prutis 2012]. Konsekwencją tego rodzaju przepisów są również znaczące skutki dla zagospoda-rowania przestrzennego, ponieważ specustawa powoduje wyłączenie ze stosowa-nia zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobny zakres mają przepisy dotyczące realizacji inwestycji dotyczących lotnisk publicznych [Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego 2009], które wyłączają ze stosowania dwie wcześniej wymie-nione ustawy.

Porównywalny wpływ na gospodarowanie przestrzenią na obszarach wiejskich mają przepisy związane z dyrektywami unijnymi, czego przykładem mogą być obszary Natura 2000, które w istotny sposób oddziałują na możliwości inwesto-wania na tych obszarach oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Wielość przepi-sów nawiązujących do sfery gospodarowania przestrzenią wymusza na władzach lokalnych gmin wiejskich ich stosowanie, co niejednokrotnie powoduje bardzo złożone analizy desk research związane z obowiązującymi przepisami prawa. Oto-czenie prawne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmu-je blisko 70 aktów prawnych, które muszą być wykorzystywane w procesie gospo-darowania przestrzenią.

W literaturze przedmiotu wskazuje się również na problemy związane z go-spodarowaniem przestrzenią na obszarach wiejskich, gdzie widoczny jest duży wzrost przestrzeni użytkowanej nierolniczo i nieleśnie, co szczególnie widoczne jest w gminach powiązanych bezpośrednio z dużymi miastami, bądź pozostają-cych pod wpływem tych ośrodków. Problemem zauważalnym w skali całego kraju jest również rozpraszanie zabudowy wiejskiej, co powoduje na obszarach wiej-skich trudności związane z dostępnością usług dla całej społeczności lokalnej oraz podnoszenie kosztów usług publicznych rozległych terenów zabudowy mieszka-niowej [Zimnicka, Czernik 2007, s. 113–115; Krzyk, Ziobrowski, Pijanowski 2008;

Rozdział4.Planowanieprzestrzennegmin... 137

Heffner 2011, 2012, 2016]. Jak wskazuje K. Heffner [2011, 2012, 2016], problemy ze zbyt dużym zawłaszczaniem przestrzeni pod zabudowę wynikać mogą z mody, która propaguje niskie gęstości użytkowania, co wpływa negatywnie na realiza-cję zasady rozwoju zrównoważonego na obszarach wiejskich oraz ich krajobraz. Wskazane elementy skutkują dezintegracją przestrzenną obszarów wiejskich.

Należy podkreślić, że gdy szczególnie na obszarach funkcjonalnych o znacze-niu ponadregionalnym w ustawie o planowao znacze-niu i zagospodarowao znacze-niu przestrzen-nym wskazuje się na potrzebę integracji polityk przestrzennych jednostek wcho-dzących w skład obszaru funkcjonalnego, w podobny sposób odnieść należy się do związków metropolitalnych. W przypadku miejskiego obszaru funkcjonalne-go ośrodka wojewódzkiefunkcjonalne-go uchwalony plan, który stanowi integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa, staje się podstawą dla polityk przestrzennych realizowanych na obszarze gmin wchodzących w skład obszaru funkcjonalnego. Szczególnie, że plan ten może wykraczać poza ustalone formal-nie granice obszaru funkcjonalnego. W  przypadku związku metropolitalnego ważnym elementem integracji planowania przestrzennego na tym obszarze jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego. W szczególności dotyczy to zapisów odnoszących się do mak-symalnej powierzchni przeznaczonej pod różne typy zabudowy. Studium związku metropolitalnego może przez to stanowić element koordynujący politykę prze-strzenną oraz sposoby zagospodarowania przestrzeni na obszarze związku me-tropolitalnego, w tym również w gminach wiejskich zlokalizowanych na jego te-rytorium.

Wskazane komponenty dokumentów sporządzanych ponadlokalnie wpływają na politykę przestrzenną obszarów wiejskich, stanowiąc jeden z elementów inte-gracji pionowej systemu planowania przestrzennego. Szczególnie ważnym zada-niem tych dokumentów może być kompleksowe spojrzenie na wyznaczone pod zabudowę obszary, przez co możliwe jest wypracowanie spójnej postawy odnoszą-cej się do problematyki planowania przestrzennego, która w konsekwencji będzie musiała być uwzględniona w dokumentach stanowionych na szczeblu lokalnym.

Planowanie przestrzenne w gminach wiejskich podobnie, jak w przypadku in-nych jednostek, wymaga stałego monitorowania sytuacji w zakresie zagospoda-rowania przestrzennego, która powinna być odpowiedzią na wymóg ustawowy [Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003], co do oceny aktualności dokumentów z zakresu planowania przestrzennego obowiązujących w gminie. Oczywiście odniesienie tych wskaźników do obszarów wiejskich wy-maga odpowiedniego ich doboru. Ważnym elementem planowania przestrzen-nego gmin wiejskich jest właściwe podejście do problemów społecznych, gospo-darczych, kulturowych i środowiskowych występujących na danym terenie, dzięki czemu możliwe jest wskazywanie odpowiednich celów oraz umieszczanie w stu-diach i  planach ustaleń o  odpowiednim poziomie szczegółowości. Szczególnie ważnym elementem jest perspektywiczne spojrzenie na gminę, co pozwala

wpro-Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

138

wadzać odpowiednie założenia w zakresie potrzeb inwestycji celu publicznego, które wymagać będą realizacji w związku z rozwijającymi się terenami zabudowy. Powiązane musi być to z realną prognozą finansową, która pozwolić ma na wska-zanie zależności założeń planistycznych i możliwości inwestycyjnych gminy. Nie-zależnie od wskazanych czynników należy wykorzystywać coraz większą liczbę źródeł informacji o przestrzeni, które pozwalają na wsparcie procesu decyzyjnego na poziomie lokalnym, poprzez uzyskiwanie dowodów o zmianach przestrzen-nych i nasileniu inwestycyjnym na obszarach wiejskich i w ich otoczeniu [Felty-nowski 2012, 2013a, 2015b; Heffner 2016].

Konsekwencją ewolucji systemu planowania przestrzennego do obecnego kształtu jest zatarcie uwzględniania specyfiki obszarów wiejskich w aktach praw-nych dotyczących planowania przestrzennego. Uniwersalizm zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymusza na władzach lokal-nych dokonania analizy specyfiki gminy i zawarcia zapisów, które w sposób jed-noznaczny pozwolą na rozwój przestrzenny gminy. Należy podkreślić, że dzia-łania podejmowane w gminach wiejskich różnią się od rozwiązań stosowanych w miastach. Wiąże się to również z zasadą samodzielności planistycznej gminy, która wymusza na władzach lokalnych stosowanie najlepszych znanych rozwią-zań w planowaniu przestrzennym.

Rozdział5