Wielość i stabilność zasad planowania przestrzennego

Elementem obowiązującego w  Polsce systemu planowania przestrzennego są zasady, które znalazły się w treści ustawy [Ustawa o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym 2003]. Zasady te są wynikiem wieloletnich doświad-czeń związanych z kreowaniem systemu planowania przestrzennego. Obecnie przyjmowane zasady planowania przestrzennego można podzielić na zasady podstawowe wynikające wprost z  ustawy o  planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady uzupełniające, które są elementem systemu plani-stycznego. Podstawową zasadą planowania przestrzennego jest zasada rozwoju zrównoważonego, która rozumiana jest jako rozwój społeczno-gospodarczy po-party współdziałaniem w sferze polityki, gospodarki i społecznej, z zachowa-niem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przy-rodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń [Artykuł 3 ustawy Prawo ochrony

środowi-ska 2001]. Ważne w tym przypadku staje się utrzymywanie równowagi

pomię-dzy wszystkimi elementami środowiska oraz zdroworozsądkowe wykorzysty-wanie istniejącego potencjału przyrodniczego. Zasada ta pozwala na racjonalne zachowania aktorów w  przestrzeni, co ma zapewnić zmniejszanie konfliktów przestrzennych oraz dbałość o dobro przyrodnicze i środowiskowe. Dlatego też planowanie przestrzenne związane jest nierozerwalnie z ekonomią zrównowa-żonego rozwoju.

Rozdział4.Planowanieprzestrzennegmin... 131

Zasada ochrony wartości wysoko cenionych wskazuje elementy przestrzeni, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Do grupy tej zaliczane są [Artykuł 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003]:

– wymagania ładu przestrzennego z uwzględnieniem urbanistyki i architek-tury,

– walory architektoniczne i krajobrazowe,

– wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

– wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

– wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych,

– walory ekonomiczne przestrzeni, – prawo własności,

– potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, – potrzeby interesu publicznego,

– potrzeby w  zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w  szczególności sieci szerokopasmowych,

– konieczność zapewnienia dostępu do odpowiedniej ilości i jakości wody na cele bytowe mieszkańców,

– jawność oraz przejrzystość związana z możliwością wykorzystania komuni-kacji elektronicznej w celu aktywnej partycypacji w planowaniu przestrzen-nym.

Składowe te tworzą otoczenie, w którym żyje człowiek, a dbałość o nie po-zwala na funkcjonowanie ludzi w zgodzie z przyrodą, z poszanowaniem historii oraz poszanowaniem drugiego człowieka. Ważnym elementem tejże zasady jest konieczność racjonalnego gospodarowania przestrzenią zawierającą te elementy, bądź wyposażaną w nowe komponenty, które anumeratywnie wymienione zo-stały w ustawie. Fakt uwzględnienia poszczególnych elementów w dokumentach z zakresu planowania przestrzennego uzależniony jest od występowania w danej przestrzeni określonego detalu, jak również wynika z  przepisów szczególnych, które są zbiorem prawnym nierozerwalnie związanym z  ustawą o  planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejną z kanonu podstawowych zasad planowania przestrzennego jest norma ochrony interesu prawnego podmiotów dotkniętych ustaleniami planistycznymi. Zgodnie z  ustaleniami art. 21 Konstytucji RP prawo własności i  dziedziczenia jest chronione. Wywłaszczanie jest możliwe tylko na cele publiczne i przy zapew-nieniu odpowiedniego odszkodowania. Zostało to również wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciel może rozporządzać swoją własnością, respektując prawo w zakresie przepisów ustawy, zasad współ-życia społecznego oraz właściwości przeznaczenia danej rzeczy [Niewiadomski 2003, s. 32]. W planowaniu przestrzennym ochrona interesu prawnego ma

miej-Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

132

sce również pośrednio poprzez informowanie stron o  postępowaniach, w  celu możliwości wyrażenia swojego zdania na temat przewidywanego przeznaczenia działek. Kontynuacja tej zasady ma miejsce w prawie budowlanym, które wskazu-je, że zmieniając zagospodarowanie terenu, należy szanować interes osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem dostępu do drogi publicznej oraz możliwości w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, cieplną, szerokopasmowego Internetu oraz usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Jednocześnie bu-dowle nie mogą narażać osób trzecich na uciążliwości związane z hałasem, wibra-cjami i promieniowaniem [Artykuł 5 ustawy Prawo budowlane 1994].

Zasada samodzielności planistycznej gminy zakłada, że planowanie prze-strzenne jest zadaniem własnym podstawowej jednostki podziału terytorialnego. Artykuł 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania ma miejsce w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowa-nia przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowazagospodarowa-nia przestrzennego. To właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią prawo lokalne, czyli charakteryzują się oddziaływaniem na obszarze działania organu, który go wydał [Artykuł 94 Konstytucji RP]. Fakt, że akty prawa miejscowego stanowią prawo powszechnie obowiązujące, został zawarty w Konstytucji RP [Artykuł 87]. Samo-dzielność prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę jest efektem decentra-lizacji państwa w roku 1990.

Obok zasad, które należy uznać za podstawowe pryncypia polskiego systemu planowania przestrzennego, wymieniane są również zasady uzupełniające, do których można zaliczyć [Niewiadomski 2003, s. 32–35; Gaczek 2003, s. 80–83; Parysek 2006, s.  137–142]: zasadę spójności systemu planistycznego, zasadę uspołecznienia procesów planistycznych, zasadę wewnętrznej zgodności ustaleń planistycznych, zasadę zgodności ustaleń planistycznych z politycznymi, zasadę założeń progresywnych. Zasady te również znajdują swoje podstawy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku spójności sys-temu planistycznego należy wskazać konieczność uwzględnienia zapisów zawar-tych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju i pla-nie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz programach rządowych i wojewódzkich realizowanych na terenie danej gminy, czy strategii gminy [Arty-kuł 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003]. Kon-sekwencją tych zapisów jest konieczność uwzględnienia tych elementów również w planach zagospodarowania przestrzennego, które muszą charakteryzować się zgodnością ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzen-nego gminy. Podobnie ma się sytuacja w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa i jego powiązań z koncepcją przestrzennego zago-spodarowania kraju, w którym to dokumencie uwzględnia się ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz inwestycje celu publicznego wyni-kające z zapisów przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów,

Rozdział4.Planowanieprzestrzennegmin... 133

właściwego ministra lub sejmik województwa [Artykuł 39 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003].

Uspołecznienie procesu planistycznego zostało określone w procedurach spo-rządzania dokumentów planistycznych, dzięki czemu należy wskazać, że społecz-ność ma możliwość partycypacji w procedurach planistycznych, co w przyszło-ści może przekładać się na mniejszą liczbę konfliktów społecznych związanych z reali zacją dokumentów z zakresu planowania przestrzennego. Szczególne zna-czenie tej zasady widoczne jest w odniesieniu do szczebla gminnego, ponieważ to społeczność lokalna poprzez aktywne uczestnictwo w procedurach planistycz-nych może wpływać na decyzje podejmowane przez władze lokalne. Partycypa-cja społeczna odnosi się również do różnych grup interesu, które reprezentowa-ne mogą być przez organizacje pozarządowe oraz podmioty gospodarcze. Idea partycypacji społecznej w przepisach dotyczących planowania przestrzennego nie jest rozwiązaniem idealnym, co często staje się polem do dyskusji. Należy jednak uznać, że działalność partycypacyjna powinna ulegać ewolucji, a udział aktorów lokalnych w planowaniu przestrzennym powinien być poszerzany, z czym powin-na wiązać się również stała edukacja w tym zakresie [Siemiński 2007].

W odniesieniu do wewnętrznej spójności dokumentów planistycznych dbałość o ten element spoczywa na wójcie, burmistrzu albo prezydencie miasta oraz na projektancie planu zagospodarowania przestrzennego, czy studium. Nie można dopuścić do sytuacji, w której zapisy dokumentu będą wobec siebie sprzeczne. Zasada ta ma również chronić przed dublowaniem się postanowień zawartych w dokumentach z zakresu planowania przestrzennego. Koordynacja zapisów do-kumentów planistycznych pozwala na efektywniejsze gospodarowanie w  prze-strzeni oraz ewentualne osiągnięcie efektów synergicznych i  mnożnikowych [Sztando 2009].

Należy stwierdzić, że dokumenty planistyczne muszą być niesprzeczne oraz muszą rodzić logiczne konsekwencje poszczególnych czynności. Założenie to jest jednym z trudniejszych elementów w realizacji dobrego planu, ponieważ gospo-darowanie przestrzenią z natury rzeczy jest konfliktogenne, a wieloaspektowość planu miejscowego nasila ten proces. Wynika to z zamysłu, iż plan musi godzić in-teresy wielu aktorów, których cele często różnią się od siebie, a niejednokrotnie są sprzeczne. Zgodnie ze stwierdzeniem T. Kotarbińskiego od dobrego planu należy wymagać, co najmniej, aby jego elementy nie utrudniały innych, a tym samym by plan stanowił harmonijną całość [Kotarbiński 1966]. Plan powinien uwzględ-niać współdziałanie różnych elementów, które dzięki efektowi synergii pozwo-lić mogą na skuteczniejsze realizowanie założonych działań [Kłosowski, Warda 2001, s. 233]. Spójność wewnętrzną można odnieść również do zgodności kilku planów miejscowych na obszarze jednostki administracyjnej – gminy. Wynika to z faktu, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 2003 r., plany miejsco-we są dokumentami fakultatywnymi, najczęściej sporządzanymi dla fragmentu gminy. Należy więc gospodarować przestrzenią w taki sposób, aby obowiązujące

Planowanie przestrzenne gmin wiejskich

134

plany miejscowe w obrębie jednej gminy tworzyły spójny system. Można również mówić o spójności wewnątrz systemu planowania przestrzennego, polegającej na zgodności z założeniami zawartymi w dokumentach na wyższych szczeblach pla-nistycznych. Niesprzeczność ta weryfikowana jest w trakcie sporządzania planu miejscowego oraz podczas sprawdzania zgodności planu miejscowego z obowią-zującymi przepisami prawnymi, którego dokonuje wojewoda.

Zasada zgodności decyzji planistycznych z politycznymi odnosi się do realno-ści obietnic politycznych zawartych w programach politycznych. Zasada ta wy-musza również znajomość obowiązującego prawa oraz funkcjonujących polityk, w tym polityki przestrzennej. Wymusza ona realność programów politycznych, zachowania etyczne polityków oraz ich odpowiedzialność przed wyborcami [Pa-rysek 2006, s. 140].

W końcu zasada założeń progresywnych, która powinna zakładać dążenie do stanu idealnego poprzez polepszanie stanu życia mieszkańców. Zasada ta jest zgodna z założeniem, że władze gminy w przyjmowanych przez siebie politykach, w tym również w polityce przestrzennej, powinny dążyć do podnoszenia poziomu życia mieszkańców oraz ich dobrobytu. Podejście to pozwala stwierdzić, że przyj-mowane w  dokumentach planistycznych rozwiązania powinny mieć charakter postępowy i dążyć do budowania bardziej funkcjonalnego środowiska życia czło-wieka przy jednoczesnym poszanowaniu zasady rozwoju zrównoważonego. Pla-nowanie przestrzenne nie może traktować przestrzeni krótkowzrocznie. Wymu-sza to, by wiedza uzyskana na początku procesu planowania została wykorzystana do lepszego określenia przyszłych zjawisk i pozwoliła na jednoczesne wydłużenie horyzontu czasowego planowania [Kotarbiński 1966; Kotarbiński 1999, s. 326].

4.4. Rola planowania przestrzennego