Postępowanie dowodowe II instancji

Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego powinna być w świetle art. 78 Konstytucji RP rozumiana jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmu-jącego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Brak takiej możliwości po stronie organu drugiej instancji, spowodowany uchybieniami organu pierwszoinstancyjnego, skutkować powinien – dla zapewnienia stronie tego prawa – koniecz-nością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpozna-nia. Rozwiązanie to co do zasady zostało utrzymane przez ustawodaw-cę. Ustawa zmieniająca wprowadziła natomiast wyjątek, ograniczający zasadę dwuinstancyjności. Znowelizowana treść art. 136 KPA pozwa-la stronom – w sytuacjach, w których decyzja została wydana z naru-szeniem przepisów postępowania, a  konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – wnioskować o prze-prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Pozwala to na szybsze i  mniej sformalizowane prowadzenie postępowania administracyjne-go, równocześnie strona³⁸ godzi się na pełne rozpatrzenie sprawy wy-łącznie przez jedną (w tym przypadku drugą) instancję. I w tej zatem sytuacji, to strona decyduje, czy chce skorzystać z  ochrony wynikają-cej z zasady dwuinstancyjności. Składając wniosek o przeprowadzenie

37 Wynikiem prac tego Zespołu był wspomniany już wcześniej Raport (zob. przypis 5).

38 lub wszystkie strony w sprawach, w których występuje więcej niż jedna strona.

AR T YKUŁY

postępowania wyjaśniającego (przekraczającego postępowanie uzupeł-niające) przez organ odwoławczy, zrzeka się de facto tego prawa.

5. Podsumowanie

Zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzone nowe-lizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, odnoszące się do środ-ków zaskarżenia, z  całą pewnością nie mają charakteru rewolucyjnych.

Odpowiadają one na niektóre, bieżąco sygnalizowane problemy, głów-nie natury praktycznej. W przypadku rezygnacji ze środka odwoławczego z woli strony – uznać należy, że to rozwiązanie zgodne jest z ogólną regułą skargowości. To strona decyduje, czy wniesie środek zaskarżenia czy też nie, zaś działanie organu drugiej instancji z urzędu jest niedopuszczalne.

Rozszerzenie tego prawa w drodze nowelizacji dodatkowo na możliwość wyboru, jaki środek zaskarżenia zostanie wniesiony, uznać należy za roz-wiązanie korzystne i w pełni zgodne z Konstytucją. To strona ostatecznie będzie decydować, która wartość ma dla niej większe znaczenie – dwu-krotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, czy też szybkość postępowania.

Zgodzić należy się z uzasadnieniem projektu nowelizacji, że wpro-wadzone nowe brzmienie art. 15 KPA potwierdziło istniejącą już w do-tychczasowym stanie prawnym, możliwość kształtowania przez usta-wodawcę struktury zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych, w zależności od charakteru i okoliczności konkretnych spraw. Z drugiej strony, wprowadzenie konstytucyjnej zasady zaskarżalności rozstrzy-gnięć, z  możliwością ustawowego określenia wyjątków od tej zasady może być ograniczone tylko w szczególnych sytuacjach, uzasadnionych względami ustrojowymi lub potrzebą objęcia ochroną sytuacji nagłych, wymagających poświęcenia interesu indywidualnego na rzecz intere-su publicznego, jak też potrzeby udzielenia szybkiej ochrony jednost-ce na drodze sądowej³⁹. Ustawowe odstępstwa od zasady

dwuinstan-39 Adamiak B., Zasady ogólne zaskarżalności rozstrzygnięć. Konstrukcja prawa zaskar-żalności, [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, red.

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 192–193.

AR T YKUŁY

cyjności powinny być każdorazowo oceniane z uwzględnieniem reguł wskazanych powyżej. Należy także zgodzić się z Barbarą Adamiak, że ograniczenie obrony interesu indywidualnego w toku instancji musi być uzupełnione przez przyznanie prawa do sądu⁴⁰. To jednak oznacza, że postulat ten w sposób oczywisty nie jest spełniony w przypadku milczą-cego załatwienia sprawy. Stanowi to niewątpliwie naruszenie podstawo-wych zasad służących stronom postępowania (przede wszystkim innym niż wnioskodawca). Także konieczność każdorazowego zwrócenia się do sądu administracyjnego w przypadkach, gdy strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, a pozbawiona zostanie możliwości weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji, może zostać uznane – wbrew inten-cji ustawodawcy – za ograniczenie praw. Pamiętać bowiem należy, że po-stępowanie sądowoadministracyjne – w odróżnieniu od jurysdykcyjne-go administracyjnejurysdykcyjne-go – jest znacznie bardziej sformalizowane, a przede wszystkim pociąga za sobą istotne koszty (zwłaszcza w sprawach, w któ-rych przewidziany jest wpis stosunkowy). Ostateczna ocena przyjętych rozwiązań będzie jednak możliwa dopiero w połączeniu z konkretnymi rodzajami spraw administracyjnych, w których ustawodawca zdecyduje się zastosować zmodyfikowane instytucje.

Bibliografia

Adamiak B., Koncepcja budowy systemu weryfikacji [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 172.

Adamiak B., Prawo zaskarżalności w  toku instancji. Prawo odwołania.

Prawo zażalenia. Moc prawa zaskarżalności w toku instancji [w:] Sys-tem prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, red.

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010.

Adamiak B., Wspólne wartości regulacji prawa procesowego [w:] System pra-wa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hau-ser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010.

40 Adamiak B., Zasady ogólne …, s. 193.

AR T YKUŁY

Adamiak B., Zasady ogólne zaskarżalności rozstrzygnięć. Konstrukcja prawa za-skarżalności, [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe admi-nistracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010.

Kmieciak Z., Koncepcja trybu uproszczonego w postępowaniu administra-cyjnym ogólnym, PiP 2014, nr 8.

Kmieciak Z., O  potrzebie nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie odwoławcze, Europejski

„Przegląd Sądowy” 2012, nr 12.

Kmieciak Z., Rozdział II Odwołanie od decyzji w postępowaniu admini-stracyjnym ogólnym i podatkowym, [w:] Odwołania w postępowaniu ad-ministracyjnym, Oficyna 2011, dostęp LEX.

Kmieciak, Z., O  potrzebie nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie odwoławcze. Europejski

„Przegląd Sądowy” 2012, nr 12.

Kmieciak Z., Postępowanie odwoławcze [w:] Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012–2016. Reforma prawa o postępowaniu administra-cyjnym, (red.) Z. Kmieciak, Warszawa 2017.

Knysiak-Molczyk H. (obecnie Knysiak-Sudyka), Dwuinstancyjność postę-powania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, [w:] Kodyfika-cja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, red. J. Niczypo-ruk, Lublin 2010.

Szewczyk E., Szewczyk M., O potrzebie ograniczenia wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie uproszczonym, „Państwo i Prawo” 2016, nr 3.

Tarno J.P., Zasada dwuinstancyjności w postępowaniu podatkowym, Ad-ministracja 2008.

Wróblewska U., Kmieciak o  nowelizacji KPA: Koniec rutyny urzędniczej w postępowaniu administracyjnym, wydanie internetowe z dnia 13 lipca 2016, http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/959508,kmieciak-o-no- welizacji-k-p-a-koniec-rutyny-urzedniczej-w-postepowaniu-admini-stracyjnym.html.

Wyporska-Frankiewicz J., Zasada dwuinstancyjności postępowania admi-nistracyjnego a zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadmini-stracyjnego [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania admi-nistracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010.

Zimmermann J., Administracyjny tok instancji, Rozprawy Habilitacyjne UJ nr 108, Kraków 1986.

AR T YKUŁY

Jacek Piecha¹