Refleksje końcowe

Ramy niniejszego artykułu nie umożliwiają dokładnego omówienia wszystkich aspektów procesowych problemu milczącego załatwienia sprawy w KPA. Stąd też skupiłem się na sprawach w moim przekona-niu najistotniejszym. Jak widać wprowadzona nowelizacją KPA regu-lacja nie jest regulacją doskonałą. Wydaje się, że dla jej prawidłowego stosowania, w sposób możliwe najpełniej uwzględniający konieczność zapewnienia stabilności sytuacji prawnej jednostki, konieczne będzie wprowadzenie szeregu zmian. Z uwagi na specyfikę omawianej materii,

AR T YKUŁY

zmiany te powinny być wprowadzane w  duchu uwzględniającym do-stęp do nowych technologii komunikacyjnych, które umożliwiają szybki przepływ informacji pomiędzy organem administracji publicznej a jed-nostką. Kwestia ta jest moim zdaniem kluczowa w przypadkach gdzie mamy do czynienia z regulacją, w świetle której ukształtowanie upraw-nień jednostki następuje wskutek upływu terminu o  charakterze ma-terialnym. Dodatkowo, ustawodawca powinien uważniej formułować przepisy w tak specyficznych rodzajach postępowań. Brak konsekwen-cji ustawodawcy może w omawianym przypadku prowadzić do posta-wienie organu przed wyborem „mniejszego zła” – czy wydać sprzeciw (inny akt) z naruszeniem procedury (pominięcie art. 10 i 79a KPA), czy też dochować wszelkich wymogów proceduralnych i narazić się na ryzy-ko upływu terminu materialnego, w sytuacji, w której istnieje ryzyryzy-ko, że milczące ukształtowanie uprawnień strony może naruszać prawo. Sytu-acje takie nie powinny mieć miejsca.

Wracając zaś do pytania postawionego na początku niniejszego opra-cowania, dającego się sprowadzić do wątpliwości czy mamy tutaj do czy-nienia z nową jakością w zakresie problematyki milczącego załatwienia sprawy, trzeba powiedzieć, że zasadniczo, wbrew zapowiedziom, nie można mówić to o rewolucyjnej zmianie w polskim systemie prawa ad-ministracyjnego. Po pierwsze, należy pamiętać, że instytucja milczące-go załatwienia sprawy funkcjonuje już w polskim porządku prawnym od wielu lat. W tym czasie, w wyniku wielu nowelizacji poszczególnych ustaw, prawodawca doprowadził do wykształcenia swoistych postępo-wań administracyjnych w  tej materii. Wystarczy wskazać tutaj tylko przykładowo na wspomniane już postępowanie w sprawie zgłoszenia ro-bót budowlanych (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo Budowlane), postępowa-nie w sprawie zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji banku krajowego (art. 25h ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe²¹), czy też zgłosze-nia projektu zmiany cennika w zakresie specjalnych pakietów cenowych i podstawowego pakietu cenowego przez wyznaczonego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego (art. 91a ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo teleko-munikacyjne²²). Wskazane postępowania nie są jakąś jednolitą grupą

21 Tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1988 ze zm.

22 Tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1489 ze zm.

AR T YKUŁY

– w  zależności od ustawy mają one swoją swoistą mniej lub bardziej szczegółową regulacje. Ich wspólną cechą jest to, że mogą one zakończyć się w sposób milczący, co oznacza możliwość określonego zachowania się jednostki spoza aparatu administracji publicznej lub wydaniem decy-zji administracyjnej, co powoduje niemożność ukształtowania się tego uprawnienia.

Można powiedzieć zatem, że nowelizacja KPA w zakresie w jakim odnosi się do problematyki milczącego załatwienia sprawy, żadnej rewo-lucyjnej zmiany nie wprowadza. Zasadniczym efektem tego zabiegu mo-głaby być jedynie pewnego rodzaju unifikacja postępowań administra-cyjnych, w których przepisy prawa materialnego przewidują możliwość milczącego ukształtowania się uprawnienia podmiotu spoza aparatu ad-ministracji publicznej. Jednak nawet w tym wymiarze, trudno przyjąć, że nastąpiła zasadnicza zmiana, z uwagi na fakt, że do tej pory w przepi-sach szczególnych nie dodano odesłania pozwalającego na skorzystanie z omówionych w niniejszym opracowaniu rozwiązań znajdujących się w KPA. Zresztą, sam projektodawca zdawał sobie sprawę z tego, że kon-strukcja milczącego załatwienia sprawy w KPA, ma charakter ramowy i znajdzie zastosowanie tylko jeśli ustawodawca wyraźnie tak zdecydu-je²³. Wydaje się przy tym, że regulacja ta jeszcze długo pozostanie regu-lacją ramową w tym sensie, że nie będzie miała szerokiego zastosowania w praktyce. Wniosek taki można wysnuć z obserwacji ostatnich działań legislacyjnych, w których ustawodawca wprowadza kolejny przypadek milczącego załatwienia sprawy w ustawie z kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, o której była już mowa wcześniej. Zgodnie z art. 83f ust. 8 tego aktu, instytucja milczącej zgody będzie stosowana w przypadku zgło-szenia zamiaru usunięcia drzewa w określonych ustawą przypadkach.

Warto w tym miejscu zauważyć, że przywołany przepis został dodany do ustawy o ochronie przyrody na mocy ustawy z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody²⁴. Oznacza to, że ustawa ta została uchwalo-na już w  czasie kiedy nowelizacja KPA po podpisie Prezydenta RP

23 Uzasadnienie do projektu ustawy o  zmianie ustawy – Kodeks postępowania ad-ministracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Prace Sejmu VIII Kadencji, Druk nr 1183, s. 46.

24 Dz.U. 2017 r. poz. 1074.

AR T YKUŁY

oczekiwała na ogłoszenie w Dzienniku Ustaw (ogłoszenie to nastąpiło 12 maja 2017 r.). Jednak, ustawodawca nie zdecydował się na skorzysta-nie z istskorzysta-niejącej w KPA regulacji, a ustanowił w ustawie o ochroskorzysta-nie przy-rody kolejną swoiście uregulowaną procedurę administracyjną, w której wykorzystuje konstrukcję milczącej zgody. Z drugiej strony, istotnych problemów mogących pojawić się w praktyce w związku ze stosowaniem przepisów art. 122a – 122g KPA, (o których wspomniałem w niniejszym opracowaniu), nie ma sensu czynić ustawodawcy zarzutu z tego tylko faktu, że na razie nie korzysta z regulacji rozdziału 8a działu II KPA. 

Wydaje się zatem, że w odniesieniu do procesowej regulacji milczą-cej zgody, nie może być mowy o jakiejś zmianie rewolucyjnej. Sądzę, że główną funkcją, którą może ona wypełnić, to przede wszystkim unifika-cja istniejących już na gruncie przepisów prawa materialnego, zróżnico-wanych rozwiązań, w ramach których uprawnienie jednostki o charakte-rze materialnym może zostać ukształtowane w wyniku milczenia organu administracji publicznej. Spełnienie tej funkcji, jak już wspomniałem za-leżne jest jednak od działania samego ustawodawcy.

Bibliografia

Beksiak J., Ekonomia. Kurs podstawowy, Warszawa 2007.

Bochenek W., Bezczynność a  milczenie organu administracji publicznej,

„Samorząd Terytorialny” 2003, nr 12.

Cudowna zdolność rozpychania się. Wywiad z Mateuszem Morawieckim,

„Dziennik Gazeta Prawna” 2016, nr 207(4354).

Frankiewicz E., Szewczyk M., Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użyt-kowania obiektu budowlanego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 4.

Kmieciak Z., Odwołania w  postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011.

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbow-ski, R. Hauser, Warszawa 2017.

Kruś M., Szewczyk E., Szewczyk M., Przyjęcie zgłoszenia robót budowla-nych w kontekście fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, [w:] Dziesięć

AR T YKUŁY

lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadmini-stracyjne, red. J. Sługocki, Szczecin–Berlin 2014.

Łaszczyca G., Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kra-ków 2000.

Snażyk Z., Milcząca zgoda administracji – wnioski de lege ferenda, „Zeszy-ty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2015, nr 1.

AR T YKUŁY

Michał Okoń¹