Pozbawienie prawa do zasiłku chorobowego do 1974 roku

Następny etap zmian w ustawodawstwie z zakresu ubezpieczenia chorobowego stanowił okres lat 50-tych XX wieku⁹⁸. Ustawa scaleniowa obowiązywała także po II wojnie światowej⁹⁹. Potwierdziły to dekret z dnia 8 stycznia 1946 r. o zmianie i uzupełnieniu ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym¹⁰⁰ i dekret z dnia 8 stycznia 1946 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1927 r. o

95 Pojęciem przestępczości socjalnej posługuje się m.in. Z. Kukuła. Termin ten nie występuje bowiem ani w kodeksie karnym, ani w doktrynie prawa karnego. Funkcjonuje on bardziej jako zjawisko z dziedziny kryminologii. Zygmunt Kukuła tworząc ten termin, odwoływał się do pojęć przestępczości gospodarczej i ubezpieczeniowej jako szczególnych form przestępczości. Zob. więcej Z. Kukuła, Przestępczość socjalna i gospodarcza – podobieństwa i różnice (zagadnienia teoretyczne), „Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i praktyka”

nr 2/2018, s. 5-7 oraz Z. Kukuła, Prawo karne wobec przestępczości socjalnej, „Studia Prawnoustrojowe” nr 11/2010, s. 311.

96 Z. Kukuła, Przestępczość socjalna …, s. 5-7.

97 H. Kasińska, Ewolucja świadczeń pieniężnych …, s. 216.

98 Przedmiotem rozważań w niniejszej rozprawie nie będzie ustawodawstwo dotyczące ubezpieczenia chorobowego z okresu okupacji z uwagi na to, że nie było ono tworem polskiego ustawodawcy, ale elementem narzuconego obcego porządku prawnego. Okres ten był też okresem regresu w rozwoju ubezpieczeń społecznych, w tym ubezpieczenia chorobowego w Polsce. Szerzej na temat ustawodawstwa z zakresu ubezpieczeń społecznych w okresie II wojny światowej W. Muszalski, Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia społecznego, Warszawa 1988, ss 149 i W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne …, s. 33-34.

99 A. Kaczmarek, Zakres podmiotowy ubezpieczenia chorobowego [w:] Ubezpieczenia chorobowe …, s.

34.

100 Dz. U. nr 4, poz. 28.

ubezpieczeniu pracowników umysłowych¹⁰¹. Po 1944 r. w dalszym ciągu pozostały więc w mocy uregulowania dotyczące instytucji utraty prawa do zasiłku chorobowego przewidziane w powyższym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 6 czerwca 1958 r. o zwalczaniu nadużyć w zakresie wykorzystywania zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy¹⁰² utrzymała obowiązującą w okresie międzywojennym konstrukcję utraty prawa do zasiłku chorobowego przez ubezpieczonego, który nie wyraził zgody na zarządzone przez zakład społecznej służby zdrowia leczenie w szpitalu lub w izbie chorych. Zastosowanie tej sankcji uzależniono od uprzedzenia chorego o konsekwencjach odmowy podjęcia zaleconego leczenia. Uchylania się od leczenia w szpitalu lub izbie chorych nie traktowano jednak jako przypadku nadużycia świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, ale jako wypadek utrudniania, a nawet uniemożliwienia odpowiedniej kuracji¹⁰³. Uzasadnienia stosowania wobec takiego ubezpieczonego sankcji utraty prawa do zasiłku chorobowego należało więc poszukiwać w podejmowaniu przez niego działań niezgodnych z celem zwolnienia od pracy, tj. odzyskaniem zdolności do pracy, czy też utrudniających odzyskanie tej zdolności.

Obowiązek stosowania się do poleceń lekarza nie ograniczał się tylko do poddania się leczeniu szpitalnemu. Dotyczył też zaleceń wydanych w czasie leczenia ambulatoryjnego.

Postępowanie chorego wbrew tym wskazaniom utrudniało proces leczenia, przedłużało chorobę, a w konsekwencji prowadziło do zbędnej absencji chorobowej. Te negatywne zjawiska wiązały się bezpośrednio ze zjawiskiem nadużywania zwolnień lekarskich i ich uzyskiwaniem często wyłącznie w celu uchylenia się od pracy zawodowej lub wykonywania innej pracy¹⁰⁴.

Nie ulega wątpliwości, że warunek szybkiego powrotu do zdrowia stanowiło przede wszystkim ścisłe przestrzeganie zaleceń lekarza, w tym wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego zgodnie z jego przeznaczeniem, stosowanie przepisanych leków i przestrzeganie innych wskazań, np. dotyczących diety. Praktyka dostarczała jednak przykładów, że część chorych nie stosowała się do tych zaleceń. W efekcie leczenie niejednokrotnie nie przynosiło zamierzonego efektu. Często zachodziła konieczność przedłużenia zwolnienia lekarskiego.

Zdarzało się też, że pracownicy wykorzystywali zwolnienia lekarskie w celu wykonywania dodatkowej pracy zarobkowej, załatwienia różnych spraw osobistych lub jako dodatkowy

101 Dz. U. nr 4, poz. 29.

102 Dz. U. z 1968 r. nr 7, poz. 43 ze zm., dalej jako „ustawa z dnia 6 czerwca 1958 r.”

103 M. Piątkowski, Co Ci przysługuje w okresie choroby?, Warszawa 1965, s. 71 i 128.

104 E. Szeremeta, Zasiłki z ubezpieczenia na wypadek choroby i macierzyństwa oraz zasiłki rodzinne, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1970, s. 29-30.

urlop¹⁰⁵. Zachowania te stanowiły przykłady wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. W przeciwieństwie do tych zachowań za przekroczenie wskazań lekarskich nie było uważane wykonanie przez chorego czynności związanych z zaspokojeniem koniecznych potrzeb życiowych¹⁰⁶.

Nadal obowiązywała też konstrukcja utraty prawa do zasiłku chorobowego za czas odbywania kary pozbawienia wolności¹⁰⁷. Pozostawał bowiem w mocy przepis art. 120 ustawy scaleniowej.

Szczególne rozwiązanie w zakresie pozbawienia prawa do zasiłku chorobowego przewidywała ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu gruźlicy¹⁰⁸. Stosownie do art.

18 tej ustawy ubezpieczony niezdolny do pracy z powodu gruźlicy, który uchylał się od obowiązku przestrzegania wskazań poradni przeciwgruźliczej mógł wskutek jej wniosku utracić na czas określony prawo do zasiłku chorobowego.

Oprócz konstrukcji pozbawienia prawa do zasiłku chorobowego w kształcie określonym w ustawie scaleniowej, w okresie powojennym wprowadzone zostały inne rozwiązania mające na celu przeciwdziałanie nadużywaniu świadczeń z ubezpieczenia chorobowego. Przepis art. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. przewidywał m. in. procedurę kontroli zwolnień lekarskich. Obowiązek organizowania i systematycznego przeprowadzania kontroli wykorzystywania przez pracowników zwolnień od pracy nałożony został na zakłady pracy, organy ubezpieczeń społecznych oraz właściwe organy administracji prezydiów rad narodowych. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o zmianie i uzupełnieniu przepisów w sprawie nieuzasadnionej absencji w pracy¹⁰⁹ krąg podmiotów uprawnionych i zobowiązanych do przeprowadzania kontroli w tym zakresie został rozszerzony o organizacje społeczne. Natomiast od kierowników zakładów pracy wymagano przeprowadzania raz na pół roku szczegółowej analizy absencji chorobowej i podejmowania w oparciu o jej wyniki właściwych środków, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1968 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wystawianiu, doręczaniu oraz kontroli orzeczeń i zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy¹¹⁰.

Ustalenia faktu wykorzystywania przez pracownika zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem dokonywano zazwyczaj podczas kontroli w domu pracownika. W razie stwierdzenia

105 M. Piątkowski, Co Ci przysługuje …, s.126-127.

106 E. Szeremeta, Zasiłki z ubezpieczenia …, s. 26.

107 Ibidem, s. 28.

108 Dz. U. nr 27, poz. 170.

109 Dz. U. nr 3, poz. 12, dalej jako „ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r.”

110 Dz. U. nr 3, poz. 16, dalej jako „rozporządzenie w sprawie kontroli zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy”.

takiej nieprawidłowości sporządzany był przez zespół kontrolny protokół, doręczany kontrolowanemu. Dokument ten stanowił podstawę wstrzymania wypłaty zasiłku. Pracownik powinien więc zostać o tym niezwłocznie zawiadomiony i pouczony o prawie odwołania się do właściwego oddziału ZUS. Skutkiem stwierdzenia wykorzystywania przez pracownika zwolnienia od pracy niezgodnie z jego celem było oprócz utraty prawa do zasiłku chorobowego, także uznanie nieobecności pracownika w pracy w tym okresie za nieusprawiedliwioną¹¹¹.

Procedura pozbawienia ubezpieczonego prawa do zasiłku chorobowego wymagała nie tylko uprzedzenia ubezpieczonego, że odmowa leczenia w szpitalu lub izbie chorych może prowadzić do pozbawienia go zasiłku chorobowego w całości lub części, ale także zamieszczenia w zaświadczeniu o czasowej niezdolności do pracy (L4) adnotacji o braku zgody na takie leczenie oraz odnotowania także w karcie choroby faktu pouczenia i wpisania odmowy leczenia w zaświadczeniu¹¹².

Według przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. utrata przez pracownika zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia lekarskiego następowała, gdy z przeprowadzonej kontroli wynikało nadużywanie przez pracownika zwolnienia z uwagi na wykorzystywanie go niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności w celu uchylenia się od pracy lub do wykonywania innej pracy zarobkowej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r.).

Pomimo że we wskazanej ustawie przewidywano sankcję pozbawienia prawa do zasiłku chorobowego wobec pracowników nadużywających zwolnienia od pracy, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadużycia zwolnienia od pracy. Nie stworzył też zamkniętego katalogu zachowań stanowiących przejawy wykorzystywania zwolnienia od pracy niezgodnie z jego przeznaczeniem, a jedynie wymienił kilka przykładów takich zachowań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. nadużyciem zwolnienia od pracy miało być wykorzystywanie zwolnienia od pracy dla uchylenia się od pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Posłużenie się terminem nadużycie zwolnienia lekarskiego wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było piętnowanie zachowań nagannych, nacechowanych złą wolą pracownika, który zamierzał uzyskać świadczenia z ubezpieczenia chorobowego i jednocześnie zwolnienie lekarskie w innym celu niż leczenie czy rekonwalescencja.

111 M. Piątkowski, Zasiłki chorobowe, Warszawa 1974, s. 41.

112 Taki tryb procedowania został określony w komunikacie MZiOS w sprawie stwierdzenia odmowy ubezpieczonego poddania się zaleconemu leczeniu szpitalnemu (Dz. Urz. MZiOS z 1961 r. nr 51, poz. 100).

Zob. więcej E. Szeremeta [w:] Ubezpieczenie na wypadek choroby i macierzyństwa oraz ubezpieczenie rodzinne.

Komentarz, pod red. S. Garlickiego i E. Szeremety, Warszawa 1967, s. 82.

W art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. wprowadzono ponadto możliwość zastosowania wobec pracownika nadużywającego zwolnienia od pracy sankcji wynikających z przepisów o stosunku pracy (służbowym) albo regulaminów pracy za nieusprawiedliwione opuszczanie pracy, z wyjątkiem nakładania na takiego pracownika regulaminowych kar pieniężnych. Takie rozwiązanie zaostrzało znacznie rygoryzm powyższej regulacji prawnej.

W efekcie regulacje tej ustawy dotyczące zasiłku chorobowego pełniły funkcję dyscyplinującą¹¹³. W przepisie art. 3 ust. 2 tej ustawy ustanowiona została też dodatkowa sankcja wobec pracownika ponownie nadużywającego zwolnienia od pracy w ciągu roku od pozbawienia go zasiłku chorobowego z tej przyczyny. Wymieniony środek dyscyplinujący miał obowiązywać przez cały rok od daty dopuszczenia się przez pracownika ostatniego nadużycia. Ponowne nadużycie zwolnienia od pracy miało wywierać skutek w postaci utraty przez niego prawa do zasiłku chorobowego za pierwsze trzy dni każdej kolejnej niezdolności do pracy przypadającej w okresie jednego roku od dnia ostatniego nadużycia zwolnienia od pracy. Analogiczne zasady stosowano w odniesieniu do wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy, które przysługiwało pracownikom (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r.).

Brak takiej restrykcji w stosunku do zatrudnionych w nieuspołecznionych zakładach pracy wynikał z niewielkiego znaczenia tego rodzaju podmiotów w gospodarce narodowej.

Chodziło także o ochronę środków uspołecznionych zakładów pracy. Te, które zatrudniały powyżej 50 pracowników wypłacały zasiłki chorobowe z funduszów ubezpieczenia społecznego w granicach kredytów ustalonych dla każdego z nich przez ZUS (art. 8 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r.). W granicach tych limitów wydatki na zasiłki chorobowe pokrywane więc były ze środków przekazywanych przez ZUS. Natomiast gdy wydatki na te zasiłki przekraczały kredyt z funduszów ubezpieczenia społecznego były pokrywane przez taki zakład pracy z funduszu płac (art. 8 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r.), a więc ze środków pracodawcy.

Utrata prawa do zasiłku chorobowego za pierwsze 3 dni każdej następnej niezdolności do pracy przez okres całego roku nie dotyczyła przypadku, gdy następna niezdolność do pracy spowodowana została wypadkiem w zatrudnieniu (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r.).

Represyjność powyższej regulacji prawnej próbowała łagodzić judykatura. W wyroku z 15.07.1963 r. (II PR 450/62)¹¹⁴ - wydanym na kanwie rozwiązania umowy o pracę bez

113 B. Wagner, Ewolucja regulacji prawej [w:] Problemy prawa ubezpieczeń społecznych, pod red. B.

Wagner, Kraków 1996, s. 28.

114 Wyrok SN z 15.07.1963 r. (II PR 450/62), LEX nr 1634665; NP nr 12/1964, s. 1209.

wypowiedzenia z pracownikiem biura projektowego z jego winy - Sąd Najwyższy wypowiedział się co do możliwości kwalifikowania wykonywania pracy zarobkowej jako nadużycia zwolnienia od pracy. Takie zachowanie stanowiło nadużycie w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r., gdy na świadczenie tej pracy pracownik musiał przeznaczyć czas w rozmiarze przekraczającym czas wolny od zajęć, pozostający do jego dyspozycji w okresie niekorzystania ze zwolnienia lekarskiego. Praca ta miała dostarczyć też pracownikowi dochodu mogącego mieć istotne znaczenie w budżecie pracownika, a intencją pracownika miało być wykorzystanie zaświadczenia lekarskiego do podjęcia pracy o takim zakresie i charakterze. Sąd Najwyższy uzależniał więc stosowanie tej sankcji od działania pracownika w złej wierze i wykorzystywania przez niego zwolnienia od pracy niezgodnie z jego przeznaczeniem.

Nadmierny rygoryzm ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. spotkał się z uzasadnioną krytyką przedstawicieli piśmiennictwa. Za niezasadne uznawano wprowadzenie do tej ustawy obok pozbawienia pracownika prawa do zasiłku chorobowego dodatkowych sankcji, stanowiących środki z zakresu dyscypliny pracy i zwalczania wykroczeń przeciwko tej dyscyplinie. Za zbędną represyjność uważano też ograniczanie okresu wypłacanego zasiłku chorobowego przez okres roku, w przypadku ponownego dopuszczenia się przez pracownika nadużycia zwolnienia od pracy. Sprzeciwiano się też prowadzeniu rejestru pracowników nadużywających zwolnień lekarskich określając taką działalność mianem prowadzenia tzw.

„czarnych list”¹¹⁵.

Uzasadnienia wprowadzenia tak dolegliwych dla pracowników sankcji poszukiwano w celu, jakiemu miały służyć świadczenia z ubezpieczenia chorobowego, wysokości corocznych wydatków ponoszonych na utrzymanie sieci zakładów służby zdrowia, a także w tym, że środki na te wypłaty pochodziły z dochodu narodowego wypracowywanego przez wszystkich zatrudnionych. Wobec tego w interesie całego społeczeństwa leżało stworzenie mechanizmów gwarantujących, że do zwolnień od pracy, świadczeń leczniczych i pieniężnych będą mieli dostęp tylko pracownicy, którzy ich potrzebują w celu jak najszybszego odzyskania zdrowia i powrotu do pracy. Podkreślano, że choroba nie jest tylko prywatną sprawą pracownika, lecz ogólnospołeczną¹¹⁶.

Krytyka sankcji w sferze prawa ubezpieczeń społecznych zasługuje na aprobatę, gdyż zbyt surowe restrykcje mogły skłaniać pracowników do dalszego nadużywania zwolnień lekarskich w celu ograniczenia negatywnych konsekwencji związanych z obniżeniem

115 W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne …, s. 160.

116 M. Piątkowski, Co Ci przysługuje …, s. 125-126.

wysokości osiąganego dochodu. Natomiast wprowadzenie środków mających wzmacniać dyscyplinę pracy, należy uznać za w pełni uzasadnione. Pracodawca ma bowiem prawo do reagowania na naganne zachowania pracownika, w tym nadużywanie przez niego zwolnień od pracy i świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.

Przyjęte rozwiązania prawne wpisywały się w politykę państwa polegającą na stosowaniu środków dyscyplinujących w celu ograniczenia absencji chorobowej pracowników oraz wydatków na wypłatę zasiłków chorobowych, obciążających uspołecznione zakłady pracy zatrudniające powyżej 50 pracowników. Ich wprowadzenie nie wpłynęło jednak na osiągnięcie zamierzonego skutku w postaci zmniejszenia tego negatywnego zjawiska w zakresie wpływającym realnie na zmniejszenie obciążeń finansowych pracodawców¹¹⁷.