Regulacje polskie
Artykuł 57 nie precyzuje klauzul ograniczających wolność zgromadzania się, odsyłając jedynie do „ustawy” (rozumianej jako typ aktu prawnego rangi
usta-wowej, nie jako konkretna ustawa), dając ustawodawcy możliwość ogranicze-nia wolności zgromadzeń na drodze ustawowej. Wobec takiego ukształtowaogranicze-nia normy należy zastosować ogólną klauzulę ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw ujętą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ocena proporcjonalności ogranicze-nia wolności zgromadzeń musi być więc prowadzona z uwzględnieniem surowych kryteriów konieczności ograniczenia. Jest to podyktowane szczególnym znaczeniem tej wolności zarówno w odniesieniu do jednostki, jak i w kontekście rozwoju demo-kratycznego społeczeństwa. Oznacza to możliwość wprowadzania ograniczeń tylko w sytuacjach, w których istnieje szczególnie istotna potrzeba ochrony jednej z war-tości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu nie można traktować jako konieczne takich ograniczeń wolności zgromadzeń, które prowadzą do zamroże-nia debaty społecznej i wymuszonego milczezamroże-nia o nieujawnionych zjawiskach95. To przemawia za traktowaniem ograniczeń wolności zgromadzeń w charakterze absolut-nego wyjątku96. Takim przykładowym ograniczeniem – o charakterze proceduralnym – jest obowiązek organizatora zgromadzenia polegający na zawiadomieniu władzy publicznej (właściwego organu gminy) o planowanym zgromadzeniu.
Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń publicznych aktualnie reguluje ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgro-madzeniach (Dz. U z 2015 r. poz. 1485, ze zm.; dalej: Prawo o zgrozgro-madzeniach z 2015 r..), przy czym nie stosuje się jej do zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej oraz zgromadzeń odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych97.
Należy wskazać, że ustawa ta została przyjęta w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, wydanego w postępowa-niu zainicjowanym m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym Trybunał ocenił regulacje wówczas obowiązującej ustawy z dnia 5 lipca 1990 r., Prawo o zgro-madzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397; dalej: Prawo o zgrozgro-madzeniach z 1990 r.).
Wyrok TK odnosił się m.in. do takich kwestii jak: kryterium liczby uczestników jako elementu identyfikującego zgromadzenie, terminu zgłoszenia zgromadzenia, wymo-gów zgłoszenia oraz pierwszeństwa w zgłaszaniu zgromadzenia, obowiązków prze-wodniczącego zgromadzenia, a także trybu odwoławczego. Przyjęte w 2015 r. Prawo
94 Deryng, op. cit.
95 Zob. wyrok z 10.7.2008 r., P 15/08.
96 Komentarz do art. 57 Konstytucji RP, M. Safjan.
97 Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. 2015, poz. 1485 z późn. zm.).
o zgromadzeniach, które co do zasady, nie było kwestionowane przez środowiska prawnicze, wprowadzało m.in. zgromadzenia spontaniczne.
Istotną zmianę w zakresie wolności zgromadzeń wprowadziła zaś ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach publicznych z dniem 2 kwietnia 2017 r.98, (dalej także: nowelizacja ustawy z 2016 r.). Nowelizacja rady-kalnie ograniczyła wolność zgromadzeń przez wprowadzenie do Prawa o zgromadze-niach zasady pierwszeństwa w organizacji zgromadzeń cyklicznych i ograniczenie prawa do kontrmanifestacji. Należy, w tym miejscu wskazać, że stosowanie znoweli-zowanej ustawy (dalej: u.o.z.p.) w praktyce uwidoczniło ten problem.
Trzeba wskazać, że art. 3 ust. 1 u.p.o.z. definiuje pojęcie zgromadzenia jako zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Ust. 2 wprowadza pojęcie zgroma-dzenia spontanicznego, tj. odbywającego się w związku z nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, któ-rego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej. Dodatkowe regulacje odnoszące się do zgromadzenia spontanicz-nego, w tym do możliwości jego rozwiązania przez funkcjonariusza policji, zawarte są w rozdziale 4 (art. 27, 28 u.o.z.p.).
Dodatkowo, nowelizacja ustawy z 2016 r. wprowadziła pojęcie zgromadze-nia cyklicznego, którego postępowanie reguluje rozdział 3a (art. 26a-26e u.o.z.p.).
Zgodnie z art. 26a u.o.z.p. jeżeli zgromadzenia są organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt pań-stwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń, organizator może zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organi-zowanie tych zgromadzeń.
Ustawa przewiduje obowiązek zawiadomienia (notyfikacji) organu gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, w przypadku zgromadzeń zgłoszonych w trybie zwykłym (art. 7 u.p.o.z.) oraz w trybie uproszczonym (art. 22 u.p.o.z.), co istotne brak jest takiego wymogu przy organizacji zgromadzeń spontanicznych.
W przypadku zaś zgromadzeń cyklicznych wprowadzonych nowelizacją z 2016 r.
wymagana jest zgoda wojewody (art. 26a u.o.z.p.)
Jak stanowi art. 12 ust. 1 u.p.o.z., jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zor-ganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać
zorganizo-98 Ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. 2017, poz. 579.
wane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, w szczególności w odle-głości mniejszej niż 100 metrów pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo w mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgro-madzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań formalnych określonych w art. 10 u.p.o.z., o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania.
Zgromadzeniom o których mowa w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia.
Należy zaznaczyć, że również ten przepis był przedmiotem nowelizacji z 2016 r.
w zakresie określenia zachowania odległości 100 metrów pomiędzy zgromadzeniami oraz w zakresie przyznania pierwszeństwa zgromadzeniom cyklicznym.
W myśl art. 14 u.p.o.z., organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadze-nia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzezgromadze-nia, jeżeli: 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 (tj. organizowane jest przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych) lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne, jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13 (kolizja zgromadzeń), lub gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgro-madzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a.
W tym miejscu również należy wskazać na to, że nowelizacji z 2016 r. wprowa-dziła obowiązek wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia w przypadku, gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i w czasie, w których odbywają się zgroma-dzenia organizowane cyklicznie.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.z., organ gminy, po wydaniu decyzji o zakazie zgro-madzenia, udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi za pomocą środków komunika-cji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. W myśl art. 16 ust. 1 u.p.o.z., odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w BIP. Wniesie-nie odwołania Wniesie-nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. W dalszej części przepis ten reguluje postępowanie odwoławcze przed sądem.
Należy również dodać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.o.z., organ gminy może wyznaczyć swojego przedstawiciela do udziału w zgromadzeniu. Wyznaczenie przedstawiciela jest obowiązkowe w przypadku gdy istnieje niebezpieczeństwo naru-szenia porządku publicznego w trakcie trwania zgromadzenia.
Istotna jest również rola przewodniczącego zgromadzenia, określona w u.o.z.p.
W myśl art. 18 u.p.o.z., zgromadzeniem kieruje przewodniczący, przy czym prze-wodniczącym jest organizator zgromadzenia będący osobą fizyczną, chyba że inna osoba fizyczna wyrazi pisemną zgodę na przyjęcie obowiązków przewodniczącego zgromadzenia, albo osoba działająca w imieniu organizatora zgromadzenia, która wyrazi pisemną zgodę na przyjęcie obowiązków przewodniczącego zgromadzenia, w przypadku gdy organizatorem zgromadzenia jest osoba prawna lub inna organi-zacja. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.o.z., organizator zgromadzenia oraz przewodni-czący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapo-biec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w usta-wie środki.
W myśl art. 20 ust. 1 u.p.o.z., zgromadzenie może być rozwiązane przez przed-stawiciela organu gminy, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub narusza przepisy u.p.o.z. albo przepisy karne, a przewodniczący zgromadzenia, uprzedzony przez przedstawiciela organu gminy o konieczności rozwiązania zgromadzenia, nie rozwiązuje go. Zgodnie z ust. 2, funk-cjonariusz Policji może zwrócić się do przedstawiciela organu gminy o rozwiąza-nie zgromadzenia w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 1.
W myśl ust. 3, rozwiązanie zgromadzenia na podstawie ust. 1 następuje przez wyda-nie decyzji ustnej podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, poprzedzonej dwu-krotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu zgromadzenia lub ogłoszonej publicznie uczestnikom zgromadzenia w przypadku niemożności skontaktowania się z prze-wodniczącym zgromadzenia. Decyzję tę doręcza się organizatorowi zgromadzenia na piśmie w terminie 72 godzin od jej podjęcia. Zgodnie z ust. 4, organizatorowi zgro-madzenia przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji o rozwiązania zgroma-dzenia do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w ter-minie 7 dni od dnia rozwiązania zgromadzenia. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje zażalenie do sądu apelacyjnego, jednak od postanowienia tego ostatniego nie przysługuje skarga kasacyjna.
Rozdział 3 u.o.z.p. reguluje postępowanie uproszczone w sprawach dzeń publicznych, przewidując w art. 21, że w przypadku gdy organizator
zgroma-dzenia uzna, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym, a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji, do organi-zacji takiego zgromadzenia organizator może zastosować przepisy niniejszego roz-działu. Istotne jest przy tym to, że zgromadzenie zgłoszone w trybie uproszczonym może być rozwiązane przez przedstawiciela gminy w przypadkach o których mowa w art. 25 ustawy.
Przepisy nowelizacji u.p.o.z. z grudnia 2016 r. i krytyczna ocena RPO z punktu widzenia realizacji wolności zgromadzeń będą przedmiotem analizy w dalszej części raportu.