Racjonalizacja systemu parlamentarnego a formuła dwuizbowości
1.3. RACJONALIZACJA W WARUNKACH PARLAMENTU JEDNO- I DWUIZBOWEGO
Specyfika ogólnie pojmowanej racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów, a zatem również najbardziej wyrazistej, francuskiej odmiany tego procesu, sprowadza się w istocie do diametralnego przeformułowania re-lacji pomiędzy władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą, przy czym beneficjentem tego procesu bezapelacyjnie pozostaje ta druga. Powyższe stwierdzenie można uznać za założenie, które pozostaje wspólne wszyst-kim przedsięwzięciom racjonalizacyjnym, bez względu na kształt przyję-tych w tym czy innym państwie konkretnych mechanizmów ustrojowych.
Należy zauważyć, że wspomniane wcześniej zróżnicowanie procesu racjo-nalizacji, który może iść w dwóch zasadniczych kierunkach, odnosi się w zasadzie wyłącznie do struktury egzekutywy oraz zachodzących w jej obrębie relacji (model egzekutywy zrównoważonej albo model egzeku-tywy niezrównoważonej z wyeksponowaniem statusu rządu i jego szefa).
Pozycja ustrojowa podmiotów wchodzących w skład władzy wykonaw-czej rzutuje, rzecz jasna, na arsenał środków, którymi mogą one oddzia-ływać na realizację przez parlament jego podstawowych funkcji, jednak sam organ przedstawicielski jest tu traktowany jako całość, co oznacza, że problem jego jedno- lub dwuizbowej konstrukcji nie stanowi – odmien-nie niż w przypadku struktury władzy wykonawczej – czynnika istotodmien-nie różnicującego oba sygnalizowane warianty omawianego procesu. W isto-cie więc współczesna formuła parlamentarnego systemu rządów opiera się w znacznej mierze na podporządkowaniu władzy ustawodawczej władzy wykonawczej, w czym można widzieć najważniejszy rezultat realizacji tak czy inaczej ukierunkowanych koncepcji racjonalizacyjnych. Kontekstem dla tych ostatnich jest układ relacji wewnątrz egzekutywy, a nie legislaty-wy, jak również pomiędzy tymi władzami.
Już choćby z zasygnalizowanego wyżej powodu można dojść do wniosku, że z punktu widzenia najważniejszych procesów konstytuujących zjawisko
racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów zagadnienie struktury le-gislatywy nie ma fundamentalnego znaczenia. Istotne jest przede wszyst-kim osłabienie pozycji parlamentu jako takiego i odpowiednie zwiększenie statusu jednego lub obu organów władzy wykonawczej, która w rezultacie, dysponując konkretnymi instrumentami ustrojowymi, jest w stanie funk-cjonować skutecznie nawet w sytuacji, gdy współdziałanie z organem przed-stawicielskim napotyka – głównie z racji jego politycznego oblicza – poważ-ne przeszkody. Jeśli więc problem racjonalizacji systemu parlamentarpoważ-nego analizować przez pryzmat procesów zachodzących na linii legislatywa–eg-zekutywa oraz z uwzględnieniem zrewidowanej pozycji podmiotów wcho-dzących w skład tej ostatniej, zagadnienie uni- bądź bikameralizmu, a tym bardziej kwestia statusu izb w warunkach parlamentu dwuizbowego, nie ma większej ustrojowej doniosłości. Wskazany problem nie należy do na-jistotniejszych także dlatego, że zjawisko racjonalizacji parlamentaryzmu, rozpatrywane w skali makro, koncentruje się w gruncie rzeczy wokół prob-lematyki systemu rządów, definiowanego przecież z uwzględnieniem pozy-cji władzy ustawodawczej względem wykonawczej i odwrotnie, oraz ewen-tualnie – gdy ma się na uwadze model parlamentarny oraz wszelkie jego mutacje – relacji występujących pomiędzy dwoma członami tej ostatniej.
Jeśli zatem zagadnienie struktury parlamentu, a w warunkach parlamentu bikameralnego także modelu dwuizbowości, nie pozostaje szczególnie istot-ne z punktu widzenia samej konstrukcji systemu rządów, to nie będzie też ono wyznacznikiem ukierunkowującym racjonalizację ustroju parlamen-tarnego. Można więc uznać, że rozpatrywanie procesu racjonalizacji jako działań zmierzających do odrzucenia swoistego paradygmatu ustrojowego, do rangi którego urosła formuła parlamentaryzmu monistycznego, a zatem skupianie się wyłącznie na filozofii działania systemu rządów, na dalszy plan spycha problem kształtu parlamentu oraz ewentualnie relacji zachodzących pomiędzy konstytuującymi go podmiotami w sytuacji, gdy ciału przed-stawicielskiemu nadaje się strukturę dwuizbową. Przyjęcie takiego punk-tu widzenia nie oznacza jednak, że sygnalizowane zagadnienie pozostaje w zasadzie zupełnie indyferentne z punktu widzenia zjawiska racjonalizacji parlamentaryzmu. Nawet jeśli kształt legislatywy (oraz ewentualnie relacje pomiędzy izbami) nie ma wpływu na zasadniczy kierunek działań racjona-lizacyjnych, nie zmienia to faktu, że wskazana kwestia w znaczący sposób rzutuje na dostępność konkretnych mechanizmów ustrojowych pozwalają-cych władzy wykonawczej efektywnie oddziaływać na funkcjonowanie wła-dzy ustawodawczej. O ile więc strukturze i relacjom zachodzącym w obrębie legislatywy nie można przypisać roli decydującej dla wyboru tego czy in-nego kierunku działań racjonalizacyjnych, o tyle na płaszczyźnie aplikacji uprzednio wybranej formuły racjonalizacji omawiany problem zdecydowa-nie zyskuje na znaczeniu.
Patrząc z tej perspektywy, można przyjąć, że racjonalizacja rozumia-na jako redefinicja stosunków pomiędzy egzekutywą a legislatywą może zostać dokonana w ramach dwóch podstawowych układów instytucjonal-nych, a zatem w warunkach parlamentu unikameralnego oraz parlamentu bikameralnego. Z punktu widzenia pozostających w gestii organów władzy wykonawczej, a będących wynikiem procesu racjonalizacji, środków oddzia-ływania na organ przedstawicielski w związku z realizowaniem jego dwóch podstawowych funkcji, czyli tworzenia prawa oraz kontroli działalności rządu, pomiędzy oboma rozwiązaniami strukturalnymi dostrzec można daleko idące różnice. Ustanowienie parlamentu unikameralnego powodu-je bowiem, że z arsenału instrumentów dostępnych organom egzekutywy eliminuje się wszystkie te mechanizmy ustrojowe, które zostały zbudowane na podstawie odpowiednio ukształtowanych relacji pomiędzy obiema izba-mi. Chodzi tu przede wszystkim o możliwości wpływu na przebieg postępo-wania ustawodawczego, a w szczególności o sterowanie nim w taki sposób, by doprowadzić do maksymalizacji – z perspektywy władzy wykonawczej – pożądanych rezultatów legislacyjnych. W takim ujęciu izba druga może np.
zgodnie z intencjami rządu występować jako czynnik hamujący inicjatywy podejmowane w izbie pierwszej, która nie musi być przecież w każdym przy-padku – mimo wyników, jakie przynosi zjawisko racjonalizacji – w pełni kontrolowana przez egzekutywę. Sterujący postępowaniem ustawodawczym rząd może w ten sposób wykorzystywać spory pomiędzy oboma segmen-tami legislatywy, do jakich dochodzi na tle do konkretnego projektu usta-wy. Mając to na względzie, można więc stwierdzić, że struktura dwuizbowa, uzupełniona o odpowiednio ukształtowane relacje w trójkącie tworzonym przez egzekutywę oraz obie części parlamentu, kreuje dogodne podstawy do tego, by traktować izbę drugą jako rodzaj przeciwwagi wobec izby pierw-szej w sytuacji, gdy – niejako wbrew założeniom parlamentaryzmu zracjona-lizowanego – utrzymuje się w niej nietrwały i mało spójny prorządowy układ większościowy54. Z kolei sytuacja odwrotna, czyli bezwarunkowe i stabilne
54 Sztandarowym wręcz przykładem takich właśnie założeń ustrojowych, których rezultatem jest wykorzystanie izby drugiej jako swego rodzaju alternatywy dla politycznie niepewnej izby pierwszej, a zarazem jako czynnika umożliwiającego realizację zamierzeń programowych rządu mniejszościowego, jest występujący w Niemczech stan konieczności ustawodawczej. Maciej Pach zauważa, że „jego istota sprowadza się do oryginalnego, nawet jak na silnie zracjonalizowany par-lamentaryzm RFN, pomysłu wyposażenia rządu mniejszościowego w środek realizacji programu ustawodawczego także wbrew woli Bundestagu, choć wyłącznie w specyficznych okolicznościach”.
Zob. M. Pach, Stan konieczności ustawodawczej – niemiecka osobliwość czy potencjalne źródło inspi-racji recepcyjnej?, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 6, s. 75. Zgodnie z art. 81 ust. 1 konstytucji z 1949 r.
stan konieczności ustawodawczej ogłasza, na wniosek rządu i za zgodą izby drugiej – Bundesratu, prezydent federalny dla projektu ustawy odrzuconego przez izbę pierwszą – Bundestag. Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, jeśli po ogłoszeniu stanu konieczności ustawodawczej dojdzie do powtórnego odrzucenia projektu ustawy przez Bundestag lub też zostanie on przyjęty w kształ-cie, który nie jest do zaakceptowania przez rząd, to ustawę traktuje się jako uchwaloną, o ile wyrazi
wsparcie izby pierwszej dla inicjatyw ustawodawczych władzy wykonawczej przy niejednoznacznej postawie izby drugiej, może powodować, że dzięki przyznanemu instrumentarium racjonalizacyjnemu rola tej ostatniej ulegnie minimalizacji, a sama legislatywa będzie de facto funkcjonować jak układ jednoizbowy55.
O ile postępowanie ustawodawcze można „nasycić” rozwiązaniami, któ-rych rezultatem jest wyposażenie rządu w instrumentarium pozwalające
„wygrywać” relacje pomiędzy obiema izbami, o tyle w odniesieniu do wy-konywanej przez parlament funkcji kontrolnej charakteryzowany problem wydaje się przedstawiać nieco inaczej. Jej realizacja nie zakłada bowiem – odmiennie niż w przypadku funkcji ustawodawczej – rozbudowanych mechanizmów opartych na współdziałaniu obu członów legislatywy. Moż-na bowiem stwierdzić, że wykonywanie funkcji ustawodawczej Moż-następuje w znacznej mierze na płaszczyźnie horyzontalnej, angażując – w większym lub mniejszym stopniu – obie części parlamentu. Z kolei realizacja funkcji kontrolnej przebiega – z racji tego, że jest ukierunkowana na rządowy seg-ment egzekutywy – na płaszczyźnie wertykalnej, co powoduje, iż pomiędzy obiema izbami nie dochodzi na tym tle do poważniejszych interakcji. Jeśli nawet są one pod tym względem równie silne kompetencyjnie, każda z nich wykonuje funkcję kontrolną niejako we własnym zakresie, ustosunkowując się nie tyle do pozostałej izby, ile do podlegającego kontroli rządowego czło-nu władzy wykonawczej. Z tego właśnie względu bikameralizm widziany przez pryzmat zabiegów racjonalizacyjnych ma nieco inne znaczenie. Funk-cjonowanie dwóch izb może bowiem powodować wzmocnienie służącego parlamentowi ujmowanemu całościowo instrumentarium pozwalającego na kontrolowanie działalności egzekutywy. Wynika to z faktu, że oprócz
na to zgodę Bundesrat. Zob. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23.12.2014 (BGBl. I S. 2438), https://
www.bundestag.de [dostęp: 8.01.2016]; Konstytucja Niemiec, B. Banaszak (wstęp), B. Banaszak, A. Malicka (tłum.), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 73.
55 Warto zauważyć, że takie ujęcie omawianej problematyki pozostaje bardzo mocno skore-lowane z możliwymi układami politycznymi w obrębie egzekutywy i legislatywy. Można stwier-dzić, że koresponduje to ze współcześnie aplikowanymi formułami systemu parlamentarnego, w którym władza wykonawcza traktowana całościowo urasta – właśnie ze względu na zjawisko racjonalizacji – do roli tego członu w strukturze systemu rządów, który zajmuje pozycję dominu-jącą. W takiej sytuacji – jak słusznie sygnalizuje Céline Vintzel – dotychczasowy podział na wła-dzę ustawodawczą i wławła-dzę wykonawczą zastępuje podział o charakterze politycznym – na rzą-dzącą większość i opozycyjną mniejszość. Zob. C. Vintzel, Les armes du gouvernement dans la procédure législative. Étude comparée: Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni, Éditions Dalloz, Paris 2011, s. 33–35. Kluczowego znaczenia nabiera w konsekwencji kryterium podziałów par-tyjnych, które w jakimś stopniu wypierają formalną strukturę konstytucyjną opartą na konwen-cjonalnie pojmowanej, choć w systemie parlamentarnym i tak stosowanej w formule słabszej, zasadzie podziału władz. To z kolei każe inaczej spojrzeć na instrumentarium parlamentaryzmu zracjonalizowanego, które staje się – formalnie rzecz biorąc – środkiem wymierzonym w par-lament, a w gruncie rzeczy w działalność opozycji, której narzędziem może być np. izba druga.
z reguły silnej w tym aspekcie izby pierwszej w obrębie legislatywy funk-cjonuje izba druga, która – jeśli nie jest pod tym względem całkowicie zneu-tralizowana – również korzysta z przysługujących jej procedur kontrolnych.
Może się oczywiście okazać, że nawet parlament bikameralny będzie w tym zakresie słabszy od parlamentu unikameralnego, jednak nie zmienia to fak-tu, iż – generalnie rzecz biorąc – w tym przypadku struktura dwuizbowa nie jest z natury rzeczy „opleciona” rozwiązaniami mającymi na celu stabili-zację egzekutywy oraz umożliwiającymi jej skuteczniejsze funkcjonowanie.
Wprost przeciwnie, bikameralizm – z racji tego, że potencjalne zagrożenie może się pojawić z dwóch stron, a nie tylko z jednej – wydaje się dla procesu racjonalizacji w najlepszym wypadku nieprzydatny. Do wyjątków można by zaliczyć w zasadzie wyłącznie rozwiązanie polegające na tym, że dla obale-nia gabinetu wymagane byłoby wotum nieufności uchwalone nie w jednej, a w obu izbach, co samo w sobie miałoby ewidentne pierwiastki racjonalizu-jące. W takim przypadku jedna izba mogłaby bowiem pełnić wobec pozosta-łej funkcję podmiotu powstrzymującego przed nazbyt szybką destabilizacją układu rządowego56.
Przyjęte spojrzenie na specyfikę zabiegów racjonalizacyjnych nie powin-no wszakże prowadzić do wniosku, że w warunkach legislatury unikameral-nej przeprowadzenie wskazanego procesu staje się szczególnie utrudnione, czy wręcz niemożliwe. W katalogu rozwiązań, u których źródeł tkwi par-lamentaryzm zracjonalizowany, zostały umieszczone również i takie me-chanizmy ograniczające pozycję organu przedstawicielskiego, które można stosować w warunkach jednoizbowości. Należy tu wymienić np. wpływanie na pracę parlamentu przez ograniczenie długości sesji lub liczby posiedzeń, wprowadzenie utrudnień związanych z prawem parlamentarzystów do zgła-szania poprawek na etapie postępowania ustawodawczego, limitowanie do-puszczalnej liczby komisji parlamentarnych czy też ustanowienie kontroli konstytucyjności regulaminów parlamentarnych. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju rozwiązaniami racjonalizującymi można „obudowywać” nie tylko legislatywę o strukturze dwuizbowej, lecz także tę, która została skon-struowana na zasadzie unikameralizmu. Istnienie izby drugiej ma wszakże to znaczenie, że stwarza dla ustrojodawcy dodatkowy obszar, który może być wykorzystany do kreacji dalszych, niedostępnych w układzie jednoiz-bowym, mechanizmów racjonalizujących. Główne miejsce zajmuje wśród
56 Warunkiem skuteczności takiej praktyki musiałoby być jednak zróżnicowanie polityczne-go oblicza obu części legislatywy, co w warunkach symetrii izb w analizowanym zakresie kłóci-łoby się ze sprzyjąjącym zapewnieniu takich odmienności stosowaniem zupełnie innych formuł wyborczych. Co więcej, sygnalizowana konstrukcja prowadziłaby do tego, że utrzymywano by rząd, który utracił zaufanie izby pierwszej. Podobnie jak w przypadku konstruktywnego wotum nieufności, mogąca w takiej sytuacji wystąpić nadmierna petryfikacja układu rządowego rodzi-łaby potrzebę odpowiedniego profilowania postępowania ustawodawczego.
nich przyznanie egzekutywie możliwości rozstrzygania sporów, do któ-rych dochodzi pomiędzy oboma członami parlamentu, przez decydowanie o uruchomieniu procedury nakazującej izbie pierwszej zająć rozstrzygające stanowisko w przedmiocie rozpatrywanego projektu ustawy. Rozwiązanie takie może więc służyć do eliminacji oporu izby drugiej względem projek-tów wspieranych przez egzekutywę. Warta uwagi jest jednak również inna perspektywa oceny działania omawianego mechanizmu. Izba druga może bowiem zostać wykorzystana przez rząd jako instrument dyscyplinujący czy też narzędzie presji wywieranej wobec izby pierwszej. Ogólnie rzecz biorąc, należy stwierdzić, że egzekutywa zyskuje w ten sposób mechanizm dający duże pole do tego, by niejako sytuacyjnie sterować układem bikameralnym, traktując izbę drugą jako instrument nacisku na izbę pierwszą. Podobna – choć już nieingerująca w relacje pomiędzy oboma segmentami parlamentu – sytuacja dotyczy szeroko pojętej parlamentarnej funkcji kontrolnej. Rea-lizacji celów racjonalizacyjnych może w takim wypadku służyć przyznanie rządowemu członowi władzy wykonawczej możliwości (ale nie obowiązku) ubiegania się o zaufanie izby drugiej. Tego rodzaju rozwiązanie da się wy-korzystać jako narzędzie pozwalające politycznie wzmocnić rząd, gdy parla-mentarne zaplecze w izbie pierwszej nie byłoby wystarczająco stabilne. Choć w sytuacji, w której nie występuje symetria bikameralizmu odnosząca się do kwestii odpowiedzialności rządu przed parlamentem (jej egzekutorem ze strony organu przedstawicielskiego jest zatem wyłącznie izba pierwsza), potwierdzone w głosowaniu wsparcie izby drugiej może mieć co najwyżej charakter akcesoryjny, to jednak nie należy lekceważyć politycznego znacze-nia takiego kroku dla wzmocnieznacze-nia rządowego ośrodka egzekutywy.
Można zatem dojść do wniosku, że struktura bikameralna ma z punktu widzenia procesu racjonalizacji tę zaletę, iż pozwala na wzbogacenie arse-nału środków urzeczywistniających jego podstawowy cel, czyli ogranicze-nie statusu parlamentu połączone z zapewogranicze-nieogranicze-niem politycznej stabilizacji władzy wykonawczej. W takim ujęciu izba druga urasta do rangi istotnego czynnika ustrojowego, którego rola w konkretnej sytuacji politycznej może być powiększona lub pomniejszona – w zależności od aktualnych potrzeb or-ganów egzekutywy, w których gestii pozostaje wykorzystywanie odpowied-nich mechanizmów racjonalizacyjnych. Struktura dwuizbowa, zbudowana na podstawie odpowiednio ukształtowanych relacji wewnątrz parlamentu, umożliwia zatem włączenie – jako trzeciego komponentu – władzy wyko-nawczej, która przez kontrolę układu bikameralnego jest w stanie optyma-lizować korzyści płynące z ustanowionych instrumentów parlamentaryzmu zracjonalizowanego. Pod tym względem konstrukcja jednoizbowa – jako dużo mniej „sterowna” – nie wydaje się aż tak atrakcyjna. Przeciwwagę dla organu przedstawicielskiego może wówczas tworzyć w zasadzie wyłącz-nie sama egzekutywa (ewentualwyłącz-nie także organ kontroli konstytucyjności
prawa). Brakuje natomiast w takim układzie potencjalnego czynnika balan-sującego w obrębie samej legislatywy. Można więc założyć, że dwuizbowość – o ile jest odpowiednio skonstruowana – tworzy generalnie bardziej podat-ny grunt dla skutecznej realizacji zakładapodat-nych celów procesu racjonaliza-cji, choć oczywiście nie stanowi wystarczającego warunku, by taki rezultat osiągnąć. Niekiedy może też powstać niebezpieczeństwo blokady nakładanej przez izbę drugą, co odnosi się do tych obszarów, w których omawiany or-gan nie podlega takiej sytuacyjnej neutralizacji. W szczególności zjawisko takie może występować w procedurze zmiany konstytucji, która jest z reguły odpowiednio obostrzona, do czego dogodnym narzędziem będzie bikamera-lizm symetryczny. Wydaje się, że każda dwuizbowość – nawet ta „skrojona”
według najdalej idących postulatów racjonalizacyjnych – może być przynaj-mniej w jakiejś mierze na takie ryzyko wystawiona, od czego z kolei wolny pozostaje unikameralizm. Co więcej, w analizie wskazanego problemu nie można pomijać uwarunkowań stricte politycznych, związanych z istniejącą w danym momencie konfiguracją partyjną w parlamencie. Od tego właśnie czynnika przede wszystkim zależy, w jaki sposób oraz z jakim natężeniem pozostające w gestii władzy wykonawczej instrumenty parlamentaryzmu zracjonalizowanego wykorzystuje się w praktyce sprawowania władzy. Na-leży wszakże przyjąć, że w dwuizbowym układzie instytucjonalnym, który pozostaje mocno wkomponowany w formułę parlamentaryzmu zracjonali-zowanego, realizowana przez władzę wykonawczą strategia odnośnie do izby drugiej będzie w zasadzie w każdym przypadku służyć optymalizacji zakła-danych celów politycznych, którymi pozostają w równej mierze realizacja formułowanych postulatów programowych oraz stabilizacja istniejącego układu rządowego w dłuższej perspektywie czasowej.
1.4. POZYCJA IZBY DRUGIEJ A SPECYFIKA MECHANIZMÓW