SENAT A PRAKTYKA DWUIZBOWOŚCI SYMETRYCZNEJ (1875–1940)

Zastosowana w III Republice konstrukcja Senatu jako organu o pozycji po-równywalnej z tą, jaka została przyznana Izbie Deputowanych, stanowiła je-den z czynników wpływających na praktyczne funkcjonowanie istniejących wówczas mechanizmów ustrojowych. Choć formalna pozycja prezydenta Republiki nie była szczególnie silna (chociażby ze względu na wybór przez legislatywę oraz wymóg kontrasygnaty aktów głowy państwa), to praktyka ustrojowa wynikająca ze wskazanych założeń prowadziła do dalszej politycz-nej neutralizacji głowy państwa, czyniąc z niej już tylko podmiot zajmują-cy się – zgodnie z wielokrotnie w literaturze przywoływanym określeniem Maurice’a Duvergera – „przecinaniem wstęg na wystawach chryzantem”, a zatem posiadający wyłącznie uprawnienia ceremonialno-reprezentacyj-ne¹⁴⁷. Słabość egzekutywy względem organu przedstawicielskiego nie spro-wadzała się wszakże wyłącznie do jej prezydenckiego segmentu. To samo dotyczyło gabinetu wraz ze stojącym na jego czele premierem, co wynika-ło zarówno z sygnalizowanej filozofii ustroju nakazującej uznawać prymat instytucjonalny parlamentu, jak i z typowego dla konstrukcji monistycznej z II połowy XIX i I połowy XX wieku nieistnienia mechanizmów służących zapewnieniu równowagi w stosunkach pomiędzy rządem a legislatywą. Z tej racji gabinet, który nie dysponował arsenałem środków umożliwiających wywieranie istotniejszego wpływu na realizację najważniejszych funkcji parlamentu, wydawał się w znacznej mierze bezbronny wobec działań wła-dzy ustawodawczej. W konsekwencji wzmiankowane podporządkowanie eg-zekutywy legislatywie odnosiło się w równym stopniu do każdego z dwóch ośrodków pierwszej z wymienionych władz.

Następstwem wspomnianego, ukształtowanego w opozycji do parlamen-taryzmu klasycznego z okresu Monarchii Lipcowej, paradygmatu ustrojowe-go była permanentna dominacja parlamentu nad rządem, skutkująca nad-zwyczaj częstymi kryzysami gabinetowymi prowadzącymi do periodycznych, dokonywanych w relatywnie krótkich odstępach czasu, zmian personalnych

147 J. Szymanek, Elementy racjonalizacji w konstrukcji parlamentarnego systemu rządów: ana-liza rozwiązań zawartych w konstytucji RP [w:] Parlamentarny system..., s. 130, przyp. 22.

w obrębie rządowego ośrodka władzy wykonawczej. Stanowiło to najbardziej znamienną cechę monistycznej odmiany systemu parlamentarnego, w któ-rym niejako z definicji brakowało niezbędnego do jego stabilizacji instrumen-tarium ustrojowego, a w szczególności mechanizmów, które umożliwiałyby skuteczne neutralizowanie parlamentu stanowiącego potencjalne zagrożenie dla rządowego członu egzekutywy¹⁴⁸. Warto więc odnotować, że w latach 1871–1940 we Francji funkcjonowały aż 104 gabinety¹⁴⁹. Wskazanego okre-su nie można wprawdzie pod tym względem traktować jako jednorodnego, jednak ogólnie rzecz biorąc, średni okres trwania układu rządowego wyno-sił około dziewięciu miesięcy. Szczególnie charakterystyczne były lata 30.

XX wieku, a zatem ostatnia dekada istnienia III Republiki, gdy działało prze-szło dwadzieścia różnych gabinetów. Niekiedy jednak czas trwania rządu był dłuższy. Można tu przykładowo wymienić działający niespełna trzy lata ga-binet Pierre’a Waldeck-Rousseau (1899–1902), funkcjonujący ponad dwa i pół roku rząd Émile’a Combes’a (1902–1905), czy też gabinet Georges’a Clemen-ceau, który na stanowisku premiera pozostawał prawie dwa lata i dziewięć miesięcy (1906–1909). Piętnastolecie poprzedzające wybuch I wojny świato-wej, w przeciwieństwie do okresu międzywojennego, było zresztą generalnie stosunkowo stabilne, co oczywiście nie oznacza, że brakowało wówczas przy-padków zaledwie kilkumiesięcznego funkcjonowania kolejno powoływanych ekip rządowych. Co warte podkreślenia, niestabilności rządów towarzyszyła stosunkowo duża stabilność ministrów. Ci sami politycy wielokrotnie wcho-dzili bowiem w skład kolejno tworzonych gabinetów¹⁵⁰.

Przyczyn utrzymującej się niestabilności rządowej – choć, jak wskazano, od czasu do czasu „przetykanej” okresami nieco większej trwałości danego gabinetu (jakkolwiek nierównającymi się pełnym kadencjom Izby Deputo-wanych) – należy upatrywać w zbudowanym schemacie ustrojowym, jego niesprzyjającym egzekutywie stosowaniu, a także w istniejącym wówczas otoczeniu partyjnym. Po pierwsze, czynnikiem, który niejako ex definitione

„podkopywał” pozycję rządu, była wielokrotnie wyżej przywoływana mo-nistyczna struktura systemu parlamentarnego, która powodowała, że ten właśnie człon władzy wykonawczej pozostawał w gruncie rzeczy bezbron-ny wobec wymierzobezbron-nych w niego działań legislatywy (nie zabezpieczały

148 Stąd też, jak stwierdza Ryszard M. Małajny, praktyka ustrojowa realizowana pod rządami konstytucji z 1875 r. „polegała na przechodzeniu od chwiejnej równowagi do całkowitej supre-macji parlamentu”. Zob. R.M. Małajny, Trzy teorie podzielonej władzy, Wydawnictwo „Volumen”, Katowice 2003, s. 386–387. Niestabilność rządowa stała się w rezultacie prawdziwym znakiem rozpoznawczym systemu III Republiki, dowodząc coraz bardziej naglącej potrzeby jego głęb-szej reformy. Przyjęta w ówczesnej Francji forma ustrojowa urosła jednocześnie do rangi niemal podręcznikowego przykładu wypaczeń systemu parlamentarnego, generując wiele propozycji i postulatów zmierzających do odejścia od jego skrajnej, jednokierunkowej formuły.

149 Ph. Ardant, B. Mathieu, Droit constitutionnel..., s. 315.

150 Ibidem, s. 315–316; M. Sobolewski, Od Drugiego..., s. 66.

go np. specjalnie w tym celu skonstruowane przeszkody mające utrudniać skuteczne uchwalenie wotum nieufności). Oznaczało to, że w zasadzie już w punkcie wyjścia relacje pomiędzy rządem a parlamentem ukształtowane zostały w sposób, który temu pierwszemu nie mógł zapewnić szczególnej ochrony wobec władzy ustawodawczej. Po drugie, nałożyła się na to oparta na filozofii monistycznej praktyka ustrojowa. Z jednej strony, pozycję par-lamentu stabilizowała konstytucja Grévy’ego, która minimalizowała obawy związane z konsekwencjami rozwiązania Izby Deputowanych, z drugiej na-tomiast – specyficzna postawa rządu wobec parlamentu, która nakazywała przedstawianie przez premiera dymisji nawet wówczas, gdy brak zaufania ze strony legislatywy nie został potwierdzony w sposób formalny, a więc przez uchwalenie wotum nieufności. Wystarczało bowiem przegranie przez rząd głosowania w kwestii jakiejś pobocznej regulacji ustawowej, niezwiąza-nej bezpośrednio z problemem odpowiedzialności parlamentarniezwiąza-nej¹⁵¹. W tym właśnie punkcie szczególnego znaczenia nabierało zastosowanie konstytu-cyjnej konstrukcji odpowiedzialności rządu przed obiema izbami, przy czym trzeba mieć na uwadze, że do rezygnacji gabinetu wystarczył brak zaufania ze strony tylko jednej z nich, a nie obu łącznie, co akurat miałoby raczej sta-bilizujące właściwości. Przyjęta formuła bikameralizmu ewidentnie zmniej-szała więc szanse na stabilniejsze funkcjonowanie gabinetu. W rezultacie nie dość, że braku poparcia parlamentarnego nie trzeba było wyrażać w prze-widzianej do tego procedurze, to na dodatek takie następstwa mogła z po-wodzeniem wygenerować również izba druga. Po trzecie wreszcie, do tego wszystkiego dochodziła niekorzystna, bo mocno rozdrobniona, struktura systemu partyjnego połączona ze słabością ówczesnych formacji politycz-nych (mało zdyscyplinowapolitycz-nych na forum parlamentarnym), która powodo-wała, że tworzenie i utrzymanie wieloskładnikowych większości prorządo-wych było szczególnie utrudnione¹⁵².

Praktyka ustrojowa III Republiki dowiodła zarazem, że destabilizujące właściwości ówczesnej izby drugiej nie stanowiły tylko i wyłącznie zagro-żenia potencjalnego, wynikającego z samego faktu, że konstytucja z 1875 roku recypowała stanowiącą element bikameralizmu równorzędnego zasa-dę politycznej odpowiedzialności gabinetu przed każdą z izb. Nie powin-no to wszakże prowadzić do wniosku, iż w praktyce obie części legislatywy

151 F. Burdeau, La troisième..., s. 75–76. Jak pisze Jerzy Stembrowicz, „rząd, nie czując się pewny poparcia izby, zgłaszał wówczas dymisję prezydentowi Republiki, który jej udzielał. Nie było istotne, czy nieprzychylne głosowanie w danej sprawie dotyczyło kwestii ważnej, czy dru-gorzędnej. Wystarczało, że było nieprzychylne, choćby wyrażone względną większością głosów”.

Zob. J. Stembrowicz, Rząd..., s. 69.

152 Ph. Ardant, B. Mathieu, Droit constitutionnel..., s. 315–316; D.G. Lavroff, Le droit consti-tutionnel de la V^e République, Éditions Dalloz, Paris 1999, s. 50–52; M. Duverger, Le système..., s. 111–117; F. Burdeau, La troisième..., s. 70–75.

miały równy udział w obalaniu funkcjonujących w III Republice układów rządowych. Pod tym względem wyraźnie dominowała Izba Deputowanych.

Jak bowiem wskazuje Jean-Pierre Marichy, ze względu na wyrażane w róż-ny sposób negatywne stanowisko Senatu zakończyło działalność dziesięć spośród ponad stu gabinetów działających do roku 1940, przy czym połowa z nich w związku z realizacją funkcji kontrolnej, a druga połowa – funkcji ustawodawczej¹⁵³. Już na tej podstawie można zatem zauważyć, że upadki rządów następowały nie tylko wtedy, gdy w izbie drugiej w ten czy inny spo-sób korzystano z przysługujących jej instrumentów kontroli działalności egzekutywy, lecz także wówczas, gdy zajmowała ona niezgodne z oczeki-waniami gabinetu stanowisko w kwestiach procedowanego ustawodawstwa.

Za zjawiskiem destabilizowania układów rządowych przez Senat nie kryła się zatem wyłącznie zasada politycznej odpowiedzialności gabinetu, którą izba druga mogła skutecznie wyegzekwować, lecz także konstrukcja bika-meralizmu symetrycznego w zakresie ustawodawstwa. Ta ostatnia nie po-zwalała opierać się wyłącznie na izbie pierwszej jako tej części legislatywy, która mogłaby skutecznie neutralizować negatywne stanowisko izby drugiej, zapewniając tym samym powodzenie rządowych projektów ustaw.

Tak czy inaczej ujawnione negatywne nastawienie Senatu III Republiki wobec egzekutywy doprowadziło do upadku rządów Jules’a Dufaure’a (rok 1876), Armanda Fallières’a (rok 1883), Pierre’a Tirarda (rok 1890), Léona Bourgeois (rok 1896). Aristide’a Brianda (rok 1913), Édouarda Herriota (rok 1925), André Tardieu (rok 1930), Pierre’a Lavala (rok 1932) oraz Leona Bluma (dwukrotnie w latach 1937 i 1938)¹⁵⁴. Początkowo kwestia politycznej odpo-wiedzialności przed Senatem nie była jednak wcale oczywista i choć postawa tego organu skutkowała upadaniem gabinetów już w latach 70. i 80. XIX wie-ku, to dopiero w związku z zakończeniem działalności czwartego z wymie-nionych rządów – kierowanego przez Léona Bourgeois – przyjęto, że ujęta w art. 6 ustawy o organizacji władz publicznych solidarna odpowiedzialność ministrów przed izbami za politykę ogólną rządu oznacza właśnie zdolność Senatu do skutecznego obalenia gabinetu¹⁵⁵. Prowadziło to więc do ugrunto-wania symetrycznej konstrukcji bikameralizmu również w aspekcie funkcji kontrolnej parlamentu. Przyjęcie w tym względzie interpretacji dodatkowo wzmacniającej i tak bardzo silną pozycję ówczesnej izby drugiej powodowało

153 J.-P. Marichy, La deuxième chambre..., s. 498.

154 Ibidem, s. 498, 505. Socjalista Leon Blum był w rezultacie jedynym premierem okresu III Republiki, którego dwa rządy upadły ze względu na stanowisko nie Izby Deputowanych, lecz Senatu. Szerzej na ten temat zob. G. Berstein, Le Sénat sous la III^e République 1920–1940, CNRS Éditions, Paris 2014, s. 314–339.

155 J. Gicquel, J.-É. Gicquel, Droit constitutionnel..., s. 484. W ujęciu Dominique’a Turpina egzekwowanie odpowiedzialności rządu przez Senat następowało poza tekstem konstytucji (au-delà du texte constitutionnel). Zob. D. Turpin, Le régime parlementaire, Éditions Dalloz, Paris 1997, s. 58.

zarazem, że prawo wyegzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu miało przysługiwać organowi, który – inaczej niż Izba Deputowanych – nie podlegał rozwiązaniu przez władzę wykonawczą. Jak sygnalizowano wcześ-niej, stanowiło to jeden z przejawów tak charakterystycznej dla III Republiki nierównowagi ustrojowej, a zarazem dowodziło zupełnie wyjątkowej pozycji Senatu w zbudowanej w 1875 roku konstrukcji systemu parlamentarnego.

Nie wnikając w konkretne powody dymisji wszystkich wymienionych gabinetów, warto jednak przyjrzeć się nieco bliżej niektórym z nich. Przy-kładowo, przyczyna upadku rządu Dufaure’a, który – co warto podkreślić – funkcjonował w okresie pierwszych lat po uchwaleniu konstytucji III Re-publiki, gdy wciąż żywe były wcześniejsze podziały polityczne, tkwiła w róż-nicy zdań pomiędzy konserwatywnie nastawionym Senatem a Izbą Depu-towanych, w której po wyborach z roku 1876 ukształtowała się większość republikańska¹⁵⁶. Porażka w głosowaniu nad tekstem wspieranym przez rząd stanowiła w tym przypadku skutek odmiennego politycznego oblicza obu części legislatywy, skłaniając premiera do złożenia na ręce prezydenta Mac Mahona dymisji gabinetu. Nie doszło tu natomiast do wykorzystania przez Senat jakichkolwiek mechanizmów kontroli na rządem¹⁵⁷. Zupełnie inna sy-tuacja zaistniała w związku z upadkiem gabinetu Lavala w 1932 roku. Rząd zainicjował wówczas reformę prawa wyborczego. Aprobatę dla projektowa-nych rozwiązań wyraziła Izba Deputowaprojektowa-nych, jednak w przypadku Senatu dało się zaobserwować ewidentnie krytyczne nastawienie. Legło to u pod-staw złożenia interpelacji dotyczącej polityki ogólnej. Izba druga odrzuciła wniosek szefa rządu w przedmiocie terminu udzielenia odpowiedzi, a tak-że wniosek w sprawie terminu głosowania nad zgłoszonym przez premiera wnioskiem o wotum zaufania. Bezkompromisowa postawa większości se-natorów skłoniła szefa rządu do złożenia dymisji gabinetu. Przedstawiony

156 Nota bene kilka lat później większość republikańska wyłoniła się również w Senacie. Na-stąpiło to po częściowym odnowieniu składu izby w 1879 r., dając zresztą początek tendencji właściwej całej III Republice. Warto nadmienić, że do takich przetasowań doszło już w wyniku pierwszej wymiany składu izby drugiej. Senatorowie opuszczający jej szeregi byli w większości nastawieni konserwatywnie, natomiast 80% tych, którzy uzyskali mandaty, należało do obozu re-publikanów. Tak wyraźna zmiana stanowiła rezultat wyborów municypalnych ze stycznia 1878 r., które okazały się sukcesem kandydatów republikańskich. Zob. P. Baquiast, La troisième Répu-blique 1870–1940, L’Harmattan, Paris–Budapest–Torino 2002, s. 30. Okazało się więc, że Senat – choć był projektowany jako organ mający stanowić bastion monarchistów – wcale nie był tak prawicowy, jak mogłoby się początkowo wydawać. Biorąc pod uwagę także kolejne dekady, moż-na stwierdzić, że izba druga nie doświadczała też gwałtowanych zmian układów politycznych, a ponadto te same środowiska polityczne istniejące w obu częściach legislatywy dzieliły widoczne różnice. Świadczy o tym np. znacznie bardziej umiarkowane nastawienie senatorów radykalnych niż ich odpowiedników z Izby Deputowanych. Zob. F. Chevalier, Le sénateur français 1875–1995.

Essai sur le recrutement et la représentativité des membres de la seconde chambre, L.G.D.J, Paris 1998, s. 229–231.

157 J.-P. Marichy, La deuxième chambre..., s. 498–499.

kontekst upadku rządu Lavala dowodzi, że izba druga zmierzała niejako za wszelką cenę do obalenia gabinetu, nie tylko wykorzystując przysługujące jej instrumenty proceduralne, lecz także wykazując się dążeniem do zmiany układu rządowego bez przeprowadzania w tej kwestii merytorycznej debaty w przedmiocie oceny działań egzekutywy¹⁵⁸.

Wobec powyższego można sformułować wniosek, że przyjęcie konstruk-cji parlamentaryzmu monistycznego powiązanej z modelem symetrii obu części dualistycznej legislatywy nie pozostało w praktyce bez wpływu na po-ziom stabilności istniejących układów rządowych. Jak pokazuje przykład dymisji rządu Dufaure’a w 1876 roku, daleko idące konsekwencje miało tu przyjęcie modelu izby drugiej, która ze względu na sposób kreacji jej składu personalnego cechowała się – na tle politycznej kompozycji izby pierwszej – bardziej konserwatywnym profilem politycznym. W takim wypadku włą-czenie Senatu na równych zasadach do procesu ustawodawczego oraz wypo-sażenie go w umożliwiające wyegzekwowanie odpowiedzialności politycznej środki kontroli nad gabinetem nie mogło pozostać bez wpływu na realne możliwości działania rządu, a w rezultacie na jego dalsze funkcjonowanie.

Takie destabilizujące oddziaływanie Senatu, choć nie stanowiło głównego czynnika charakteryzowanego zjawiska ustrojowego, było jednocześnie wzmacniane postawą premierów, którzy zgodnie z obowiązującym wówczas paradygmatem nadrzędności władzy ustawodawczej nad wykonawczą wy-kazywali się gotowością do przedstawienia dymisji rządu na podstawie ja-kichkolwiek oznak krytycznego wobec gabinetu nastawienia deputowanych lub senatorów. Wszystko to powodowało, że Senatu nie tylko nie można było wykorzystywać jako organu, który będzie skutecznie wzmacniał rząd w sy-tuacji ewentualnego oporu ze strony Izby Deputowanych, ale także musiano się z nim liczyć w stopniu nie mniejszym niż z pochodzącą z wyborów po-wszechnych izbą pierwszą.

2.5. RADA REPUBLIKI A PRAKTYKA DWUIZBOWOŚCI ASYMETRYCZNEJ