ZASADA DWUIZBOWOŚCI PARLAMENTU DO UPADKU II CESARSTWA

W świetle francuskich aktów konstytucyjnych przyjmowanych w okresie po-przedzającym utworzenie III Republiki zasada bikameralnej struktury par-lamentu nie stanowiła – gdy spojrzy się z perspektywy historycznej – kon-sekwentnie realizowanej koncepcji ustrojowej, jakkolwiek można stwierdzić, że w tym okresie przeważała idea dwuizbowości. Podczas rewolucji francu-skiej oraz w trakcie rządów napoleońskich następujących przed oktrojowa-niem Karty Konstytucyjnej z 1814 roku, a także z krótkim epizodem w roku 1815, struktura władzy ustawodawczej opierała się na różnorodnych warian-tach konstrukcyjnych⁷³. W konstytucjach z lat 1791 oraz 1793 przyjęta zosta-ła zasada unikameralizmu, od której zdecydowano się odejść w 1795 roku, tworząc system Dyrektoriatu (konstytucja roku III). Ta ostatnia stanowiła, że Ciało Ustawodawcze jest złożone z Rady Starszych (Conseil des Anciens) oraz Rady Pięciuset (Conseil des Cinq-Cents) (art. 44), przy czym jako izba druga funkcjonowała pierwsza z wymienionych. Specyficzną architektu-rę ustrojową zbudowała konstytucja z 1799 roku (konstytucja roku VIII),

73 Ujęto je w konstytucjach z lat 1791, 1793, 1795, 1799, 1802, 1804, 1815. Zob. La Constitu-tion de 1791 [w:] Les ConstituConstitu-tions..., s. 33–67; La ConstituConstitu-tion de 1793 [w:] Les ConstituConstitu-tions..., s. 79–92; Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) [w:] Les Constitutions..., s. 101–141;

Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) [w:] Les Constitutions..., s. 151–162; Sé-natus-consulte organique de la Constitution du 16 thermidor an X (4 août 1802) [w:] Les Consti-tutions..., s. 168–177; Sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII (18 mai 1804) [w:] Les Constitutions..., s. 185–207; Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire du 22 avril 1815 [w:]

Les Constitutions..., s. 231–239.

która obowiązywała w okresie Konsulatu. Obok Trybunatu (Tribunat) i Cia-ła Ustawodawczego (Corps législatif) utworzono Senat Zachowawczy (Sénat conservateur), któremu nie powierzono jednak uprawnień stricte legislacyj-nych, lecz te związane z kontrolą konstytucyjności prawa. Tak skonstruo-wany Senat trudno więc było traktować jako klasyczny, pełnoprawny człon legislatywy⁷⁴. Warto wszakże odnotować, że to właśnie wówczas po raz pierwszy na gruncie francuskim utworzono organ noszący nazwę „senat”.

Wzmocniony kompetencyjnie Senat – funkcjonujący, tak jak na gruncie kon-stytucji z roku 1799, obok Trybunatu (zniesionego w 1807 roku) i Ciała Usta-wodawczego – przewidziano również w aktach konstytucyjnych z lat 1802 (uznanie Napoleona Bonapartego za konsula dożywotniego) i 1804 (ustano-wienie Cesarstwa). Ciało to obradowało już wtedy w Pałacu Luksemburskim (Palais du Luxembourg), który stał się tradycyjną siedzibą francuskiej izby drugiej, będąc nią także w okresie obecnie istniejącego, piątego już wcielenia Marianny. Warto też nadmienić, że dwuizbowa struktura parlamentu (Izba Parów i Izba Reprezentantów) została przyjęta na gruncie zupełnie epizo-dycznego Aktu Dodatkowego do Konstytucji Cesarstwa z 1815 roku (Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire), który w znacznej mierze odwo-ływał się do nadanej rok wcześniej Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII.

Po upadku I Cesarstwa punktem odniesienia dla rozwiązań konstytu-cyjnych okresu Restauracji, a następnie Monarchii Lipcowej stał się – przy-najmniej w jakiejś mierze – ustrój brytyjski. Za schematem dwuizbowym opowiedziano się więc jednoznacznie w okresie, gdy we Francji rozpo-częła się stopniowa recepcja parlamentarnego systemu rządów (w wersji

74 Organu tego nie można więc było tym bardziej postrzegać jako izby drugiej parlamentu, co wynikało chociażby z faktu, że w postępowaniu ustawodawczym – jako jego zasadnicze orga-ny – uczestniczyły Trybunat oraz Ciało Ustawodawcze. Podmioty te były nota bene regulowane w rozdziale III konstytucji pt. Władza ustawodawcza, podczas gdy Senat Zachowawczy w po-święconym wyłącznie temu organowi rozdziale II. W literaturze przedmiotu można się jednak spotkać z różnymi ujęciami tej kwestii. Koncepcję zgodną z systematyką konstytucji preferują Pierre Pactet oraz Ferdinand Mélin-Soucramanien, pisząc, że organami władzy ustawodawczej były Trybunat oraz Ciało Ustawodawcze, natomiast Senat, choć uznany za kluczowy podmiot w architekturze ustrojowej państwa, znajdował się poza ramami legislatywy. Zob. P.  Pactet, F. Mélin-Soucramanien, Droit..., s. 268–269. W podobny sposób strukturę władzy ustawodaw-czej na gruncie konstytucji z 1799 r. ujmują też Francis Hamon i Michel Troper. Zob. F. Hamon, M. Troper, Droit..., s. 356. Z kolei według Jeana Gicquela i Jeana-Érica Gicquela w obrębie legis-latywy można umieszczać Trybunat, Ciało Ustawodawcze oraz Radę Stanu, podczas gdy Senat należało wiązać nie tyle z działalnością prawotwórczą, ile z odrębną sferą, jaką pozostaje kontrola konstytucyjności prawa. Wskazani autorzy sygnalizują, że rolą Senatu było de facto służenie in-teresom Napoleona. Zob. J. Gicquel, J.-É. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J–Lextenso Éditions, Issy-les-Moulineaux 2015, s. 462–463. Jeszcze inaczej do tego za-gadnienia podchodzi Dominique Chagnollaud. Charakteryzując przebieg postępowania prawo-twórczego, pisze o czterech izbach i wymienia tu Radę Stanu, Trybunat, Ciało Ustawodawcze oraz Senat. Zob. D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 66–67. Na cztery „zgromadzenia”

(assemblées) wskazuje również Bernard Chantebout. Zob. B. Chantebout, Droit constitutionnel, Éditions Dalloz, Paris 2006, s. 170.

dualistycznej). Urzeczywistniono go w dwóch Kartach Konstytucyjnych – z lat 1814 oraz 1830. W świetle pierwszej z nich parlament składał się z Izby Deputowanych (Chambre des députés) oraz Izby Parów (Chambre des pairs).

Ta ostatnia pochodziła z nominacji królewskiej dokonywanej – według uzna-nia monarchy – dożywotnio lub z przyjęciem zasady dziedziczeuzna-nia. W izbie zasiadali również członkowie rodziny królewskiej oraz książęta krwi (princes du sang). Liczba członków tak skonstruowanej izby drugiej nie była limito-wana (art. 27, art. 30). Monarsze nie przysługiwało prawo rozwiązania tego organu, jednak swoboda w zakresie kształtowania jego składu przez kolejne nominacje powodowała, że mógł on w ten sposób wpływać na powstające większości⁷⁵. Zgodnie z postanowieniami karty ustawy miały być dyskuto-wane oraz swobodnie uchwalane (votée librement) przez większość każdej z dwóch izb (art. 18)⁷⁶. Zbliżony charakter izby drugiej utrzymano zasadni-czo w okresie Monarchii Lipcowej, gdy obowiązywała stanowiąca modyfika-cję poprzedniczki Karta Konstytucyjna Ludwika Filipa. Zachowana została struktura władz publicznych przyjęta w 1814 roku, jednak pewne zmiany objęły m.in. Izbę Parów. Oddawały one bardziej liberalne nastawienie nowej regulacji konstytucyjnej, na podstawie której w ciągu kolejnych lat swoją fi-nalną postać przyjęła formuła parlamentaryzmu dualistycznego. Monarsze przysługiwało więc prawo nominacji jedynie parów dożywotnich (art. 23), dokonywanych spośród określonych grup (np. deputowanych, ambasado-rów, bankierów), co miało powodować przekształcenie tego organu z typowej izby o charakterze arystokratycznym, jaka występowała w okresie Restau-racji, w izbę reprezentującą przedstawicieli wyższych warstw społecznych (assemblée de notabilités nationales)⁷⁷. Odmiennie niż pod rządami karty z roku 1814 obrady Izby Parów toczyły się publicznie (art. 27).

Kolejna konstytucja – z 4 listopada 1848 roku⁷⁸ – miała już charakter republikański. Akt ten opierał się na założeniach prezydenckiego systemu rządów. Struktura organów władzy powołanej w ten sposób II Republiki za-kładała jednocześnie rezygnację z idei bikameralizmu na rzecz jednoizbowej

75 F. Hamon, M. Troper, Droit..., s. 365. Warto więc odnotować, że w marcu 1819 r. Lud-wik XVIII mianował 59 nowych parów, natomiast jego następca, Karol X, w listopadzie 1827 r.

powołał 76 członków izby. Wszystko to miało służyć zapewnieniu w tym organie bliskiej monar-sze, konserwatywnej większości. Zob. D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 89.

76 Jak piszą Jean Gicquel i Jean-Éric Gicquel, w przeciwieństwie do Senatu funkcjonującego w okresie I Cesarstwa, Izba Parów – jako podmiot uczestniczący w procesie stanowienia pra-wa – stała się „prawdziwą izbą ustawodawczą” (véritable chambre législative). Zob. J. Gicquel, J.-É. Gicquel, Droit constitutionnel..., s. 466.

77 F. Hamon, M. Troper, Droit..., s. 368. Należy zaznaczyć, że wspomniana nominacja 76 pa-rów dokonana przez Karola X kilka lat przed początkiem Monarchii Lipcowej została wówczas anulowana. Zob. D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 96; K. Fiorentino, La seconde Chambre en France dans l’histoire des institutions et des idées politiques (1789–1940), Éditions Dalloz, Paris 2008, s. 268–269.

78 Constitution du 4 novembre 1848 [w:] Les Constitutions..., s. 263–277.

konstrukcji legislatywy. Konstytucja stanowiła, że lud francuski deleguje władzę ustawodawczą jedynemu zgromadzeniu (Assemblée unique) (art. 20).

Charakterystyczny dla systemu prezydenckiego monizm egzekutywy połą-czono zatem z przyjęciem monistycznej, bo unikameralnej, struktury ciała przedstawicielskiego⁷⁹. Izba druga została jednak przywrócona już po kil-ku latach, w konstytucji z 14 stycznia 1852 rokil-ku⁸⁰, która – choć początkowo jako głowę państwa przewidywała prezydenta Republiki – dawała podwa-liny pod powstanie II Cesarstwa. Powołany wówczas Senat ukształtowano w sposób odbiegający od rozwiązań stosowanych w okresie Restauracji i Mo-narchii Lipcowej, a w większym stopniu nawiązujący do okresu napoleoń-skiego. Członków Senatu nie mogło być więcej niż 150 (art. 19). W skład tego organu mieli wchodzić senatorowie zasiadający w nim z mocy prawa oraz nominaci głowy państwa. Do tych pierwszych zaliczali się kardyna-łowie (cardinaux), admirakardyna-łowie (amiraux) oraz marszałkowie (maréchaux).

Mianowani członkowie Senatu byli natomiast obywatelami, których głowa państwa uważała za zasługujących na wyniesienie do godności senatorskiej (art. 20). Specyficznie zostały określone kompetencje izby drugiej. Konstytu-cja ujmowała Senat jako strażnika umowy zasadniczej (gardien du pacte fon-damental) oraz wolności publicznych, zastrzegając jednocześnie, że żadna ustawa nie mogła zostać promulgowana bez wcześniejszego przedłożenia jej izbie (art. 25). Omawiany organ mógł wyrazić sprzeciw wobec ustawy, która byłaby sprzeczna z konstytucją lub uchybiałaby religii, moralności, wolno-ści kultu, wolnowolno-ści indywidualnej, równowolno-ści obywateli wobec prawa, nie-naruszalności własności oraz zasady nieprzenoszalności sędziów. To samo

79 Uzasadnienie odrzucenia dwuizbowości parlamentu zostało zawarte w tzw. raporcie Ar-manda Marrasta (rapport Marrast), w którym przedstawiono założenia konstytucji z 1848 r.

Wskazano w nim, że „suwerenność jest jedna; wyraża się przez głosowanie powszechne i bez-pośrednie w celu wyboru osób, które ją reprezentują. Większość z nich uosabia więc wolę naro-du (volonté nationale). Ustawa pochodząca z ich głosowania jest wyrazem tej woli”. W raporcie znalazło się też bezpośrednie uzasadnienie jednoizbowej struktury legislatywy, które opierało się na przedstawionym wyżej założeniu: „Suwerenność jest jedna, naród jest jeden, wola narodu jest jedna. Jakże więc chcieć, aby delegacja suwerenności nie była jedna, aby reprezentacja narodowa była przecięta na dwie części, aby ustawa pochodząca z woli powszechnej (volonté générale) mu-siała się wyrażać podwójnie dla jednej myśli (pour une seule pensée)?”. Autor raportu argumen-tował również, że w przypadku dwuizbowej struktury parlamentu spory pomiędzy jego dwiema częściami prowadziłyby do konfliktów na szczytach władzy, a „walka na górze to anarchia na dole (la lutte en haut, c’est l’anarchie en bas)”. Bikameralizm miał więc oznaczać bezład. Zdaniem Mar-rasta z walki toczonej pomiędzy izbami „jedna z nich będzie z konieczności wychodzić osłabiona”, a ustawa straci swój autorytet. Dwuizbowość miałaby też negatywnie wpływać na relacje łączące władzę ustawodawczą z władzą wykonawczą. W przypadku unikameralnej konstrukcji parlamen-tu kwestia wsparcia legislatywy dla władzy wykonawczej byłaby bardziej czytelna. Nie dochodzi-łoby bowiem na tym tle do różnic pomiędzy izbami. Zob. Rapport sur la projet de Constitution fait par M.A. Marrast, Représentant du Peuple, Libraire L. Curmer, Paris 1848, s. 25, 27–31.

80 Constitution du 14 janvier 1852 (faite en vertu des pouvoirs délégués par le peuple français à Louis Napoléon Bonaparte par le vote des 20 et 21 décembre 1851) [w:] Les Constitutions..., s. 292–297.

odnosiło się do ustawodawstwa, które mogłoby uniemożliwiać obronę tery-torium państwowego (qui pourraient compromettre la défense du territoire) (art. 26). Senatowi przyznano poza tym – nawiązując do okresu I Cesarstwa opierającego się z kolei na wzorcach rzymskich – prawo regulacji określo-nych kwestii przez instytucję senatus consultum. Chodziło tu m.in. o ustrój kolonii oraz Algierii, a także o kwestie nieuregulowane w konstytucji, które były konieczne do jej realizacji (nécessaire à sa marche) (art. 27). Co więcej, zadaniem Senatu było utrzymywanie w mocy albo uchylanie wszelkich ak-tów, wobec których formułowano by zarzuty w przedmiocie niekonstytucyj-ności (art. 29). Izba druga mogła ponadto zgłaszać głowie państwa ogólnie sformułowane projekty ustaw w kwestiach dotyczących istotnego interesu narodowego (art. 30), a także proponować zmiany konstytucyjne (art. 31).

Początkowo Senat skonstruowano więc nie tyle jako podmiot zaangażowany w proces legislacyjny, ile jako organ funkcjonujący w głównej mierze w cha-rakterze obrońcy konstytucji. Szersze włączenie izby drugiej do procedury ustawodawczej nastąpiło u schyłku II Cesarstwa, przez senatus consultum z 14 marca 1867 roku⁸¹. Senatowi przysługiwało odtąd prawo żądania, w for-mie umotywowanego wniosku, ponownego rozpatrzenia danego projektu przez izbę pierwszą – Ciało Ustawodawcze (Corps législatif). W podobnym kierunku szły też zmiany przyjęte przez senatus consultum z 8 września 1869 roku⁸². W akcie tym przewidziano m.in., że posiedzenia Senatu będą publiczne. W konstytucji z roku 1852 przyjęte zostało bowiem odmienne rozwiązanie. W tym okresie następowała już wyraźnie widoczna parlamen-taryzacja II Cesarstwa, stąd też wprowadzono prawo interpelowania rządu przez członków Ciała Ustawodawczego i Senatu, a także możliwość łączenia funkcji ministerialnych z zasiadaniem w jednej lub drugiej izbie.

Analizując problematykę izby drugiej w kontekście dziewiętnastowiecz-nych regulacji konstytucyjdziewiętnastowiecz-nych przyjmowadziewiętnastowiecz-nych po upadku I Cesarstwa, na-leży więc wysnuć wniosek, że bikameralizm był rozwiązaniem, za którym opowiadano się najczęściej (z wyjątkiem krótkiego okresu II Republiki), jak-kolwiek przyjmowano je w dwóch różnych wariantach konstrukcyjnych. Izba Parów funkcjonująca w latach 1814–1848 stanowiła zasadniczo przejaw recep-cji znanego z Wielkiej Brytanii modelu izby typu arystokratycznego (w szcze-gólności w okresie Restauracji). Z kolei Senat II Cesarstwa budowano w spo-sób nawiązujący do idei Senatu Zachowawczego, czyli organu powołanego postanowieniami napoleońskiej konstytucji roku VIII (z 13 grudnia 1799 ro- ku) i działającego na obrzeżach szeroko pojętego procesu prawotwórczego

81 Sénatus-consulte du 14 mars 1867, qui modifie l’article 26 de la Constitution [w:] Les Consti-tutions..., s. 312.

82 Sénatus-consulte du 8 septembre 1869, qui modifie divers articles de la Constitution, les articles 3 et 5 du sénatus-consulte du 22 décembre 1852 et l’article 1^er du sénatus-consulte du 31 dé-cembre 1861[w:] Les Constitutions..., s. 312–314.

(wypowiadanie się w przedmiocie konstytucyjności prawa). W przypadku ustroju funkcjonującego od 1852 roku ówczesny Senat można było wszakże traktować jako izbę konstruującą bikameralną strukturę parlamentu. Gdy więc doszło do kolejnej daleko idącej zmiany paradygmatu konstytucyjne-go, którą należało łączyć z powstaniem III Republiki – ustroju recypującego już w pełni parlamentarny system rządów – funkcjonowanie organu, który w większym lub mniejszym stopniu pełnił funkcję izby drugiej, nie było obce francuskiej tradycji konstytucyjnej. W szczególności stwierdzenie to nale-ży odnosić do tego jej fragmentu, który wiązał się z istnieniem działającej w okresie kształtowania się parlamentaryzmu dualistycznego izby typu ary-stokratycznego (lub zbliżonej do tego właśnie modelu ustrojowego).

2.2. KONCEPCJE IZBY DRUGIEJ W PRACACH