w świetle polskich badaczy zjawiska
3) Wzorzec radykalny – polegający na odejściu od przyznawania świadczeń za leżnie od statusu rodzinnego i przebudowie systemu zabezpieczenia
społeczne go zgodnie z zasadą indywidualizmu. Podstawą prawa do świadczeń byłaby pozycja świadczeniobiorcy na rynku pracy, a nie stan rodzinny.
Aby mówić o skutecznej i efektywnej polityce rodzinnej rozumianej jako działalność państwa i innych podmiotów na rzecz tworzenia warunków do
105 B. Balcerzak-Paradowska, Polityka rodzinna w Unii Europejskiej..., dz. cyt., s. 75.
po wstawania, rozwoju i funkcjonowania rodziny, po pierwsze należy pro-wadzić ją jako działalność bezpośrednio skierowaną do rodzin, po drugie jako działalność pośrednią, obejmującą swoim działaniem obszar społeczny dużo szer szy w ramach różnych polityk publicznych poprzez odpowiednie instrumenty (narzędzia) działania. Stąd też wielu autorów dokonuje podzia-łu polityki rodzinnej w zależności od typologii stosowanych instrumentów (narzędzi)106.
Tworzenie warunków sprzyjających realizacji przez rodzinę jej funkcji wymaga zastosowania polityki bezpośredniej i jej instrumentów. Bezpośred-nia polityka rodzinna typu explicite adresowana jest do rodziny i świadomie zmierza do celów dotyczących rodziny. Obejmuje tylko te rozwiązania, które są specjalnie ukierunkowane na rodzinę, a więc działania i programy usta-nowione dla realizacji bezpośrednich celów związanych z rodziną107.
Do bezpośrednich narzędzi polityki rodzinnej zalicza się świadczenia pieniężne i rzeczowe. Rola tych świadczeń wynika z charakteru udzielanej rodzinom pomocy. Pieniężne świadczenia rodzinne są wyrazem uczestnic-twa pańsuczestnic-twa i społeczeńsuczestnic-twa w kosztach wychowania młodego pokolenia.
Rzeczowy charakter świadczeń polega natomiast na niesieniu pomocy ro-dzinom, które znalazły się w ciężkiej sytuacji życiowej, z którą nie mogą so-bie same poradzić. Polityka pośrednia (implicite) nie traktuje rodziny jako wyodrębnionego celu. Obejmuje normy i działania, które nie są specjalnie lub w pierwszej kolejności adresowane do rodziny. Ich cele są szersze, choć powodują konsekwencje także dla rodzin i dzieci. Spojrzenie na politykę rodzinną jako politykę typu implicite (pośrednią) oznacza, że poszczególne obszary życia, zadania i funkcje, które spełnia rodzina, wymagają działań mieszczących się w ramach realizacji różnych polityk szczegółowych przez państwo.
106 Np., B. Balcerzak-Paradowska, Rodzina i polityka rodzinna na przełomie wieków, IPiSS, Warszawa 2004; D. Graniewska (red.), Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w Polsce.
Uwarunkowania demografi czne i społeczne, IPiSS, Warszawa 2004; K. Głabicka, Polityka spo-łeczna państwa polskiego u progu członkostwa w Unii Europejskiej, Instytut Technologii Eks-ploatacji w Radomiu, Radom 2004; P. Szukalski, Jakiej polityki rodzinnej potrzebuje Europa?
[w:] Międzynarodowa polityka społeczna – aspekty porównawcze, B. Balcerzak-Pardadowska i A. Rączaszek (red.), IPiSS i AE w Katowicach, Warszawa–Katowice 2010; A. Durasiewicz, Efektywność polskiej polityki rodzinnej na tle niektórych krajów UE, wyd. PTPS i Politechnika Radomska, Radom 2011.
107 S.B. Kamerman, A.J. Kahn, Family Policy: Government and Families in Fourteen Countries, Columbia University Press, New York 1978, s. 86.
Rysunek 7. Polityka rodzinna w podziale na typologie stosowanych instrumentów
Bezpośrednia (explicite)
świadczenia pieniężne
świadczenia rzeczowe
Funkcje rodziny Pośrednia
(implicite)
polityka rynku pracy
polityka podatkowa
polityka dochodowa
polityka zatrudnienia
polityka edukacyjna
polityka oświatowa
polityka kulturalna polityka mieszkaniowa
polityka ochrony zdrowia ekonomiczna
egalitaryzująca
kompensacyjna
prokreacyjna
opiekuńczo--wychowawcza
socjalizacyjna
emocjonalna
rekreacyjna
Źródło: opracowanie własne na podstawie B. Balcerzak-Paradowska, Rodzina i polityka rodzinna..., dz. cyt., s. 140–141 i M. Skawińska, Kształt rodziny polskiej i polityki rodzinnej..., dz. cyt., s. 76.
Innego podziału polityki rodzinnej dokonał P. Błędowski. Przedstawił wyróżnienie co najmniej dwóch szczebli, na jakich powinny być realizowa-ne zadania polityki rodzinrealizowa-nej. Pierwszy z nich to poziom centralny, na któ-rym należy ukształtować ramy praw ne i fi nansowe dla tej polityki. Ramy te powinny sprzyjać realizacji zadań, któ rych społeczne i polityczne znaczenie
podlega hierarchizacji w skali całego kraju. Są to zatem zadania wspólne dla wszystkich regionów, wpisane w program krajo wej polityki rodzinnej. Dru-gi poziom, lokalny, powinien umożliwiać przede wszystkim realizację celów krajowych przy uwzględnieniu lokalnej specyfi ki i wykorzystaniu lokalnego potencjału społecznego oraz modyfi kację celów kra jowych w perspektywie potrzeb środowiska lokalnego. Mimo napięć, jakie przy niosła ze sobą de-centralizacja uprawnień w zakresie polityki rodzinnej, co odbiło się m.in.
na dostępności do rozmaitych placówek na skutek likwidacji niektórych lub podniesienia opłat za usługi, rola szczebla lokalnego wzrasta. „Awans”
lo kalnej polityki rodzinnej jest jednak do pewnego stopnia spo wodowany brakiem jasnej strategii państwowej w tym zakresie. W tej sytu acji lokal-ne podmioty, szczególnie samorządy powiatowe i gminlokal-ne, zmuszolokal-ne są do podejmowania działań kompensujących brak jasno sprecyzowanego stano-wiska organów centralnych. Obecnie listę podmiotów polityki rodzinnej na-leżałoby wydłużyć również o organizacje pozarządowe108.
Rysunek 8. Podział polityki rodzinnej ze względu na szczeble realizacji
Szczebel centralny Organizacje
pozarządowe Szczebel lokalny
Źródło: opracowanie własne na podstawie P. Błędowski, Zmiany społeczne w Polsce a zadania polityki rodzinnej, [w:] Między transformacją a integracją. Polityka społeczna wobec problemów współczesności, Piotra Błędowskiego (red.), SGH, Warszawa 2004, s. 82–83.
W konkluzji, że występuje obecnie struktura decentralizacji i dekoncen-tracji funkcji społecznych państwa w zakresie rodziny, należy stwierdzić, że odbudowa samorządu terytorialnego była w Polsce konieczna, i że nie ma możliwości budowania państwa demokratycz nego w oparciu o model scen-tralizowany. Przywrócenie samorządów zmieniło cały sektor życia publicz-nego. Gminy otrzymały do dyspozycji znaczny zasób majątku narodowego.
Rozwinęły się organizacje obywatelskie, lokalna prasa, radio czy telewizja.
Nastąpiły zmiany w myśleniu o sprawach lokalnych. Poważ nym utrudnie-niem decentralizacji są fi nanse publiczne. System fi nansów samo rządowych nie ma jeszcze ostatecznego kształtu. Stąd między innymi problemy z fi nan-sowaniem zadań związanych z organizowaniem usług publicznych przez gminy i powiaty109.
108 P. Błędowski, Zmiany społeczne w Polsce..., dz. cyt., s. 82–83.
109 M. Skawińska, Kształt rodziny polskiej i polityki rodzinnej…, dz. cyt., s. 135–136.
Rysunek 9. Schemat decentralizacji i dekoncentracji funkcji społecznych państwa w zakresie rodziny
Państwo
Samorząd terytorialny
Sektor prywatny
Gospodarka społeczna
Grupa sąsiedzka (nieformalna)
Rodzina
Źródło: M. Skawińska, Kształt rodziny polskiej i polityki rodzinnej..., dz. cyt., s. 135.
Z kolei A. Kurzynowski twierdzi, że bardzo ważne jest kształtowanie po-lityki rodzinnej – poprzez normy prawne i inne formy oddziaływania – od-powiedniego układu stosunków pomiędzy rodziną, a zespołem państwowych i społecznych instytucji, bez których rodzina nie jest w stanie zaspokajać swo-ich potrzeb (szkoła, przedszkola, żłobki, in stytucje usługowe, organizacje spo-łeczne i inne). Istotne jest również, aby podmioty polityki rodzinnej występo-wały w roli czynnika interwencyjnego wówczas, gdy ze względów materialnych lub moralnych zagrożona jest moż liwość spełniania przez rodzinę jej podsta-wowych funkcji odnoszących się przede wszystkim do praw i wychowania dzie-ci oraz zaspokajania ich potrzeb. W związku z powyższym państwo powinno realizować politykę rodzinną poprzez spójne ze sobą instrumentarium.
Rysunek 10. Środki realizacji polityki rodzinnej
Normy prawne
Środki pieniężne
Świadczenia w naturze
Świadczenia w formie usług
Źródło: Opracowanie na podstawie A. Kurzynowski, Polityka rodzinna – stan i potrzeby, [w:] Polityka społeczna. Stan i perspektywy, Julian Auleytner (red.), Agencja Scholar, Warszawa 1994, s. 44.
A. Kurzynowski, podobnie jak P. Błędowski, sugeruje rozdzielenie reali-zacji polityki rodzinnej na dwa szczeble: centralny i lokalny. Rozdzielenie takie popiera również B. Balcerzak-Paradowska. Chodzi nie tylko o skupie-nie ważskupie-niejszych niż dotąd decyzji w rękach władz terenowych, lecz i o od-powiedzialność tych władz za tworzenie ogólnych warunków zaspokojenia potrzeb rodzin110. Wynika to z ustaw regulujących zasady funkcjonowania samorządów terytorialnych i admi nistracji rządowej. Współdziałanie lokal-nych podmiotów jest konieczne, zarówno ze względów organizacyjlokal-nych, jak i z uwagi na efektywność działań. Istnieje potrzeba skupienia wszystkich in-stytucji i osób prywatnych działających na danym terenie wokół najważniej-szych celów lokalnej polityki rodzinnej111.
Aby polityka rodzinna mogła być realizowana w sposób spójny, ujmują-cy nie tylko polityki szczegółowe oraz instrumenty, powinny być wzięte pod uwagę kompleksowo czynniki zewnętrzne w skali makroekonomicznej. Pro-pozycję taką przedstawił J. Auleytner, który stwierdził, że w trudnej sytuacji społeczno-gospodarczej brak porozumienia wśród elit rządzących odczu-wały wszystkie grupy społeczne, w tym także rodzina, którą postrzega się jako stabilizujący czynnik współczesnego społeczeństwa, zapew niający jed-nostce poczucie bezpieczeństwa. Niestety, coraz większa liczba rodzin nie radziła sobie z zadaniami, jakie musiała realizować wobec własnych człon-ków. Pojawiało się coraz więcej problemów oraz trudnych sytuacji życio-wych, wymagających interwencji z zewnątrz. To zadanie powinno spełniać państwo, poprzez prowadzenie odpowiedniej polityki rodzinnej. Niełatwo jednak świadczyć pomoc, jeżeli brak jest dobrze skonstruowanych podstaw w postaci ustaw czy prawnej ścieżki postępowania. Z tymi problemami od roku 1989 zmagał się polski ustawodawca, parając się stworzyć jak najlepsza i najwłaściwszą formule polityki rodzinnej, mogącej zabezpieczyć potrzeby rodzin wymagających wsparcia. Przy jej for mułowaniu należało uwzględnić różnego rodzaju czynniki zewnętrzne112.
Konceptualizację polityki rodzinnej roz poczęto od przyjęcia ogólnej
„zasady pomocniczości” państwa, postulującej, żeby we wszystkich dziedzi-nach życia umożliwiać rodzinie maksymalną swobodę podejmowania decy-zji i działań, ale jednocześnie pomagać jej w sytuacjach, w których sobie sama nie radzi113.
110 B. Balcerzak-Paradowska (red.), Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w wymiarze lokal-nym…, dz. cyt., s. 31.
111 A. Kurzynowski, Polityka rodzinna – stan i potrzeby..., dz. cyt., s. 45.
112 J. Auleytner, Polityka społeczna pomiędzy ideą a działaniem, UW, Warszawa 1994.
113 J. Auleytner, Polityka społeczna stan i perspektywy, WSPTWP, Warszawa 1995.
Rysunek 11. Czynniki zewnętrzne wspierające realizację polityki rodzinnej
System polityczny kraju
Uwarunkowania społeczne
Doktryna socjalistyczna
Uwarunkowania ideologiczne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Auleytner, Polityka społeczna pomiędzy ideą..., dz. cyt.
W okresie transformacji systemowej w Polsce zmieniły się istotnie po-lityczne i ekonomiczne przesłanki kreowania polityki rodzinnej państwa.
G. Firlit-Fesnak przedstawiła politologiczny podział polityki rodzinnej po-przez analizę programów wyborczych, dyskusji parlamentarnych oraz decyzji kolejnych rządów III Rzeczypospolitej uzasadniając wyodrębnienie różnych opcji światopoglądowych w kwestii modelu rodziny i zadań państwa wobec rodziny. Pluralizam polityczny ujawnił różnice ideologiczne między elitami politycznymi w ujmowaniu roli rodziny w życiu jednostki i społeczeństwa, zakresu jej praw i obowiązków, koncepcji polityki rodzinnej państwa114.
Rysunek 12. Ideologiczne koncepcje polityki rodzinnej państwa
Koncepcja liberalna
Koncepcja socjaldemokratyczna
Koncepcja konserwatywna
Źródło: opracowanie na podstawie G. Firlit-Fesnak, Rodziny polskie i polityka rodzinna..., dz. cyt.
Według powyższego rysunku wymienione 3 koncepcje charakteryzowały się następującymi cechami115:
• Koncepcja liberalna – rodzina stanowi prywatną sferę życia jednostki, nie ma po trzeby ingerowania w sprawy indywidualnych wyborów i wyrę-czania rodziny przez państwo w kształtowaniu jej ekonomicznego bytu, wolny rynek kształtuje dochody jednostki i rodziny. Propaguje się styl życia skoncentrowany na pracy i karierze zawodowej, podkreśla się wol-ność jednostki w kwestii wyboru modelu rodziny, tolerancję wobec alter-natywnych form życia rodzinnego. Akceptowana jest aktywność kobiet w życiu zawodowym i publicznym. W sytuacjach kryzyso wych przewiduje się selektywne programy pomocy rodzinie.
114 G. Firlit-Fesnak, Rodziny polskie i polityka rodzinna; stan i kierunki zmian, [w:] Polityka społeczna, podręcznik akademicki, G. Firlit-Fesnak i M. Szylko-Skoczny (red.), PWN, War-szawa 2007, s. 195.
115 Tamże, s. 195–196.
• Koncepcja socjaldemokratyczna – polityka rodzinna powinna stanowić element polityki społecznej państwa, niezbędne są instytucje publiczne wspierające rodzi nę w realizacji jej zadań i funkcji. Podstawowym zada-niem polityki rodzinnej jest ustalenie kryterium „niezbędnych potrzeb rodziny” i zasad przyznawania świad czeń rodzinnych przez podmioty publiczne. Orientacja ta preferuje partnerski model rodziny, dostrzega wagę praw kobiet i dzieci w rodzinie oraz w polityce rodzinnej.
• Koncepcja konserwatywna – odwołuje się do tradycyjnych wartości rodzi-ny jako grupy pierwotnej, o wyraźrodzi-nym podziale ról społeczrodzi-nych jej człon-ków, odpowie dzialnej za potencjał biologiczny społeczeństwa i jakość populacji. Preferuje mo del rodziny tradycyjnej, gdzie mężczyzna pełni funkcję żywiciela rodziny, kobieta zaś funkcję matki, żony, gospodyni domowej. Optuje za prorodzinną polityką państwa, która wspomaga rodzinę w wypełnianiu jej funkcji prokre acyjnej, ekonomicznej, wycho-wawczej, opiekuńczej i socjalizacyjnej. Potrzeby, dobro i prawa wspólno-ty rodzinnej, jej rozwój i trwanie stanowią prymat wobec potrzeb i praw jednostki.
Ze względu na zasady polityki rodzinnej B. Balcerzak-Paradowska twier-dzi, że należy je powiązać z celem tej polity ki, którym jest, najogólniej uj-mując, umacnianie rodziny ze względu na jej war tość autoteliczną. W tym kontekście można mówić o zasa dach: podmiotowości; suwerenności rodzi-ny; uznanie jej jako wspólnoty ekono micznej opartej na odpowiedzialności;
dobra dziecka; ciągłości rodzinnej rozumia nej jako tworzenie więzi między generacyjnych w ich wymiarze emocjonalnym, opiekuńczym i materialnym w formule wzajemności; poszanowania praw wszyst kich członków rodziny i partnerstwa w rodzinie. W tym aspekcie należy określić i rozwinąć zasady związane ze sposobem realizacji polityki rodzinnej, aby osiągnąć wymienio-ne cele. Dlatego też można rozróżnić kilka zasad dotyczących polityki ro-dzinnej116.
B. Balcerzak-Paradowska wymienia następujące zasady związane ze spo-sobem realizacji polityki rodzinnej117:
1. Zasada solidarności – rozumiana jako przeniesienie części ryzyka społecz nego związanego z sytuacją rodziny na szersze wspólnoty i społe-czeństwo zainte resowane istnieniem i rozwojem rodzin, w których inte-resie jest jej powstawanie i rozwój;
116 B. Balcerzak-Paradowska, Polityka społeczna i rodzinna w wymiarze lokalnym..., dz.
cyt., s. 29.
117 Tamże, s. 28–29.
2. Zasada pomocniczości – jako przyjęcie określonego porządku, w jakim na stępuje wsparcie jednostki i rodziny, począwszy od niej samej, poprzez wspólno ty lokalne, a następnie państwo;
3. Zasada aktywności – rozumiana jako tworzenie warunków do aktywności rodziny na rzecz wypełniania własnych zadań i rozwiązywania własnych proble mów (można ją powiązać z zasadą przezorności wymienianą jako jedną z zasad polityki społecznej) oraz aktywności na rzecz środowiska i szerszych społeczno ści (powiązaną z zasadą samopomocy);
4. Zasada równych szans – rozumiana jako tworzenie warunków mających na celu realizację wartości partnerstwa, jak i niwelowania niezawinio-nych różnic w sytuacji rodzin, zwłaszcza w odniesieniu do młodego po-kolenia;
5. Zasada wielości podmiotów realizujących cele polityki rodzinnej z udzia-łem rodziny jako podmiotu współdziałającego. Ten udział rodziny wiąże się z wymienioną wyżej zasadą aktywności, ale również z:
• zasadą partnerstwa z rodziną, powiązaną z zasadą partycypacji w ro-dzinie oraz z:
• zasadą stosowania rozwiązań dotyczących (adresowanych) bezpo-średnio rodziny (tzw. polityka explicite jak i rozwiązań wykorzystywa-nych w ramach inwykorzystywa-nych polityk szczegółowych, których cele są szersze, ale ich skutki odnoszą się do warunków życia i funkcjonowania ro-dziny (tzw. polityka implicite).
Rysunek 13. Zasady związane ze sposobem realizacji polityki rodzinnej
Koncepcja liberalna
Zasada pomocniczości
Zasada
aktywności Zasada
równych szans
Zasada wielości podmiotów Zasada
partnerstwa z rodziną
Zasada dotycząca stosowania rozwiązań bezpośrednich i pośrednich wobec rodziny
Źródło: na podstawie: B. Balcerzak-Paradowska, Polityka społeczna i rodzinna w wymiarze lokalnym..., dz. cyt., s. 29.
Instrumenty polityki rodzinnej i ich typologia nawiązuje zarówno do ro-dzaju prowadzonej polityki rodzinnej (explicite czy implicite), jak i do celu tej polityki. Instrumenty te zawierają się w typologii narzędzi polityki rodzinnej i nawiązują do możliwości, wiedzy i zasobów podmiotów polityki rodzinnej.
J. Supińska przedstawia typologie instrumentów polityki rodzinnej.
Rysunek 14. Typologia instrumentów polityki społecznej
Instrumenty ekonomiczne
Instrumenty prawne
Instrumenty informacyjne
Instrumenty przestrzeni
Instrumenty przestrzeni
Źródło: J. Supińska, Style i instrumenty polityki spo łeczne, [w:] Polityka społeczna, G. Firit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Warszawa 2009, s. 85–89.
Ze względu na funkcjonowanie Polski w Unii Europejskiej liczni autorzy dzielą modele polityki rodzinnej w zależności od danego kraju (m.in. M. Księ-żopolski, B. Balcerzak-Paradowska, D. Głogosz, A. Durasiewicz, A. Cheł-stowska i A. Zarzyńska)118. Narodowa polityka rodzinna kształtuje się pod wpływem uwarunkowań demografi cznych, ekonomicznych, społecznych i kulturowych charakterystycznych dla danego kraju. Wpisuje się, jako poli-tyka rodzinna, w konkretny model welfarestate. Dlatego też tendencja do-tyczy wszystkich krajów UE, jednak ze względu na różnorodność uwarun-kowań i procesów kulturowych poszczególne kraje same dobierają model wpisujący się w ich sytuację.
118 Por. m.in. M. Księżopolski, Polityka społeczna – wybrane problemy porównań między-narodowych, Wydawnictwo Naukowe „Śląsk”, Katowice 1999; B. Balcerzak-Paradowska, Rodzina i polityka rodzinna..., dz. cyt.; B. Balcerzak-Paradowska, B. Kołaczek, D. Głogosz, Polityki rodzinne w poszczególnych krajach UE – wnioski dla Polski, M. Zubik (red.), Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2009; A. Chełstowska i A. Zarzyńska, Urlopy dla ojców w kontekście różnych modeli polityki rodzinnej w Europie, Instytut Praw Publicznych, Warszawa 2014; A. Durasiewicz, Efektywność polskiej polityki rodzinnej na tle wybranych kra-jów UE, Wydawnictwo Politechniki Radomskiej, Radom 2012; A. Durasiewicz, Ogólnonaro-dowe rozwiązania w zakresie polityki rodzinnej na przykładzie wybranych krajów – rekomendacje dla Polski, [w:] Umiędzynarodowienie polskiej polityki społecznej – aspekty globalne i europej-skie, K. Głąbicka i M. Kubiak (red.), wyd. Uniwersytet Gdański & PTPS, Gdańsk 2013.
Rysunek 15. Modele polityki rodzinnej w krajach UE
Socjaldemokratyczny (skandynawski)
Konserwatywny (kontynentalny)
Liberalny (anglosaski)
Południowoeuropejski Postsocjalistyczny
Źródło: opracowanie własne na podstawie B. Balcerzak-Paradowska, Ogólne kierunki zmian w polityce rodzinnej krajów Unii Europejskiej, [w:] Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej – wnioski dla Polski, Biuletyn RPO – Materiały Nr 67 Zeszyty Naukowe, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2009, s. 17 oraz G. Esping Andersen (ed.), Why we Need a New Welfare State?, Oxford Press, 2004.