Realizacja wspólnej polityki transportowej

Pomimo, że wspólna polityka transportowa od początku istnienia Unii wyodrębniana jest jako sektor wspólnej polityki, nie jest realizowana tak skutecznie jak inne polityki sektorowe. Zarówno brak jednoznacznej definicji jak i instrumentów wykonawczych do realizacji zawartych w dokumentach postulatów okazały się istotną przeszkodą wprowadzania idei wspólnej polityki transportowej w życie. Już ”postanowienia Traktatu [Rzymskiego] miały z założenia charakter ogólny i koncepcyjny, a dla wprowadzenia ich w życie konieczne było wydanie kolejnych, szczegółowych aktów prawnych wiążących w różny sposób organy krajów członkowskich.”⁹¹ Dopiero traktat z Maastricht wyposażył Wspólnotę w kompetencje i instrumenty niezbędne dla kształtowania i realizacji wspólnej polityki transportowej. Nie mniej zasada subsydiarności powoduje, że w wielu przypadkach Unia Europejska musi ograniczyć się do „promowania dobrej praktyki”.⁹²

Wydawane prze Komisję Europejską kolejne Białe Księgi⁹³ obrazują stopień niepowodzenia wdrażania polityki transportu. Nie sposób się nie zgodzić z M. Bąk, która zauważa, że „tytuły tych dokumentów mają pewną cechę: w miarę upływu czasu stają się one coraz mniej konkretne, coraz więcej w nich niepewności i zapowiedzi dokonania czegokolwiek. Gdyby odwrócić ich kolejność, hierarchia tytułów lepiej odpowiadałaby ewolucji procesu integracyjnego: najpierw zapowiedź przyszłego rozwoju polityki transportowej, potem przybliżanie się ku wspólnej polityce, następnie rozwój wspólnej polityki i na końcu program działań w zakresie wspólnej

90 Zasada subsydiarności w odniesieniu do polityki europejskiej oznacza, że ma ona charakter uzupełniający i pomocniczy wobec działań podejmowanych przez władze krajowe.

91 M. Bąk, , (s. 48)

92 White Paper, European transport policy for 2010:time to decide, European Commission, COM (2001) 370 final, Brussels 2001, (s. 82)

93 Białe Księgi Transportu: Program działań w zakresie wspólnej polityki transportowej (1962), Rozwój wspólnej polityki transportowej (1973), Ku wspólnej polityce transportowej (1983), Przyszły rozwój wspólnej polityki transportowe.

Globalne podejście do systemu zrównoważonego przemieszczania (1992), Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010r.: czas wyborów (2001).

polityki.”⁹⁴ Komisja Europejska dokonując w ostatniej Białej Księdze podsumowania funkcjonowania wspólnej polityki transportowej zwraca uwagę na niewystarczającą inicjatywę Rady Ministrów w podejmowaniu konkretnych działań realizujących propozycje Komisji.⁹⁵

Kolejnym istotnym czynnikiem decydującym o niepowodzeniu realizacji wspólnej polityki transportowej była sprzeczność jej założeń z interesami narodowymi. Cel pierwotny wspólnej polityki – liberalizacja rynku usług transportowych – był sprzeczny z interesami krajów, w których istotną rolę w przewozach odgrywa kolej. Ta słabiej rozwinięta, nie doinwestowana i często zmonopolizowana gałąź nie ma szans w konkurencji wolnorynkowej z komunikacją drogową. Rynkowe mechanizmy nie są również w stanie zagwarantować odpowiedniej pozycji gałęzi wodnych, a szczególnie śródlądowych. Trafne porównanie zagrożeń liberalnej polityki przedstawia przytoczony cytat: „Historyczny błąd socjalizmu polegał na niezachwianej wierze w możliwość planowania ludzkiej natury. Historyczny błąd liberalizmu polega na podobnej niezachwianej wierze, że rynek sam wszystko ureguluje”.⁹⁶ Pozostawienie podziału przewozów mechanizmom rynkowym jest sprzeczne więc z ideą równoważenia rozwoju czyli z dążeniem do zwiększania udziału podsystemów przyjaznych środowisku naturalnemu. Obowiązująca Biała Księga konieczność zapewnienia rzeczywistej konkurencji między gałęziami uznaje jako główne zadanie Unii Europejskiej w procesie równoważenia rozwoju systemu transportowego. W tym celu proponuje „monitorować wzrost ruchu drogowego i lotniczego i wspierać kolej i inne gałęzie przyjazne dla środowiska aby wyposażyć je w środki tak aby stały się konkurencyjnymi alternatywami dla innych gałęzi.”⁹⁷ Jedną z istotniejszych zmian jakie przyniosła rewizja ustaleń Białej Księgi w 2006 r. jest nowe podejście do podziału międzygałęziowego. Zmniejszenie zatłoczenia i zwiększenie dostępności zapewnić ma optymalizacja wykorzystania infrastruktury.

Funkcjonalna i przestrzenna integracja kooperatywnych systemów oraz zastosowanie inteligentnych systemów transportowych ma umożliwiać intermodalne rozwiązania. Zdania w Parlamencie Europejskim dotyczące oceny podjętych w trakcie rewizji decyzji są podzielone.

Pomimo licznych niepowodzeń i opóźnień w realizowaniu wspólnej polityki transportowej Unia Europejska ma wolę działania na rzecz rozwoju systemu transportowego zgodnie z wymogami idei zrównoważonego rozwoju. Choć zrównoważony rozwój stanowi cel strategiczny UE to „trudno było by utrzymywać, że nadano mu w pełni konkretną, praktyczną treść, w szczególności z uwagi na mała liczbę wskaźników ilościowych i jakościowych, jakie

94M. Bąk, , (s. 56)

95 Europejska polityka transportowa …., op.cit.

96A. Jędraszko, Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża regulacji ustawowych, PLATAN, Warszawa 2005 r., (s. 18)

97 Europejska polityka transportowa …., op.cit., (s.20)

zostały zaproponowane dla monitorowania realizacji tego celu.”⁹⁸ Nie mniej analizując dokumenty regulujące politykę transportową odnaleźć w nich można trzy filary rozwoju zrównoważonego: rozwój gospodarczy, poszanowanie środowiska naturalnego i sprawiedliwość społeczną. Jak zwraca uwagę Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny „żaden [z tych filarów] wzięty osobno nie wyczerpuje znaczenia ani zakresu pojęcia rozwoju zrównoważonego.”⁹⁹ Realizowanie postulatów ekologicznych stanowi często wysoki ekonomiczny koszt alternatywny. Można powiedzieć, że ograniczenia wynikające z możliwości środowiska naturalnego stanowią barierę dla maksymalizacji efektów ekonomicznych. Dlatego tak trudno uzyskać równowagę pomiędzy ładem społecznym, ekonomicznym i ekologicznym.

Powodzenie realizacji zamierzeń polityki uzależnione jest od decyzji podejmowanych na szczeblu krajowym. „Oczywistym jest, że pewna ilość środków zidentyfikowanych w Białej Księdze jak miejsce pojazdów prywatnych, zwiększenie jakości usług publicznych lub obowiązek przewozu towarów transportem kolejowym w miejsce transportu drogowego, jest przedmiotem wyborów dokonywanych bardziej na szczeblu krajowym lub regionalnym niż na szczeblu Wspólnoty.”¹⁰⁰

3.2. Polska Polityka Transportowa

Na kierunek kształtowania krajowej polityki transportowej wpływ mają wytyczne wspólnej polityki UE, postanowień międzynarodowych, konwencji i umów¹⁰¹, w których Polska jest stroną oraz zapisana w Konstytucji i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zasada zrównoważonego rozwoju. Zarówno spuścizna gospodarki centralnie planowanej, jak i zapoczątkowane w okresie transformacji tendencje gwałtownego dorównywania poziomem rozwoju infrastruktury transportowej zachodnim sąsiadom, stanowią znaczne zagrożenie dla środowiska naturalnego, rozwoju gospodarczego i społecznego oraz ładu przestrzennego Polski. Dlatego do najważniejszych wyzwań polskiej polityki transportowej należy wykorzystanie wynikających z aktualnej struktury gałęziowej szans oraz doświadczeń państw wyżej rozwiniętych w celu uniknięcia związanych z rozwojem motoryzacji zagrożeń.

98 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Integracji regionalnej i rozwoju zrównoważonego, Official Journal 2004/C 241/12, Rzym 2004 r., (s. 35)

99 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego ….op.cit, (s. 34)

100 Europejska polityka transportowa …., op.cit., (s.11)

101 np. AGR – umowa o głównych drogach samochodowych, AGTC – umowa o międzynarodowych przewozach transportem kombinowanym, AGC – umowa o międzynarodowych połączeniach sieci kolejowych