Odnoszą się do niej przede wszystkim dwie ustawy: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawo-dowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. 2008 nr 14 poz. 92) oraz Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odnosi się do rehabilitacji społecznej przede wszystkim w art. 2 definiując uczestnictwo w życiu społecznym jako „możliwość pełnienia ról społecznych oraz pokonywania barier, w szczególności psychologicznych, archi-tektonicznych, urbanistycznych, transportowych i w komunikowaniu się.”
oraz w art. 7 definiując rehabilitację społeczną jako
„umożliwienie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym, wyrabianie zaradności osobistej, pobudzanie aktywności społecznej, wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych a także likwidację różnego rodzaju barier utrudniających funkcjonowanie osób niepełno-sprawnych w społeczeństwie”.
Głównymi instrumentami rehabilitacji społecznej są warsztaty terapii zajęciowej oraz turnusy
rehabi-litacyjne. Ustawa nie ogranicza dostępu do warsztatów terapii zajęciowej czy turnusów rehabilitacyjnych
zależnie od stopnia czy rodzaju niepełnosprawności. W praktyce mogą z nich korzystać osoby ze znacznym i umiarkowanym stopniem.
Wiele do życzenia pozostawia kształcenie specjalistów. Pomimo, że specjaliści z zakresu rynku pracy, pracy socjalnej, psychologii mają możliwość uzyskania kwalifikacji, ze względu na brak systemowego wspierania finan-sowego pracowników kształcących się, także na poziomie wyższym, zainteresowanie podnoszeniem kwalifi-kacji spada. Pomimo, że w ustawach zapisano obowiązek podnoszenia kwalifikwalifi-kacji, bez wsparcia finansowego nie będzie on realizowany, tym bardziej, że wynagrodzenia w sferze społecznej odbiegają in minus od średniej krajowej. Dodatkowym niekorzystnym czynnikiem jest duża rotacja pracowników służb społecznych.
Trudno jest mówić o dyskryminacji bezpośredniej, niektóre zapisy stwarzają możliwość gorszego trakto-wania (np. w dostępie do opieki medycznej w zakresie rehabilitacji leczniczej).
Habilitacja
Niezgodność polega na braku tej problematyki w polskim ustawodawstwie. Możliwe jest jedynie wska-zanie tych rozwiązań, które w swej treści zawierają cechy tego pojęcia.
W Ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 1994 nr 111 poz. 535 z późn. zm.) w art. 7, ust. 2 mowa jest o zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych; pojęcie rewalidacji zbieżne jest z przyjętą definicją habilitacji.
W wielu rozporządzeniach do wyżej wymienionej ustawy mowa o zajęciach rehabilitacyjnych i rewalida-cyjnych, rozwijaniu umiejętności społecznych, przygotowaniu do podjęcia pracy, np. Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1995 r. w sprawie organizowania zajęć rehabilitacyjnych w szpitalach psychiatrycznych i nagradzania uczestników tych zajęć (Dz. U. 1995 nr 127 poz. 614).
Zapisy dotyczące działań, które można uznać za zbieżne z pojęciem habilitacji można znaleźć przede wszystkim w Ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. 2004 nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniach do tej ustawy. Dotyczą one jednak działań na rzecz dzieci i młodzieży. W art. 1 ustawy zapewnia się realizację prawa do kształcenia odpowiednio do wieku i osiągniętego
rozwoju. Punkt 4 zobowiązuje do dostosowania „treści, metod i organizacji nauczania do możliwości
psy-chofizycznych uczniów” a punkt 5 2001 w art. 3 pkt 11a definiuje się szkołę/oddział integracyjny, w art. 17 ust. 3a zobowiązuje władze lokalne do zapewnienia transportu dla uczniów niepełnosprawnych, co ma
istotne znaczenie dla możliwości realizacji obowiązku szkolnego. W art. 64, ust. 3 ustawa zobowiązuje władze oświatowe do organizowania zajęć dydaktyczno-wyrównawczych i specjalistycznych dla uczniów mających problemy w nauce oraz innych zajęć wspomagających rozwój dzieci i młodzieży z zabu-rzeniami rozwojowymi.
W Ustawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. 2007 nr 80 poz. 542) można znaleźć sformułowania dotyczące tworzenia zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dzieci
„w celu pobudzania psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka, od chwili wykrycia niepełnospraw-ności do podjęcia nauki w szkole, prowadzonego bezpośrednio z dzieckiem i jego rodziną”.
Takie działania mogą być prowadzone „w porozumieniu z organem prowadzącym” także w przedszkolach. Problem polega na tym, że działania takie nie są obligatoryjne i zależą od poziomu świadomości zarówno władz lokalnych, w tym oświatowych, jak i rodziców.
Generalnie jednak brakuje zapisów zapewniających realizację procesu wspomagania rozwoju na wszystkich etapach życia, nauki uczestnictwa, samostanowienia, praw obywatelskich osób niepełnosprawnych. Można więc stwierdzić, że działania habilitacyjne nie są jednoznacznie uwzględnione w polskim ustawo-dawstwie.
Zagadnienia związane z rehabilitacją regulowane są w różnych ustawach z zakresu ochrony zdrowia, w tym psychicznego, pomocy społecznej, zatrudnienia, w tym socjalnego, rehabilitacji osób niepełnosprawnych i wielu innych. Liczba nowelizacji ustaw przekracza możliwości śledzenia przez obywateli zmian prawnych, dodatkowo wydawane są, zgodnie z dyspozycjami ustawowymi, liczne rozporządzenia, także często zmie-niane. Sytuacja ta utrudnia bardzo obywatelom, w tym niepełnosprawnym, korzystanie z przysługujących i praw, w pewnym sensie uniemożliwiając im uczestnictwo w życiu społecznym.
Ustawodawstwo w znikomym stopniu zajmuje się zagadnieniami wsparcia społecznego, niekiedy podej-mowane działania nie uwzględniają ostatecznego celu rehabilitacji, jakim jest włączenie osób niepełno-sprawnych w normalne życie społeczne.
Przyjęte w pierwszej Ustawie z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełno-sprawnych (Dz. U. 1991 nr 46 poz. 201) rozwiązania wspierające przede wszystkim chroniony rynek pracy, ukształtowały podejście do zatrudniania osób niepełnosprawnych przede wszystkim w zakładach pracy chronionej, w stopniu marginalnym, pomimo wprowadzenia systemu kwotowego, na otwartym rynku pracy. Sama konstrukcja art. 21 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrud-nianiu osób niepełnosprawnych, w którym mówi się o obowiązkowym odprowadzaniu składki na PFRON, czego można uniknąć zatrudniając osoby niepełnosprawne, narzuca instrumentalne traktowanie osób niepeł-nosprawnych, ignorując podstawowy cel, jakim powinna być rehabilitacja zawodowa tej grupy. Także wcze-śniejsze przypisanie większych uprawnień pracodawcom chronionego niż otwartego rynku pracy osłabiało realizację głównego celu, jakim powinna być integracja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Polski model rehabilitacji nie jest spójnym systemem, brakuje w nim wyraźnego wskazania, jak powinien przebiegać proces rehabilitacji we wszystkich jej wymiarach. Brakuje spójności nawet w samym zakresie rehabilitacji zawodowej przechodzenia przez różne formy aktywizacji zawodowej aż do otwartego rynku pracy.
Ustawodawstwo polskie w bardzo ograniczonym zakresie (Ustawa o ochronie zdrowia psychicznego) uwzględnia znaczenie wzajemnego wsparcia, pomocy wzajemnej. Brakuje wyraźnego odniesienia do celu wszelkich działań rehabilitacyjnych, jakim powinna być integracja społeczna, uzyskanie i utrzymanie samo-dzielności osób niepełnosprawnych.
Wydaje się, że choć ustawodawstwo jest rozproszone, określa ono szeroki katalog usług i świadczeń rehabi-litacyjnych. Brak dostępu wynika przede wszystkim z uwarunkowań ekonomicznych i praktyki społecznej. Niewątpliwie trudno, choćby ze względu na podziały interdyscyplinarne mówić o multidyscyplinarnej ocenie potrzeb i potencjału osób niepełnosprawnych, a takie założenie przyświecało zasadom
orzecz-nictwa dla celów pozarentowych wprowadzonych w Ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawo-dowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. 2008 nr 14 poz. 92), jednak praktyka okazała się być odmienna.
Rekomendacje zmian
Problematyka regulowana jest w różnych aktach, w związku z tym wiele zagadnień nie zostało dostatecznie uwzględnionych w aktach prawnych (np. zakaz dyskryminacji, organizowanie wsparcia społecznego, wspieranie samopomocy, tworzenie warunków samodzielnego życia, integracji spo-łecznej osób niepełnosprawnych), należałoby rozważyć uchwalenie odrębnej ustawy. Nie musiałaby ona regulować wszystkich zagadnień ale dopełnić istniejącą legislację o brakujące elementy, zaś w sprawach już uregulowanych odsyłać do odpowiednich ustaw. Ułatwiłoby to także osobom nie-pełnosprawnym i odpowiedzialnym za realizację zadań związanych z rehabilitacją poruszanie się po przepisach.
W Ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zaleca się takie uporządkowanie instrumentów rehabilitacji, by tworzyły one system. Osoba niepełnosprawna występująca o orzeczenie o niepełnosprawności byłaby w ramach orzecznictwa kierowana do określonej instytucji, zależnie od poziomu zrehabilitowania, stanu zdrowia, rokowań itp.
Należałoby rozstrzygnąć, jaki charakter mają poszczególne instrumenty i instytucje. Czy turnusy rehabilitacyjne mają zarówno podnosić poziom sprawności osób w wieku aktywności zawodowej czy też jakość życia dzieci i osób starszych? Czy warsztaty terapii zajęciowej mają być instytu-cjami opiekuńczymi dla osób niepełnosprawnych nierokujących podjęcia aktywności zawodowej, czy też instytucjami przygotowującymi do wejścia na rynek pracy (co nie wyklucza prowadzenie w nich rehabilitacji podstawowej)?, jaką rolę mają pełnić zakłady aktywności zawodowej (może jednak aktywizacji zawodowej)? Należałoby rozważyć nałożenie na warsztaty terapii zajęciowej i zakłady aktywności zawodowej obowiązek przesuwania określonego odsetka
zrehabilito-wanych uczestników do wyższej formy aktywizacji. Rozważenia wymaga także zastosowanie
takiego mechanizmu w kwestii przechodzenia pracowników niepełnosprawnych z zakładów pracy chronionej na otwarty rynek pracy.
Ze względu na związek między rehabilitacją leczniczą a aktywizacją zawodową należałoby rozważyć uznanie osób niepełnosprawnych nieobjętych ubezpieczeniem zdrowotnym za świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni, przynajmniej w zakresie rehabilitacji lub też ujęcie ich w programach spe-cjalnych. Problemem jest rozstrzygnięcie, co ma istotne znaczenie praktyczne, czy rehabilitacja lecznicza jest samoistnym świadczeniem medycznym, którego celem jest przywracanie, poprawa sprawności, w tym zdolności do pełnienia ról życiowych, także roli ucznia, pracownika, członka spo-łeczności, podnoszenie jakości życia czy też świadczeniem medycznym wspomagającym leczenie farmakologiczne. W teorii powinna realizować wszystkie te cele, jednak praktyka bywa odmienna. Zmiana ustawy w zakresie orzecznictwa. Należałoby rozważyć utworzenie jednego, spójnego
systemu orzekania dla celów rehabilitacyjnych. Kompleksowe zdiagnozowanie potrzeb,
utrudnień, potencjału osoby niepełnosprawnej, rozważenie także potencjału i ograniczeń tkwiących w otoczeniu osoby niepełnosprawnej pozwoliłoby na określenie różnorodnych form wsparcia odpo-wiadającego różnorodnym potrzebom osoby niepełnosprawnej. Kompleksowe orzecznictwo jest niezbędnym warunkiem realizacji zasady kompleksowości rehabilitacji. Orzecznictwo instytucji
ubezpieczeniowych powinno być ograniczone do określenia formalnych uprawnień do świad-czenia rentowego.
Należy zbudować system finansowego wspierania kształcenia pracowników różnych insty-tucji zajmujących się rehabilitacją osób niepełnosprawnych we wszystkich formach i na wszystkich poziomach kształcenia. Należałoby w budżetach instytucji zajmującej się rehabilitacją zapisać środki przeznaczone na kształcenie kadr.
Należałoby rozważyć ustawowe zobligowanie władz lokalnych do rozwijania służb wsparcia w celu umożliwienia osobom niepełnosprawnym korzystania z przysługujących im praw, przede wszystkim w miejscu zamieszkania, ze szczególnym uwzględnieniem terenów wiejskich. Należałoby roz-ważyć inne usytuowanie asystencji osobistej z określeniem jej celów zależnie od korzystających – aktywnych lub nieaktywnych zawodowo.
Zagadnienia związane z treścią pojęcia „habilitacja” należy uregulować w nowej ustawie.
Do dyskusji: przekład pojęcia „habilitation”. W języku polskim termin habilitacja jest kojarzony jed-noznacznie z rodzajem pracy naukowej i wprowadzenie go w nowym znaczeniu może być trudne. Należałoby rozważyć znalezienie innego terminu, który treścią odpowiadałby pojęciu habilitacji (w literaturze przyjął się termin rewalidacja, który w ujęciu niektórych autorów odpowiada pojęciu habilitacja, choć bywa kojarzony przede wszystkim z działaniami wobec dzieci i młodzieży, rzadziej osób dorosłych).
Piotr W. Zawadzki
Niniejsze opracowanie stanowi analizę zgodności obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej aktów nor-matywnych z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych w zakresie zatrud-nienia i pracy. Z konieczności zostały w nim poruszone jedynie te przepisy prawa, które są z Konwencją sprzeczne albo których możliwość niejednolitej interpretacji stawia pod znakiem zapytania ich wzajemną zgodność.
Na wstępie niniejszego opracowania należy podkreślić, że zła sytuacja osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy jest kwestią wieloaspektową. Znaczny – nieproporcjonalnie większy aniżeli innych grup spo-łecznych – odsetek osób niepełnosprawnych niepracujących wynika z co najmniej kilku powodów. Do naj-ważniejszych barier w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zdaniem autora niniejszego opracowania należą kwestie pozostające poza ściśle rozumianym systemem przepisów prawnych (dokładniej: niekompatybilności polskiego prawa z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełno-sprawnych). Wśród tych przeszkód należy wyróżnić:
1. Bariery leżące po stronie polskich (w tym zwłaszcza publicznych) służb zatrudnienia (dalej: PSZ):
nieznajomość przez pracowników PSZ przepisów
| prawa stosowanego wobec osób
niepełno-sprawnych,
związany z powyższym
| brak przygotowania pracowników PSZ do pracy z osobami
niepełno-sprawnymi (brak specjalistycznych szkoleń),
brak doświadczenia pracowników PSZ w kontaktach z osobami niepełnosprawnymi
| , z czego
może wynikać także „lęk przed nieznanym” oraz stereotypizacja negatywnie wpływające na sto-sunek urzędnik-klient, a w sytuacjach skrajnych – uprzedzenia wobec osób niepełnosprawnych, kultura organizacyjna instytucji (tu: PSZ):
| pragmatyka służbowa oraz określony stosunek urzędnika
do klientów w przypadku osoby pełnosprawnej mogą stanowić pewną niedogodność, tymczasem
w odniesieniu do osoby niepełnosprawnej mogą stanowić poważną barierę (podczas obsługi klienta i w procesie poszukiwania pracy).
2. Bariery leżące po stronie pracodawców (prywatnych i publicznych):
brak doświadczenia w kontaktach z osobami niepełnosprawnymi
| , z czego może wynikać także
„lęk przed nieznanym” oraz stereotypizacja, negatywnie wpływające na stosunek pracodawca – pra-cobiorca, a w sytuacjach skrajnych uprzedzenia wobec osób niepełnosprawnych,
nieznajomość przepisów
| ułatwiających zatrudnianie osób niepełnosprawnych,
związany z powyższym
| brak wystarczających zachęt (ze strony państwa) dla pracodawców
zatrud-niających niepełnosprawnych pracowników. 3. Bariery leżące po stronie osób niepełnosprawnych:
nieznajomość przepisów
| dotyczących zatrudnienia, także brak wiedzy o możliwości podjęcia
pracy,
trauma i bierność
| wynikające z faktu bycia niepełnosprawnym, negatywnie wpływające na
poszu-kiwanie pracy (zatrudnienie),
nieumiejętność poszukiwania pracy
| , z którą może wiązać się niezaradność (zwłaszcza w
kon-taktach z instytucjami rynku pracy), także strach przez podjęciem pracy,
negatywne pierwsze doświadczenia
| w kontaktach z PSZ lub (potencjalnymi) pracodawcami, które
wygórowane (nierealistyczne) oczekiwania
| wobec podmiotów na rynku pracy (służb
zatrud-nienia, ale także samych pracodawców), związane z nimi
| uprzedzenia wobec instytucji rynku pracy oraz wobec (potencjalnych)
praco-dawców,
brak nawyku pracy
| (u osób, które dotąd nie pracowały albo które pozostają bez pracy w dłuższym
okresie).
Zarówno wyżej wspomniane, jak i inne kwestie związane z zatrudnianiem i pracą osób niepełnosprawnych, wymagają rozwinięcia i osobnego studium popartego rzetelnymi badaniami, jednak ze względu na cel opracowania tymczasem poprzestano tylko na ich wymienieniu. Jednakowoż także na tym etapie roz-ważań wyraźny okazuje się problem nieznajomości prawa wśród pracowników służb zatrudnienia, praco-dawców i samych osób niepełnosprawnych. Kwestie prawne jako bariera w zatrudnianiu i pracy osób nie-pełnosprawnych, same w sobie stanowią osobny temat do rozważań, ponieważ bardzo często przeszkodą w zatrudnianiu są właśnie:
nieznajomość prawa wśród pracowników służb zatrudnienia,
|
nieznajomość prawa wśród pracodawców,
|
nieznajomość prawa wśród osób niepełnosprawnych,
|
zła jakość prawa (niejednoznaczność przepisów dająca pole do rozmaitych interpretacji; sprzeczność
|
przepisów),
brak przepisów antydyskryminacyjnych (albo wręcz przepisy dyskryminujące osoby
|
sprawne), w tym sprzeczność przepisów prawa z Konwencją, co stanowi istotę niniejszego opraco-wania.
Wydaje się, że sama zmiana przepisów prawnych, w tym dostosowanie go do umów międzynarodowych, tylko w niewielkim stopniu może wpłynąć na poprawę zatrudniania osób niepełnosprawnych. Dopiero
prawo dobrej jakości, jednolite i jednoznaczne w interpretacji, a przede wszystkim – respektowane
i stosowane zgodnie z duchem i zamiarem ustawodawcy, któremu towarzyszy proste i rzetelne egzekwo-wanie przepisów oraz wiedza na temat niepełnosprawności, mogą doprowadzić do zamierzonego celu. Analiza przepisów prawnych oraz wskazówki zawarte w niniejszym opracowaniu mogą stanowić dopiero punkt wyjścia do podjęcia dalszych działań; poziom zatrudnienia i jakość pracy osób niepełnosprawnych będzie zależała od znajomości oraz codziennego i rzetelnego stosowania tych przepisów przez urzęd-ników, pracodawców i same osoby niepełnosprawne.