Uwarunkowania prawne i planistyczne

Kierunki rozwoju sieci autostrad w Polsce określa polityka strategiczna. Opracowane na szczeblu międzynarodowym i krajowym dokumenty strategiczne i planistyczne stanowią pod-stawę do realizacji tego typu inwestycji (określają ich przebieg). Budowa autostrad w Polsce jest inwestycją o charakterze rządowym realizowaną w oparciu o Program Budowy Dróg Kra-jowych, uchwalany przez Radę Ministrów (Objaśnienia skrótów: NIK – Najwyższa Izba

128

Transportowych, MTBiGM - Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ETO – Europejski Trybunał Obrachunkowy

Ryc. 3.5).

Objaśnienia skrótów: NIK – Najwyższa Izba Kontroli, UKS – Urząd Kontroli Skarbowej, CUPT – Centrum Unijnych Projektów Transportowych, MTBiGM - Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ETO – Europejski Trybunał Obrachun-kowy

Ryc. 3.5 Proces budowy autostrady

Źródło: opracowanie własne na podstawie PwC (2013)

W okresie objętym analizą przyjęto w 2007 r. Program Budowy Dróg Krajowych na lata

2008-2012, którą następnie w 2011 r. zaktualizowano w formie Programu Budowy Dróg

Kra-jowych na lata 2011-2015. Dokumentem planistycznym określającym wizję zagospodarowania przestrzennego kraju, w tym lokalizację inwestycji o znaczeniu międzynarodowym i krajowym (autostradę) jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK). W okresie ob-jętym analizą obowiązywały trzy wersje tego dokumentu: w latach 1999-2005 Koncepcja

poli-tyki przestrzennego zagospodarowania kraju (KPZK 2001), w latach 2006-2011 Zaktualizo-wana Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK 2005) oraz w latach

2012-2014 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2011). Dokumentami planistycznymi niższego rzędu, uwzględniającymi określony w KPZK przebieg inwestycji o znaczeniu krajowym (w tym autostrady), są plany zagospodarowania przestrzennego woje-wództwa oraz dalej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (Ustawa 2003b).

Autostrada jest zaliczana do kategorii dróg krajowych będących własnością Skarbu Pań-stwa, zarządzanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) (Objaśnienia skrótów: NIK – Najwyższa Izba Kontroli, UKS – Urząd Kontroli Skarbowej, CUPT – Centrum Unijnych Projektów Transportowych, MTBiGM - Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ETO – Europejski Trybunał Obrachunkowy

129

Ryc. 3.5). Jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajo-wych, GDDKiA jest odpowiedzialna za przygotowywanie i koordynowanie budowy i eksplo-atacji autostrad w Polsce. Zakres jej zadań obejmuje: (1) prowadzenie prac studialnych i przy-gotowywanie dokumentów wymaganych przepisami prawa, (2) współpracę z organami właści-wymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, obrony narodowej, geodezji i gospodarki gruntami, ewidencji gruntów i budynków, scalania i wymiany gruntów, melioracji wodnych, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony środowiska oraz ochrony zabytków, (3) nabywa-nie, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości pod autostrady i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do nieruchomości, (4) opracowywanie projektów kryteriów oceny ofert w postępowaniu przetargowym i przeprowadzanie postępowań przetargowych, (5) uzgadnianie projektu budowlanego autostrady lub jej odcinka w zakresie zgodności z przepi-sami techniczno-budowlanymi dotyczącymi autostrad płatnych oraz (6) kontrolę budowy i eks-ploatacji autostrady w zakresie przestrzegania warunków umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrad (Ustawa 1985).

Autostrady mogą być budowane i eksploatowane nie tylko przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ale również przez drogową spółkę specjalnego przeznaczenia na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację auto-strady (Ustawa 1985). Budowa autoauto-strady przez spółkę specjalnego przeznaczenia nawiązuje do koncesyjnego systemu realizacji inwestycji (Built, Operate, Tranfer – buduj, eksploruj, prze-każ) gwarantujący decydujące zaangażowanie kapitału prywatnego (Kaliński 2011). Trzecim rozwiązaniem jest realizacja autostrady w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) (PwC 2013). Udział państwa w PPP polegał na udzielaniu gwarancji finansowych, nabywaniu gruntów oraz pokrywaniu strat wynikających z niedostatecznego natężenia ruchu (Kaliński 2011).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad lub drogowa spółka specjalnego prze-znaczenia może, w drodze umowy, powierzyć budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploat-ację autostrady innemu podmiotowi (spółce, wykonawcy), do wyboru którego stosuje się prze-pisy ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi albo przeprze-pisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Wyłoniony podmiot jest związany ofertą do upływu terminu określo-nego w opisie warunków koncesji albo specyfikacji istotnych warunków zamówienia (Ustawa 1994a).

Większość dróg w Polsce (w tym autostrady) jest budowana w oparciu o tzw. specustawę drogową, tj. ustawę o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicz-nych (Ustawa 2003a). Wyłącza ona przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

130

w zakresie realizacji dróg. Ma ona na celu usprawnienie procesu budowy dróg w Polsce. W myśl przepisów tej ustawy budowa autostrady odbywa się na podstawie wydanej przez woje-wodę, na wniosek zarządcy drogi (tj. GDDKiA), decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej wo-jewództw decyzję wydaje wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część powierzchni przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. W przypadku autostrady wniosek zawiera m.in.: (1) mapę z proponowanym przebiegiem drogi, zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejącym uzbrojeniem terenu, (2) analizę powią-zania drogi z innymi drogami publicznymi, (3) mapy zawierające projekty podziału nierucho-mości, (4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, (4) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, (5) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz (6) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa między innymi: wyma-gania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren inwestycji, w tym granice pasa drogowego, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja ta po-nadto zatwierdza podział nieruchomości i wskazuje na nieruchomości lub ich części, które stają się z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, (w przypadku realizacji autostrady) wła-snością Skarbu Państwa. Realizacja dróg publicznych bowiem często wymaga wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, którego wysokość określa się w odrębnej decy-zji. W sytuacji, gdy przejęta została część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest obowiązany (w przy-padku autostrady w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa) do nabycia tej części nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpi-sów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, oprócz wypłaty odszkodowania należy zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działko-wego. Gdy droga jest realizowana na gruntach Lasów Państwowych, instytucja ta jest zobowią-zana do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów. Nie obowiązują przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku realizacji inwestycji drogowych. Decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można nadać rygor natychmiastowej wykonalności na wnio-sek zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym (Ustawa 2003a).

131

Przed wejściem w życie specustawy drogowej na potrzeby budowy autostrady udzielano decy-zji o ustaleniu lokalizacji autostrady w oparciu o przepisy ustawy o autostradach płatnych z 1994 roku (Gola-Szlachta i in. 2012).

132

3.3.2. Uwarunkowania środowiskowe

Istotnym zagadnieniem uwzględnianym przy budowie autostrad są uwarunkowania śro-dowiskowe, na które wskazuje między innymi Brzozowska (2011) oraz Łatuszyńska i Strulak-Wójcikiewicz (2013). Wyrazem tego jest wprowadzony w 1990 roku⁷ obowiązek przeprowa-dzenia oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) projektu budowy autostrady w ramach pro-cedury ubiegania się o zezwolenie na realizację inwestycji (Łatuszyńska, Strulak-Wójcikiewicz 2013). Budowa autostrady należy bowiem do przedsięwzięć mogącym zawsze znacząco od-działywać na środowisko (Ustawa 2008, Rozporządzenie 2010). Celem oceny oddziaływania na środowisko jest określenie wpływu budowy autostrady na środowisko uwzględniając skutki mierzalne i niemierzalne, dodatkowo zróżnicowane ze względu na czas trwania, zasięg geogra-ficzny i wzajemne interakcje (Łatuszyńska, Strulak-Wójcikiewicz 2013).

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postę-powania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wyma-gana przy budowie autostrady (przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). W ramach oceny oddziaływania na środowisko budowy autostrad sporządza się ra-port o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z załączników do wnio-sku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres merytoryczny raportu jest bardzo szeroki i odzwierciedla prognozowane przez inwestora znaczące oddziaływania plano-wanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska obejmujące bezpośrednie, po-średnie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziały-wanie, przy uwzględnieniu przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych, technicznych, technologicznych, lokalizacyjnych i organizacyjnych, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska oraz emisji (Łatuszyńska, Strulak-Wójcikiewicz 2013). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zwierać m.in. (Ustawa 2008): — opis planowanego przedsięwzięcia (np. charakterystykę całego przedsięwzięcia i

wa-runki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji, przewidywane rodzaje i ilości emisji wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, informacje o

7Obowiązek ten wynika z Zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawców ocena oddziaływania inwestycji i obiektów bu-dowlanych na środowisko. Samej procedurze OOŚ poświęcono ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, którą zastąpiono ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

133

różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi),

— opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego od-działywania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (obszarów objętych formami ochrony przyrody oraz korytarzy ekologicznych, właściwości wód),

— wyniki inwentaryzacji przyrodniczej⁸,

— opis zabytków chronionych istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu od-działywania przedsięwzięcia,

— opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane,

— informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulo-wania się oddziaływań przedsięwzięć,

— opis wariantów przedsięwzięcia (wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska),

— określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym możliwego transgranicznego oddziaływania planowanej drogi na środowisko i jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego,

— porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ru-chów masowych ziemi, i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, formy ochrony przyrody oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych,

— uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu,

— opis przewidywanych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko,

— analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzię-ciem,

— przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji.

Ponadto do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się mapę prezentującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać inwestycja. Przez obszar oddziaływania

8 Przez inwentaryzację przyrodniczą rozumie się zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharak-teryzowania elementów środowiska przyrodniczego, jeżeli została przeprowadzona, wraz z opisem zastosowanej metodyki (Ustawa 2008).

134

przedsięwzięcia na środowisko rozumie się działki: (1) przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, (2) na których w wyniku realizacji lub funk-cjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz (3) znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (Ustawa 2008).

Badania dotyczące wpływu inwestycji transportowej (budowy autostrad) na dany element środowiska są wykonywane przez różnych specjalistów i ekspertów w postaci odrębnych eks-pertyz. Są one następnie scalane w raporcie oddziaływania na środowisko nie uwzględniając niestety wzajemnych zależności między badanymi elementami środowiska (Łatuszyńska, Strulak-Wójcikiewicz 2013). Stanowi to duży mankament wykonywanych na potrzeby budowy autostrad ocen oddziaływania tej inwestycji na środowisko.

Organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku dróg jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, który określa (Ustawa 2008):

— rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,

— istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsię-wzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

— wymagania dotyczące ochrony środowiska,

— działania mające na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie oddziaływania przedsię-wzięcia na środowisko,

— w razie potrzeby konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej,

— w razie potrzeby obowiązek monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środo-wisko,

— może nałożyć obowiązek przedstawienia analizy ex post,

— w razie potrzeby stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowa-nia i nakłada obowiązek wykonania analizy ex post9.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed uzyskaniem decyzji o ze-zwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wykonania prac polegających na wycince drzew i krzewów, przeprowadzenia badań archeologicznych lub geologicznych, a także przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej na nieruchomościach stanowiących

9 W analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsię-wzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przed-sięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia (Ustawa 2008).

135

własność Skarbu Państwa, zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Pań-stwowe. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uprawnia do nieodpłatnego wejścia na teren, na którym jest przewidywana realizacja inwestycji, celem wykonania tych prac (Ustawa 2008).

Ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzona dla przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady wskazuje więc na szereg zasad i warunków, które należy spełnić w fazie jej projektowania, budowy i eksploatacji w celu ochrony środowiska przed uciążliwością auto-strady, w tym środki ochrony środowiska, na przykład wymiary i zagospodarowanie pasa zie-leni izolacyjnej ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie autostrady i środowiska. Autostrada powinna być bowiem budowana w taki sposób, aby w możliwie największym stop-niu ograniczać jej negatywne oddziaływania na środowisko poprzez zabezpieczenie zasobów i walorów środowiska w sąsiedztwie autostrady10, naprawianie wyrządzonych szkód w drodze kompensacji przyrodniczej, zastosowanie materiałów i wyrobów do budowy autostrady niepo-wodujących przekroczenia dopuszczalnych norm obecności szkodliwych czynników w środo-wisku. Jeżeli zaprojektowanie autostrady narusza środowisko, w projekcie należy przewidzieć stosowanie rozwiązań technicznych ograniczających negatywne oddziaływania autostrady na środowisko. Należy je stosować, gdy wpływ negatywnych czynników związanych z budową i eksploatacją autostrady przekracza w strefie jej oddziaływania dopuszczalne standardy jako-ści środowiska. Skuteczność środków zastosowanych do ochrony środowiska i ochrony przy-rody może być weryfikowana odpowiednio do potrzeb za pomocą systemu monitorowania (Rozporządzenie 2002a).