Zdaniem autora niniejszej publikacji art. 49 ust. 4a u.p.b. stanowiący o tym, że decyzje wy-dawane w postępowaniu legalizacyjnym, tj. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowla-nego i pozwoleniu na wznowienie robót oraz decyzja o zatwierdzeniu projektu budow-lanego przy zakończonej budowie (art. 49 ust. 4 u.p.b.) mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny od-działywania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. oznacza tyle, że w postępowaniu legalizacyjnym konieczne jest przedłożenie np. decyzji środowiskowej jeżeli jest ona wymagana dla przedsięwzięcia legalizowanego, a nie została wcześniej wydana. Treść cytowanego powyżej przepisu ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której dojdzie do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z pominię-ciem wydania decyzji środowiskowej, potwierdza kolejność uzyskiwania wymaganych de-cyzji. Regulacja art. 49 ust. 4a u.p.b. nie stanowi wyjątku, a wręcz realizuje założenia art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. podyktowane unormowaniami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. [Dz. Urz. U. E. z 28.01.2012 r. L 26/1], (dalej: Dyrektywa) w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywat-ne na środowisko (art. 2 ust. 1). Oba akty prawi prywat-ne nakładają obowiązek uzyskania i uwzględ-nienia wyników oceny środowiskowej przedsięwzięcia najpierw, czyli przed udzieleniem stosownego pozwolenia (jednego z wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś.). Regulacja art. 72 ust 1 u.o.o.ś. nakazująca uzyskanie decyzji środowiskowej w pierwszej kolejności w peł-ni odpowiada regulacjom i intencjom zawartym w Dyrektywie. Jednym bowiem z głów-nych celów Dyrektywy jest zapewnienie wykonania oceny możliwych znaczących skutków
164
Maciej Kruś
środowiskowych przedsięwzięć przed uzyskaniem zezwolenia na realizację przedsięwzię-cia mogącego powodować znaczące skutki w środowisku (tiret 7 preambuły Dyrektywy). Wyrazem tych intencji jest art. 2 ust. 1 Dyrektywy wprowadzony Dyrektywą Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2011/52/ UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i pry-watne na środowisko [Dz. Urz. U. E. z 25.04.2014 r. L 124/1], (dalej Dyrektywa zmieniająca), który stanowi, iż państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby za-pewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwo-lenia. Odzwierciedleniem regulacji Dyrektywy jest art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. stanowiący o ko-nieczności uzyskania decyzji środowiskowej jako pierwszej, przed uzyskaniem pozwoleń w tym przepisie wymienionych. W tym kontekście przepis art. 49 ust. 4a Ustawy prawo budowlane nie stanowi wyjątku od zasady pierwszeństwa decyzji środowiskowej określo-nej w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., a jedynie jej potwierdzenie, że w postępowaniu legalizacyjnym zasada ta też obowiązuje. Pojęcie „planowane przedsięwzięcie” w znaczeniu nadanym mu w u.o.o.ś. należy interpretować nie wyłącznie literalnie, to jest nie jako przedsięwzięcie „do-piero planowane” czyli „nieistniejące”, „mające powstać”, ale jako „przedsięwzięcie docelowo zamierzone przez inwestora”. W związku z tym nie powinno mieć znaczenia dla organu pro-wadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań czy na działce inwe-stora znajduje się jakaś inwestycja. Rolą organu jest bowiem określenie warunków środo-wiskowych dla zamierzenia wskazanego we wniosku, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki.” [Szuma, Szuma 2011, ss. 9–26]. Pomimo, że postępowanie lega-lizacyjne jest postępowaniem wyjątkowym (przedsięwzięcie jest co najmniej rozpoczęte), to pod względem obowiązku uzyskania stosownych decyzji mamy w tym przypadku sy-tuację „zerową”, czyli taką samą jak przed rozpoczęciem inwestycji. Ponadto, pomimo fak-tycznej realizacji inwestycji, można założyć, że ocenie oddziaływania na środowisko będzie podlegała sytuacja jakby inwestycji jeszcze nie było. „Dopuszczenie możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji legalizowanej nie rodzi zagrożenia ominięcia prawa. Jeżeli bowiem w toku postępowania prowadzonego na podstawie u.o.o.ś ustalone zostanie, że przedsięwzięcie będzie mogło być zrealizowane w zmodyfikowanym wariancie w stosunku do przedstawionego przez inwestora (istnieją-cego), to ten będzie zmuszony do wprowadzenia do legalizowanej inwestycji narzuconych modyfikacji, pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. W skrajnym na-tomiast przypadku, jeżeli postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań wyklu-czy możliwość funkcjonowania inwestycji w istniejącym kształcie, jej legalizacja nie będzie wtedy możliwa. [Szuma, Szuma 2011, ss. 9–26]. Da się bowiem założyć hipotetycznie, że
inwestycja nie weszła jeszcze w fazę realizacji i badać przewidywalne skutki jej realizacji. Fakt realizowania, a nawet zrealizowania inwestycji budowlanej nie stoi na przeszkodzie możliwości prowadzenia oceny środowiskowej przedsięwzięcia skoro instytucja ta opiera się przewidywaniach odnośnie do skutków realizacji projektowanej inwestycji.
Ponadto, niezależnie od regulacji art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. oraz 49 ust 4a u.p.b. obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej przedsięwzięcia jako pierwszej w każdym postę-powaniu, w tym również legalizacyjnym, można by wywieźć już tylko z samego celu Dy-rektywy (tiret 7 preambuły) niezależnie od tego czy odzwierciedlają go przepisy polskiego porządku prawnego. Sama ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma mieć na względzie ochronę zdrowia ludzi, poprawę jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska oraz zachowanie różnorodności gatunków i zdolności reprodukcyjnej ekosy-stemów jako podstawy utrzymania życia (tiret 14 Dyrektywy). Stąd też od skrupulatnego wykonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zależeć będzie poziom dbałości o środowisko i stopień zapobieżenia realizacji przedsięwzięcia mogącego mu za-grażać. Dlatego też Dyrektywa jak i polskie regulacje nie tylko nie zakazują wydania decy-zji środowiskowej dla inwestycji legalizowanej, ale wręcz dla realizacji celów i postulatów Dyrektywy oraz zgodnie z brzemieniem art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. przeprowadzenie oceny od-działywania na środowisko i uzyskanie decyzji środowiskowej jest niezbędne.
Zatem istota i cel decyzji środowiskowej wskazują na konieczność uzyskania jej w pierwszej kolejności, również w przypadku inwestycji realizowanej bądź już zrealizowa-nej i to niekoniecznie tylko w postępowaniu legalizacyjnym. Przepis art. 49 ust. 4a u.p.b. nie stanowi jedynej właściwej podstawy do wydania decyzji środowiskowej przy inwesty-cji w fazie realizainwesty-cji. Twierdzenie sądów administracyjnych, że bez regulainwesty-cji art. 49 ust. 4a u.p.b. inwestycja realizowana czy już zrealizowana nie mogłaby być zalegalizowana jest błędne z powyższych względów. Istota postępowania legalizacyjnego nie stoi przecież w kontrze do regulacji nakazujących uzyskanie decyzji środowiskowej jako pierwszej. Jego założeniem jest przeprowadzenie procedury „od zera”. Nie wyklucza to również sytuacji, kiedy dla przedsięwzięcia realizowanego albo już zrealizowanego inwestor wystąpi naj-pierw o decyzję środowiskową na podstawie art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. a dopiero następczo złoży wniosek w postępowaniu legalizacyjnym. Postępowanie legalizacyjne ma na celu bowiem niejako cofnięcie się do punktu wyjścia, przyjęcie że inwestycja nie była jeszcze realizowana i uzyskanie decyzji środowiskowej przed jego wszczęciem nie stoi na prze-szkodzie jego późniejszej realizacji. Wolno stwierdzić, że dwie procedury tj. oceny środo-wiskowej przedsięwzięcia, oraz legalizacyjna mogą zgodnie ze wskazanymi przepisami być prowadzone niezależnie. Nie ma podstaw prawnych aby uzależniać wszczęcie proce-dury oceny środowiskowej przedsięwzięcia dla realizowanej albo zrealizowanej inwestycji od uprzedniego wszczęcia postępowania legalizacyjnego.
166
Maciej Kruś
Do takiej interpretacji art. 49 ust. 4a u.p.b. (zdaniem autora trafnej ) przychylił się Na-czelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r. [sygn. II OSK 764/16]. W stanie faktycznym wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwa-runkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania syste-mu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów. Przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a wnioskodawca przed wystąpieniem z wnioskiem o jego legalizację uprzednio wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ administracji publicznej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowi-skowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że przedsięwzięcie zostało już zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej, ale tylko w kontekście art. 49 ust. 4a u.p.b., czyli w trakcie postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji stwierdził również, że z wniosku inicjującego postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia musi wynikać, że taka decyzja ma być wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego, gdyż powinien zaistnieć funkcjonalny związek pomiędzy postępowaniem środowiskowym a postępowa-niem legalizacyjnym. Odmienne zdanie w tej sprawie miał Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że z literalnego brzmienia art. 49 ust. 4a u.p.b. wynika, że decyzję legalizacyjną można wydać po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Omawiany przepis dotyczy więc następczego charakteru wydawanej decyzji legalizacyjnej. Taki charakter następczy oznacza, że wymóg uzyskania decyzji środowisko-wej dotyczy nie tylko etapu postępowania legalizacyjnego, ale i stanu przed jego wszczę-ciem [wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. II OSK764/16]. Stanowisko NSA wy-rażone w omawianym wyroku ugruntowało zatem pogląd wyrażany we wcześniejszych wyrokach, że inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji już zrealizowanej w ramach procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49 ust. 4a u.p.b. Ponadto NSA wyraził w tym wyroku dalej idący pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowisko-wych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej niezależnie od tego, czy dla tej in-westycji toczy się postępowanie legalizacyjne. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, a wydanie stosownych decyzji w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter następczy w stosunku do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.
Zakończenie
Konkludując można stwierdzić, że realizowanie albo zrealizowanie inwestycji w warun-kach samowoli budowlanej nie wyklucza możliwość uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej decyzję tę można uzyskać także niezależnie do wszczęcia
postepowania legalizacyjnego. Taka treść norm prawnych zapewnia ochronę prawną jednostki – inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Skoro jego inwestycja bu-dowlana może być poddana ocenie środowiskowej to nie ma aksjologicznych motywów, które przemawiałby za wykluczeniem możliwości jej przeprowadzenia. Przeciwnie uznać można, iż chroni to jego interesy, zapobiega nadmiernej restrykcyjności, wolno napisać „bezduszności” prawa. Idzie jednak o to, aby ocena była przeprowadzona rzetelnie. Ważne jest to, aby w jej toku fakt rozpoczęcia czy ukończenia inwestycji nie był uwzględniany jako okoliczność mająca wpływ na jej wyniki w tym znaczeniu, że dopuszczająca liberalniejsze podejście np. w odniesieniu do metod czy też celów badawczych. Tak przeprowadzona ocena nie tylko chroni jednostkę (inwestora), ale także środowisko, które jest dobrem wspólnym. Temu bowiem służy instytucja oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środo-wisko. W tym kontekście – jak się wydaje – można wręcz zauważyć, że ocena prowadzona dla co najmniej już rozpoczętej inwestycji może być dokładniejsza. Uwzględniając cel tej instytucji czyli określenie wszelkich potencjalnych skutków realizacji przedsięwzięcia – na zasadzie prognozy, po to aby następnie na tej podstawie ustalić środowiskowe warunki jego realizacji można stwierdzić, że w opisywanym wypadku cel ten prawdopodobnie będzie w większym stopniu osiągnięty. Rzecz jasna nie będzie to sytuacja pożądana dla tych przypadków, gdy ocena wypadnie negatywnie, ale w pozostałych przypadkach cel instytucji będzie osiągnięty, a przynamniej może być osiągnięty pełniej. Oczywiście ponie-waż taka sytuacja może dotyczyć tych inwestycji, dla których ocena potwierdzi możliwość ich realizacji, czyli nie wszystkich to w niczym przedstawiona myśl nie podważa trafności podstawowego założenia dla tej instytucji, iż ocena powinna mieć charakter prewencyjny i powinna być prowadzona na jak najwcześniejszym etapie. Zebranie informacji o już rea-lizowanej inwestycji odpowiada – jak się wydaje – treści pkt 23 z preambuły do Dyrektywy zmieniającej gdzie zapisano, że w stosownych wypadkach oprócz danych gromadzonych w normalnym trybie organ powinien się zapoznać z informacjami dodatkowymi.
Bibliografia
Erechemla A. (2007), Ocena oddziaływania na środowisko, jak przykład realizacji zasady prewencji
we wspólnotowym prawie ochrony środowiska, „Studia Europejskie”, nr 1/2007 r.
Jendrośka J., Bar M. (2005), Prawo ochrony środowiska - podręcznik, Centrum Prawa
Ekologicz-nego, Wrocław.
Korzeniowski P. (2012), Bezpieczeństwo Ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska,
168
Maciej Kruś
Leoński Z., Szewczyk M., Kruś M. (2012), Prawo zagospodarowania przestrzeni, Wolters Kluwer
Polska Sp. z o. o., Warszawa.
Plucińska-Filipowicz A., Wierzbowski M. (red.) (2017), Prawo budowlane. Komentarz
aktualizo-wany, LEX 2017.
Polanowski J. (2017), Utrzymanie obiektu budowlanego w zgodzie w wymaganiami ochrony
śro-dowiska [w:] M. Stahl, P. Korzeniowski, A. Kaźmierska – Patrzyczna (red.) Problemy Pogranicza Prawa Administracyjnego i Ochrony Środowiska, Wolters Kluwer, Warszawa, ss. 194–209.
Szuma J., Szuma K. (2011), Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla
istnie-jącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych, „Przegląd Prawa Ochrony Środowiska”,
nr 3, ss. 9–26.
Trzewik J.K. (2014), Koncepcja teoretyczna prawa do środowiska w ujęciu publicznoprawnym [w:]
J. Sługocki (red.), Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy
prawnoadmini-stracyjne, Presscom, Wrocław, ss. 527–543.
Ustawy i rozporządzenia
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywie-ranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko z dnia 13 grudnia 2011 r., Dz. Urz. U. E. z 28.01.2012 r. L 26/1.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. Urz. U. E. z 25.04.2014 r. L 124/1.
Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 275/16.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. U. E. z 26.10.2012 r., C 326//47.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2017 r., poz. 1405.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2017 r., poz.1332.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1725/15.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 130/15.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 764/16.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 764/16.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 729/15.