Ewa Chodowska *
6. Zasada ochrony praw nabytych – możliwość odstąpienia od realizacji zasady
W podstawowym znaczeniu zasady prawne oznaczają wzorzec, który regu-luje przedmiot unormowania oraz wyznacza kierunek rozwiązania danej sprawy ze względu na jej charakter oraz właściwość (Wronkowska, Zieliński, Ziembiński, 1974, s. 41) oraz są uznawane za normy będące integralną czę-ścią danego systemu prawnego, wewnątrz którego występuje stosunek hierar-chiczności (Wronkowska, Zieliński, Ziembiński, 1974, s. 28). Należy zatem przyjąć, że podstawowe znaczenie tego terminu to znaczenie dyrektywalne.
Jak pisze Z. Ziembiński: w tym znaczeniu termin „zasada prawa” określa jakąś z pewnego względu szczególnie doniosłą dyrektywę postępowania, która ma cha-rakter nadrzędny w stosunku do innych norm w obrębie systemu prawnego, m.in.
ze względu na jej szczególnie wyraźne uzasadnienie aksjologiczne w jakichś oce-nach doniosłych dla konstruowania danego systemu prawnego.
Zasada ochrony praw nabytych została wprowadzona w 1989 r. do pol-skiego porządku prawnego nowelą do Konstytucji z 1952 r. i została sformu-łowana następująco: Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W aktualnym stanie prawnym zasada praw nabytych nie ma samoistnej podstawy konsty-tucyjnej, natomiast jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Z zasady państwa
17 Tak Sąd Najwyższy w wyroku II UK 12/08.
prawnego, jako powiązanej z zasadami bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa, wyprowadza się zasadę ochrony praw (słusznie) nabytych. Zasada ochrony praw słusznie nabytych zakazuje stosowania i two-rzenia przepisów w taki sposób, że umożliwiłyby one odebranie lub ograni-czenie praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Rolą tej zasady jest zatem ochrona podmiotów prywatnych przed arbitralnością działania państwa poprzez wyznaczenie granic ingerencji władzy publicznej w sferę praw pod-miotowych jednostki, których naruszenie może skutkować zarzutem niedo-puszczalnego wkraczania w tę sferę i stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw i wolności. Z uwagi na brak wyrażenia expressis verbis zasady ochrony praw nabytych w Konstytucji jest ona wywo-dzona z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw naby-tych jest elementem składowym zasady zaufania obywateli do państwa: a jej treścią jest zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw (inaczej oczekiwań prawnych), ukształtowanych przez obowiązujące ustawy, oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny. Koncepcja ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej została wypracowana w dorobku orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego jako ekspektatyw: które spełniają wszystkie zasad-niczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do niej późniejszej ustawy18.
Z orzecznictwa TK wynika, że odstępstwa od zasady ochrony praw naby-tych, a także jej modyfikacje są dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczegól-nych, zwłaszcza wtedy, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów oraz pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dosto-sowanie się do zaistniałych zmian i odpowiednie rozporządzenie swoimi pra-wami19. W kontekście badania konstytucyjności przepisów Ustawy Zmie-niającej, w zakresie, w jakim dokonuje ona zmian pozycji członków OFE, interesujący może być wyrok z 4 stycznia 2000 r.20, gdzie TK rozpatrywał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który zarzucił niezgodność z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 29 i art. 46 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r.
18 Wyrok TK z 11 lutego 1992, K14/9, OTK 1992, cz. I, s. 93–148. Podobnie: Wyrok z 23 listopada 1998 r., SK 7 /98, OTK 1998/7 /1,14; wyrok z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999/5/100; wyrok z 30 marca 2005 r., K79/02, Dz.U. 2005 r., nr 59, poz. 5I7, str. 3981; wyrok TK z 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok TK z 18 września 2006 r., SK 15/05, OTK-A 2006/8/106.
19 Wyroki TK z 25 listopada 2010 r., K 27/09 oraz wyrok z 3 marca 2011 r., K 23/09, OTK – A 2011, nr 2, poz. 8.
20 Wyrok TK z 12 września 2000 r., K 1/00.
Przymusowe umorzenie 51% jednostek otwartych funduszy emerytalnych (OFE)
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych21 – w części, w jakiej nie przewidują prawa do wcześniejszej emerytury dla ubezpieczo-nych, którzy przed zgłoszeniem wniosku o emeryturę objęci byli ubezpie-czeniami społecznymi z innego tytułu niż stosunek pracy. Trybunał Kon-stytucyjny w swoim orzeczeniu wyraził pogląd, że przeprowadzana reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajduje oparcie w wartościach i normach konstytucyjnych, ma bowiem na celu urzeczywistnienie prawa do zabezpie-czenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych i gospodar-czych, a: stworzenie efektywnego systemu emerytalno-rentowego, opartego – w założeniu – na jednolitych zasadach dla wszystkich ubezpieczonych nie jest możliwe bez ograniczenia niektórych uprawnień zagwarantowanych w dotych-czasowym systemie emerytalno-rentowym.
Ponadto, interesujący z punktu widzenia oceny konstytucyjności reformy OFE może być wyrok zapadły pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej w brzmieniu obowiązującym22 na wniosek Rzecznika Praw Obywatel-skich dotyczący niezgodności ustawy z 20 lipca 1990 r.23 o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe z przepisami art. 124, art. 3 i art. 7 Konsty-tucji RP. Wniosek dotyczył zagadnienia: czy kwestionowana ustawa, modyfiku-jąc zakres odpowiedzialności dłużnika (sprzedawcy) ze względu na powstałe pro-cesy hiperinflacyjne, rzeczywiście godzi w podstawowe potrzeby osobiste, a więc w istotę własności osobistej, i jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uszczuplenie mienia osób, które dokonały przed-płat na samochody, gdy chodzi o tę grupę, której dotyczy ustawa z 20 lipca 1990 r., było wynikiem istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania. Nie jest jednak dobrem podstawowym, któremu należy zapew-nić najdalej idącą ochronę, wykładając na ten cel środki z budżetu państwa na pełne pokrycie strat wierzycieli – nabywców, z którym Skarb Państwa nie pozostawał w stosunku zobowiązaniowym. Udzielenie pierwszeństwa temu prawu (tj. własności osobistej) w praktyce doprowadziłoby do przekazania środków z budżetu państwa na pełne pokrycie tych strat, co z kolei pociąga za sobą ryzyko uszczuplenia części budżetu państwa dedykowanych na inne
21 Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1118).
22 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 1952 r., Nr 33, poz. 232 z późn. zm.), zmieniona z dniem 1 stycznia 1990 r. w Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.
23 Dz.U. z 1998 r., Nr 54, poz. 311, akt uchylony.
24 Zgodnie z art. 1 Konstytucji w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, obowiązującym od dnia 1 stycznia 1990 r. (Dz.U. z 1989 r., Nr 75, poz. 444) oraz aktualnie identycznie brzmiącym art. 2 Konstytucji RP: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczy-wistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
istotne cele społeczno-gospodarcze i to w dobie ówczesnego kryzysu ekono-micznego. Przyjęcie tego rozwiązania byłoby równoważne z pogwałceniem innej zasady konstytucyjnej o charakterze nadrzędnym, tj. wynikającej z art. 1 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że realizując przede wszystkim zasadę sprawiedliwości spo-łecznej, w ustawie z 20 lipca 1990 r. nie naruszono art. 7 Konstytucji RP25 w ówczesnym brzmieniu. Nie doszło również do naruszenia art. 1 Konsty-tucji RP, bowiem zasada sprawiedliwości społecznej – jako wymieniona w tym przepisie expressis verbis – ma pierwszeństwo przed wydedukowanymi z zawartej w nim ogólnej zasady państwa prawnego takimi zasadami, jak:
pacta sunt servanda, zaufania obywateli do organów państwa i ochrona praw nabytych26. W wyroku Trybunał przywołał zasadę, że Konstytucja RP chroni różne dobra, zarówno związane z: interesem indywidualnym obywateli, jak i z potrzebami całego społeczeństwa stosownie do okoliczności. Ale zachodzi czasami potrzeba dania pierwszeństwa jednym dobrom przed drugimi. Analo-gicznie własność prywatna, choć co do zasady w kolizji z większością dóbr będzie mieć charakter nadrzędny, to jednak istnieją również dobra, wzglę-dem których będzie stanowić wartość drugorzędną. Analogicznie TK uznał dopuszczalność dokonywania modyfikacji przyznanych uprawnień, gdy konieczność zachowania równowagi budżetowej pozwala na dokonanie tego rodzaju zmian, nawet jeśli są one niekorzystne dla zainteresowanych. Try-bunał Konstytucyjny w wyroku z 24 maja 1994 r.27 podkreślił, że: instytucja ochrony praw nabytych przez obywateli w określonych sytuacjach może dozna-wać pewnych ograniczeń. Granice zasady ochrony praw nabytych wyznaczają prawne możliwości jej realizacji – inne normy konstytucyjne, wśród których można wyróżnić te wysławiające bezwzględne nakazy lub zakazy, od których konstytucja nie dopuszcza wyjątków. M. Jackowski zauważa, że: W razie koli-zji zasady ochrony praw nabytych z którąkolwiek z tych norm konstytucyjnych to norma nakazująca poszanowanie praw nabytych nie znajdzie zastosowania jako prawnie niemożliwa (Jackowski, 2008, s. 145).
W uzasadnieniu do projektu Ustawy Zmieniającej28 znajdujemy odwo-łanie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazujących na możliwość i warunki odstąpienia od zasady ochrony praw nabytych. TK wskazywał,
25 Art. 7 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
26 Orzeczenie TK z 4 grudnia 1990 r., K 12/90, OTK 1990, poz. 7.
27 K. 1/94, OTK 1994, cz. I, poz. 10.
28 Druk sejmowy nr 1946 z 22 listopada 2013 r., www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/
pl/.../1837/.../1946.pdf
Przymusowe umorzenie 51% jednostek otwartych funduszy emerytalnych (OFE)
że takie odstąpienie jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Jako „szczególne okoliczności”, uzasadniające odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny wskazał: sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiek-tywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji29.