Ewa Chodowska *
8. Zasada proporcjonalności
W orzecznictwie TK utrwalił się pogląd, że poza kompetencją TK pozo-staje sfera objęta swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed wyborcami, oraz ocena, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i celowe rozstrzy-gnięcie normowanej kwestii, gdyż to do ustawodawcy należy wybór rozwią-zań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymo-gów rozwoju gospodarczego kraju (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999 nr 5, poz. 100 i z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU 1999 nr 7, poz. 165). Jednakże podejmowane przez ustawodawcę działania wyrażające się w aktach prawnych są ograniczone zasadą propor-cjonalności i tym samym mogą zostać poddane badaniu przez TK pod kątem spełnienia przesłanek zgodności aktu prawnego z tą zasadą.
Konstytucja nie pozostawia ustawodawcy pełnej swobody w ustalaniu ograniczeń gwarantowanych w niej praw i wolności. Jej art. 31 ust. 3 in fine stanowi, że ograniczenia te „nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Kry-tycy reformy OFE wprowadzonej w drodze Ustawy Zmieniającej argumen-tują, że pozbawienie OFE obligacji skarbowych narusza konstytucyjną zasadę
30 Wyroki TK z 24 października 2000 r., SK 7/00, 18 lutego 2004, K 12/03, 8 grudnia 2011, P 31/10.
Przymusowe umorzenie 51% jednostek otwartych funduszy emerytalnych (OFE)
proporcjonalności, godzi bowiem w istotę funkcjonowania OFE, jaką jest lokowanie środków ze składek w bezpieczny sposób o zagwarantowanej, sta-bilnej rentowności. Jednocześnie podnosi się, iż transfer środków z OFE, którego jedyną, rzeczywistą przesłanką jest bieżące, częściowe zmniejszenie deficytu budżetowego oraz długu publicznego, jest sprzeczne z istotą funk-cjonowania OFE. Wskazuje się wprost, że OFE nie są narzędziem do regu-lowania deficytu budżetowego ani też nie zostały utworzone jako rezerwa państwowa na wypadek trudności ze sfinansowaniem deficytu budżeto-wego. Racjonalna odpowiedź na pogarszające się realia wypłacalności FUS powinna prowadzić do wprowadzenia nieuniknionych korekt w obrębie sys-temu repartycyjnego, zaś polityka, której przejawem jest reforma z 2013 roku, idzie w kierunku odwrotnym, sprzecznym z zasadą długoterminowego bez-pieczeństwa emerytalnego (Pacud, 2013b, s. 76). Jednocześnie przeciwnicy tej reformy wskazują na bezcelowość przyjętego rozwiązania twierdząc, że koszty obsługi lokowania obligacji Skarbu Państwa w OFE w większości stanowią pożytek cywilnoprawny, który wpływa pozytywnie na wielkość przyszłych emerytur kapitałowych przysługujących ubezpieczonym. Zaś w przypadku zrealizowania w całości gwarancji państwa względem FUS należy oczeki-wać, że ewentualna różnica pomiędzy waloryzacją subkont w FUS, a wypłatą odsetek z emitowanych obligacji Skarbu Państwa powinna być nieznaczna.
Osiągnięcie celu w postaci zmniejszenia kosztów związanych z obsługą przy-szłych emerytur wypracowywanych przez OFE mogłoby natomiast być nieco zmniejszone poprzez racjonalizację wynagrodzeń dla PTE np. przez zmianę sposobu ich kalkulacji, tj. zaprzestanie liczenia ich w stosunku do wartości aktywów pokrytej obligacjami Skarbu Państwa. Taka zmiana sposobu wyna-grodzenia powinna mieścić się w granicach wyznaczonych w wypracowanym przez TK teście proporcjonalności.
9. Zakończenie
Jak wskazano na wstępie celem niniejszego opracowania była próba prze-widzenia kierunku, w jakim może potoczyć się rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kwestionowanego obligatoryjnego umorzenia jednostek OFE. W mojej opinii, można uznać za prawdopodobne, że TK – na podstawie swojego dotychczasowego dorobku orzeczniczego potwierdzi, iż w sytuacji zaistniałej kolizji wartości konstytucyjnych należy uznać rów-nowagę budżetową / rówrów-nowagę finansów publicznych za wartość, której ochrona jest nadrzędna względem ochrony praw nabytych członków OFE.
W artykule przytoczono stanowiska doktryny, gdzie autorzy wydają się konsekwentnie dążyć do wykazania naruszeń Konstytucji, dokonując ana-lizy przedmiotowej regulacji wyłącznie w kontekście charakteru OFE, środków przez nie zgromadzonych, naruszenia uprawnień przysługujących zarówno członkom OFE, jak i samym OFE. Zdaniem autorki, część z tych opinii należy uznać za bezprzedmiotową dla celów rozważań o konstytucyj-ności umorzenia jednostek OFE, bowiem – na podstawie dotychczasowego orzecznictwa TK – kwestie związane z uczestnictwem w OFE powinny być traktowane jako związane z prawem do zabezpieczenia społecznego. Nato-miast prawo do zabezpieczenia społecznego powinno być analizowane nie tylko z perspektywy podmiotów, którym przysługuje, ale równocześnie – bądź w pewnych okolicznościach – w pierwszej kolejności jako obowiązek ustawodawcy do zapewnienia ram ustawowych dla jego realizacji. Dopiero uwzględnienie obu tych perspektyw pozwoliłoby na rzetelną analizę kon-stytucyjności. Jak wskazano powyżej, TK wytyczył w swoim wcześniejszym orzecznictwie ścieżkę, w ramach której potwierdził znaczną swobodę decy-zyjną ustawodawcy co do wyboru środków, za pomocą których zrealizuje ten obowiązek. Jednakże samo uznanie legitymacji ustawodawcy do swobod-nego zarządzania rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi sektora finansów publicznych, według wyboru wartości związanych z ich ochroną, może nie stanowić dostatecznej argumentacji dla przyjętych rozwiązań legislacyjnych, uznanie priorytetu ochrony równowagi budżetowej nie powinno bowiem automatycznie oznaczać, że przyjęte rozwiązanie jest zgodne z ustawą zasad-niczą. Równowaga budżetowa nie powinna być celem samym w sobie, ale pozostawać w zgodzie i jednocześnie być sui generis skutecznym narzędziem dla realizacji obowiązku zapewnienia zabezpieczenia społecznego przez państwo.
A zatem jedynie jednoznaczne, wyczerpujące udokumentowanie, że wybór tych wartości ma zwiększyć czy zmaksymalizować szanse na efektywne wypełnienie obowiązków państwa związanych z zabezpieczeniem społecznym powinno stanowić legitymizację dla obligatoryjnego umorzenia OFE. Nato-miast ocena skuteczności (potencjalnej) takiego narzędzia wymaga przede wszystkim rzetelnych i wyczerpujących prognoz o charakterze ekonomicz-nym.Zdaniem autorki nie należy również bezwzględnie odrzucać stanowisk doktryny, wskazujących, że ocena regulacji Ustawy Zmieniającej jest uzależ-niona nie tyle od kwalifikacji prawnej środków (publiczne vs. prywatne), ile gwarancji przyznanej zapisom na subkoncie dokonanym w zamian za aktywa przekazane przez OFE. Możliwe jest przyjęcie, że zamiana środków w OFE na zapisy na subkoncie nie naruszałaby Konstytucji pod warunkiem, że
gwa-Przymusowe umorzenie 51% jednostek otwartych funduszy emerytalnych (OFE)
rancje te są na tyle silne, że nie dochodzi do zamiany na niekorzyść ubez-pieczonego, bądź jeśli przyznane odszkodowanie jest słuszne (Pacud, 2013b, s. 77). W tym kontekście pojawia się natomiast pytanie, na które odpowiedź leży poza zakresem opracowania mającego postać analizy prawnej, bowiem owa słuszność (w kategoriach ekonomicznych należałoby mówić o warto-ści rynkowej / rynkowowarto-ści czy adekwatnowarto-ści) gwarancji w praktyce powinna oznaczać, że świadczenie emerytalne otrzymane na podstawie odpowiednich regulacji zmienionych na mocy Ustawy Zmieniającej można uznać za toż-same (w sensie ekonomicznym) z tymi, które byłyby realizowane na podsta-wie całokształtu regulacji dotyczących kwestii świadczeń emerytalnych, ale w kształcie sprzed wejścia w życie Ustawy Zmieniającej.
Bibliografia
Antonów, K. (2003). Prawo do emerytury, Kantor Wydawniczy Zakamycze.
Bałaban, A., Mijal, E. (red.). (2011). Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Materiały 52. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego w Międzyzdrojach (27–29 maja 2010 r.), Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego.
Bielak, E., Lewandowski, H. (red.). (2003). Granice liberalizacji prawa pracy. Pro-blemy zabezpieczenia społecznego, Łódź: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego.
Bińczycka-Majewska, T. (2003). Wybrane problemy zabezpieczenia ryzyka starości.
W: E. Bielak, H. Lewandowski (red.), Granice liberalizacji prawa pracy. Problemy zabezpieczenia społecznego, Łódź.
Chrościcki, A. (2010). Ustawa o funkcjonowaniu i organizacji funduszy emerytalnych.
Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Chojna-Duch, E. (2013). Opinia prawna w sprawie projektu ustawy o zmianie nie-których ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgro-madzonych w otwartych funduszach emerytalnych (12 listopada 2013 r.). www.
emerytura.gov.pl.
Dworkin, R. (1998). Biorąc prawa poważnie, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Jabłoński, A. (2013). Charakter prawny środków zgromadzonych otwartym funduszem PWN.
emerytalnym, http://m.ksiegarnia.lexisnexis.pl/gfx/lexisnexis/userfiles/files/charak ter_prawny_srodkow_zgromadzonych_w_otwartym_funduszu_emerytalnym.pdf (dostęp 6.03.2014).
Jackowski, M. (2008). Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe.
Jakubowski, S. (2013). Prace Naukowe Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uni-wersytetu Wrocławskiego, Wrocław: Wydawnictwo UniUni-wersytetu Wrocławskiego.
Jędrasik-Jankowska, I. (2010). Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Wydawnictwo Lexis-Nexis.
Kropiwnicki, J. (2006). Fundusze inwestycyjne. Prawna ochrona interesu uczestników, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Kropiwnicki, J. (2009). Fundusze inwestycyjne. Prawna ochrona interesu uczestników, Wydawnictwo Lexis Nexis.
Opałek, K., Wróblewski, J. (1969). Zagadnienia teorii prawa, Warszawa: Wydawnic-twa Prawnicze PWN.
Pacud, R. (2013a). Podmioty uprawnione do środków OFE, Fundacja Innowacji Gospodarczych i Społecznych.
Pacud, R. (red.). (2013b). Prawne mechanizmy przekazywania środków OFE, http://
www.allerhand.pl/index.php/pl/ (dostęp 6.03.2014).
Piotrowski, R. (2013). Opinia o zgodności z Konstytucją – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, 15 listopada 2013 r. Wydział Prawa i Admi-nistracji Uniwersytetu Warszawskiego, http://emerytura.gov.pl/wp-content/uplo ads/2014/03/RYSZARD_PIOTROWSKI.pdf (dostęp 8.03.2014).
Pyzioł, W. (1997). Umowa rachunku bankowego, Warszawa: Wydawnictwa Prawnicze Świątkowski, A. (red.). (1997/1998). Uzasadnienie do projektu ustawy o organiza-PWN.
cji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. W: Studia z zakresu prawa pracy i pomocy społecznej, Katedra Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Wagner, B. (2011). Kapitałowy segment zreformowanego systemu emerytalnego.
W: L. Florek, Ł. Pisarczyk (red.), Współczesne problemy prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, Wydawnictwo Lexis-Nexis.
Wierzbowski, M., Jakszuk, S. (2013). Opinia prawna w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP przeniesienia do zakładu ubezpieczeń społecznych wierzytelności powstałych w wyniku umorzenia instrumentów dłużnych, w których ulokowane są aktywa otwartych funduszy emerytalnych, 12 września 2013 r., www.emerytura.gov.pl (dostęp 8.03.2014).
Wronkowska, S., Zieliński, M., Ziembiński, Z. (1974). Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Wydawnictwa Prawnicze.
Wróblewski, J. (1999). Zagadnienia wykładni prawa ludowego, Wydawnictwa Praw-nicze.
Zawadzka, P. (2009). Fundusz inwestycyjny w systemie instytucji finansowych, CH Beck.
Zieliński, M. (2011). Zasady i wartości konstytucyjne. W: Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku: Materiały 52. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego w Międzyzdrojach, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szcze-cińskiego.
Przymusowe umorzenie 51% jednostek otwartych funduszy emerytalnych (OFE)