A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
F O L IA IU R ID IC A 40, 1989
Elżbieta C zerw ińska
DOTOW ANIE PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTW OW YCH
1. T rw ająca od lat d y sk u sja na d do to w an iem przed sięb io rstw p ań -stw o w ych do ty czy spraw w ażnych nie tylko dla sam ych p rzed siębior-stw p ań stw o w ych, ale tak że dla całej gosp odark i k raju . W Polsce w ielkie znaczenie p rzed sięb iorstw państw ow ych dla gospo darki k ra ju jest w y -w o łane -w ielkim ich udziałem -w -w y t-w arzaniu p ro d u k tu społecznego i w kładem w p ow staw an ie do ch odu narodo w ego. Dla lat 1982— 1985 śred n ia procento w o w yrażon ego w k ładu p rzed sięb io rstw pań stw ow y ch w p ow staw anie do chod u na rod ow eg o — w w yrażen iu pro cen tow ym bard zo stateczn ego — w y n osiła 71,5% x. W a rto ść teg o w skaźn ik a d aje w y o b rażenie o rozległości zasięg u do to w ania p ro d uk cji i handlu, tym w iększej, że do tacje otrzy m ują nie tylko p rzed siębiorstw a państw o we, ale w szystkie przed sięb io rstw a uspołecznione, do k tó ry c h oprócz przed -sięb iorstw p ań stw o w y ch są zaliczan e spółdzielnie i p rzed -siębio rstw a organizacji społecznych.
Ja k pow ażnym prob lem em fin anso w ym jest dla organ ów p ań stw o -w y ch doto-w anie p rzed sięb io rst-w państ-w o-w ych, m ożna by ocenić na p o dstaw ie łączn ej sum y do tacji w id zianej na tle całko w itej w ielkości w y d atkó w z funduszy, z k tó ry ch o rg ana p ań stw o w e czerpią pieniądze n a do tacje. Takich dany ch jed n a k nie ma w ogólnych rocznikach sta -tystyczn ych , ani w „Roczniku Statysty czn y m Fin an sów ” 1986. Zam iesz-czone są w nich jed y n ie sum ary czne dane o p rzy dzielan ych w szy st-kim przedsiębio rstw o m uspołecznionym do tacjach budżetow ych, zaliczanych do w yd atk ó w bieżących bu dżetu i sum ary czne dane o w y d atk ach in w esty cy jn y ch budżetu. D otacje bu dżetow e zaliczane do w y -d atk ó w bieżących bu -dżetu bę-dę -dalej nazyw ała sub w en cjam i2. Ta
na-1 O s z a c o w a n e n a p o d s ta w ie d a n y c h o d o c h o d z ie n a ro d o w y m w y tw o rz o n y m , „R o cz n ik S ta ty s ty c z n y " 1986, ta b l. 5(126), s. 87.
2 N a z w y d o ta c j i i s u b w e n c ji b y w a ją u w a ż a n e za s y n o n i m y a lb o z a n a z w y n ie - ró w n o z n a c z n e . O b s z e rn ie to o m a w ia N . G a j 1, F in a ns e i p r a w o fin a n s o w e , W a r -s z a w a 1980, -s. 172— 174. N . G a jl j e -s t -s k ło n n a o p o w ie d z ie ć -s ię z a u -s ta le n ie m ró ż n y c h
zwa dobrze zdaje spraw ę z zapom ogow ego c h arak teru do tacji tej klasy, a dzięki krótkości czyni tek st przejrzy stszym .
Oszacowałam su b w en cje d ’.a p rzed siębio rstw p ań stw ow ych na 80% całej k w oty subwencji budżetow y ch, a d o tacje in w esty cy jn e dla p rzed -sięb iorstw p aństw ow ych — na 50% w yd atkó w in w esty cy jn ych budże-tu 3. O szacow ane w ten sposób wielkości d otacji dla p rzed sięb iorstw p ań stw o w y ch są zam ieszczone w tab. 1.
T a b a 1 a 1 U dz ia ł d o ta c ji b u d ż e to w y c h d la p rz e d s i ę b io r s tw p a ń s t w o w y c h w w y d a t k a c h o tjó ilm b u d ż e tu w la t a c h 1982— 1085 L a ta 1982 1У83 1984 1985 1982— 1985 W y d a tk i o g ó łe m b u d ż e tu w m ld zł 2 4J4.2 2 654,4 3 367,8 4 078,6 12 535,0 D o ta c je b u d ż e to w e d la pp w m ld zł (sz a c u n ek ) 968,2 986,0 1 282,0 1 513,9 4 750,1 U dz ia ł d o ta c ji b u d ż e to w y c h d la p p w w y d a t k a c h b u d ż e tu w % o gó łe m (s z ac u n e k) 39,8 37,1 38,1 37,1 37,9 Z r ó d 1 o : W y d a tk i o g ó łe m b u d ż e tu —- „ R o c z n ik S ta ty s ty c z n y F in a n só w " 1986, ta b l. 7(14), s. 21. O b lic z e n ie s z a c u n k o w e j w ielK o ś ci d o ta c ji w ła sn e j.
z n a c z e ń d l a ty c h n a z w i n a z y w a ć d o ta c ja m i w s z y s tk ie k w o ty ś ro d k ó w p rz y d z ie la n e z b u d ż e tu , a s u b w e n c ja m i — z fu n d u s z y z je d n o c z e ń . N ie p r z y jm u ję te j k o n w e n c ji, g d y ż k o lid u je z u ta r ty m 1 d o ś ć d o k ła d n ie u s ta lo n y m z n a c z e n ie m ty c h n a z w , z g o d n ie z k tó ry m d o t a c j a o z n a c z a p rz y d z ie le n ie k o m u ś w y p o s a ż e n ia , a s u b w e n c j a — z a -p o m o g i. 3 O b lic z o n y w e d łu g d a n y c h o d o c h o d z ie n a ro d o w y m w y tw o rz o n y m („R o czn ik S ta ty s ty c z n y " 1986, ta b l. 5(126), s. 87) u d z ia ł p rz e d s ię b io r s tw u s p o łe c z n io n y c h d o d o c h o d u n a ro d o w e g o w y n o s ił' w e w s zy sL kich la ta c h ok. 88°/o. A b y n ie w y o lb rz y m ia ć lic z b o w e g o o b ra z u d o ta c ji d la p rz e d s i ę b io rs tw p a ń s tw o w y c h , z a ło ż y ła m niż s zy , 0 0 % u d z ia ł p r z e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h w w y d a tk a c h b i e ż ą c y c h b u d ż e tu n a d o t a c j e d la je c ln o s te k g o s p o d a rc z y c h , d a n e o k tó ry c h m o w a s ą z a m ie s z c z o n e w „ R o cz -n ik u S ta ty s ty c z -n y m ” 1986, ta b l. 7(153), s. 107. D la o s z a c o w a -n ia w ie lk o ś c i d o ta c ji in w e s ty c y j n y c h d la p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h p rz y ję ła m , ż e je s t to k w o t a w y -d a tk ó w in w e s t y c y j n y c h b u -d ż e tu p o n a -d k w o tę n a k ła -d ó w in w e s ty c y jn y c h w -d z ia ła c h : iia u k a i ro z w ó j te c h n ik i, o ś w ia ta i w y c h o w a n ie , k u lt u ra i s z tu k a , o c h r o n a zd/row ia i o p ie k a s p o łe c z n a , k u ltu r a iiz y c z n a i w y p o c z y n e k („ R oc z nik S t a ty s ty c z n y " 1986, ta b l. 5(249), s. 187) i n a k ła d ó w o k re ś lo n y c h ja k o in n e (tab l. 4(248), s. 186 p o p r z e lic z e n iu n a c e n y b ież ą c e ). T a k o s z a c o w a n a k w o ta d o t a c j i in w e s ty c y j n y c h d la p rz e d -s ię b io r-s tw p a ń -s tw o w y c h w a h a ła -s ię w la t a c h 1982— 1985 o d 50 % d o 5 7 % w y d a t-k ó w in w e s t y c y j n y c h b u d ż e tu , w y t-k a z a n y c h w „ R o c z n it-k u S ta ty s ty c z n y m ” 1986, ta b l. 1
Zam ieszczone w tab. 1 szacunkow e dan e raczej zaniżają, niż zaw y-żają w ielk ość dotacji. M ożna w ięc bez o baw y o p rzesad ę twierdzić, że do tacje bu dżetow e dla p rzed sięb iorstw pań stw o w y ch po chłaniały w latach 1982— 1985 około 38% w ydatków ogółem bu dżetu — n ie m n ie j niż 37%, i aż do nieom al 40% w poszczególnych latach. Л przecież są to lata reform y gospo darczej, lata realizacji d ysk uto w a ny ch w la -tach 1980— 1981 p ostulatów , w śród k tó ry ch znajdo w ał się p ostu lat o graniczen ia do to w ania p rzed siębio rstw p ań stw o w ych. Nic dziw nego, że ten p o stu lat jest p on aw ian y, bo w p oró w n an iu z o kresem 1975— 1979 zm iana nie jest rad yk aln a. W o k resie 1975— 1979 d otacje bu dżetow e dla p rzed siębio rstw p ań stw o w y ch p ochłonęły około 47% w yd atk ó w ogółem bu dżetu (nie m n iej niż 44% i nie w ięcej niż 51% w po szczegó lny ch latach )4. W latach 1982— 1985 bu dżetow e do to w an ie p rzed -siębio rstw pań stw o w y ch było m niej obfite, a wzmogło się w ro ku
19865.
A by o rg an a p ań stw ow e m ogły podo łać ta k w ielkim kw otom w y -d atk ó w bu-dżetow y ch, jakie pochłan ia bu -dżetow e -do to w an ie p rze-d się-b iorstw państw ow ych, m uszą ściągn ąć od pow iednio w ielk ie do cho dy budżetow e. Pań stw ow a po lityk a cen, p olityk a płac i po lity k a p o da tk o -wa, w połączeniu z m ałą częścią dochodu naro d ow ego po w stającą u pro du cen tów i kup có w nie zaliczonych do .p rzed sięb iorstw usp ołecznion ych sk ładają się na to, że p rzew ażająca część dochodów b ud żeto -w y ch pochodzi z p rzed sięb io rst-w uspo łecznionych, a -w śró d nich — p rzede wszystkim z p rzed siębio rstw państw ow ych.
0 wielkości dochodów bu dżetu od p rzed sięb io rstw p aństw ow ych nie ma dan ych ani w og ólny ch rocznikach staty sty czny ch , ani w „Roczn ik u S tatystycz„Roczn ym Fi„Roczn a„Roczn só w " 1986. Z am ieszcza„Roczne są tam jed y „Roczn ie su -m aryczne d a re o dochodach b u dżetu od w szy stk ich p rzed siębio rstw uspołecznionych. Zakładam , że przed siębio rstw a p ań stw ow e p rzy czy -n iają się do p ow staw a-n ia dochodów bu dżetow ych b ard ziej -niż spół-dzielnie i przed sięb io rstw a org anizacji sp ołeczn ych (m. in. w sku tek w płat z ty tu łu am ortyzacji) i d lateg o szacuję docho dy bu dżetow e od przed siębiorstw p aństw ow ych na 90% dochodów b udżetow ych od p rzed siębio rstw uspo łeczn ionych, jak ko lw iek udział p rzed siębiorstw p a ń -stw ow y ch we w k ładzie p rzed sięb ior-stw usp ołecznionych w po w
stawa-1 S z a c u n e k p r z e p ro w a d z iła m w ed h -g d a n y c h „ R o c z n ik a S t a ty s ty c z n e g o ” stawa-1980, tą s a m ą m e to d ą , c o d la s z a c u n k u d la l a t 1982— 1985. N a p o d s t a w ie a n a liz y d a n y c h u z n a ła m , ż e d la l a t 1975— 1970 u d z ia ł p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h w w y d a tk a c h b ie ż ą c y c h b u d ż e t u . n a d o t a c j e d l* p rz e d s ię b io rs tw u s p o łe c z n io n y c h j e s t p rz y p u s z c z a l-n ie t a k i s ail-n , 8 0% , ja k d la o k re s u 1982— 1985, n a to m ia s t u d z ia ł d o ta c ji i n w e s ty -c y jn y -c h d la p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y -c h w w y d a t k a c h i n w e s ty c y jn y c h b u d ż e tu o c e n iła m n a 6C°/o, w y ż e j n iż d ła o k re s u 1982— 1 9 85 '(50 % ).
nie dochod u narodo w ego wynosi około 88%. O szacow ane w ten spo -sób w ielkości dochodów bu dżeto w y ch od p rzed siębiorstw p ań stw ow ych są zam ieszczone w tab.
T a b e l a 2 U d z ia ł d o c h o d ó w od p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h w d o c h o d a c h b u d ż e tu w la ta c h 1982— 1985 W y s z c z e g ó ln ie n ie _____________________ ._____________ __________________ ____________ ___________________________ 1982________ 1083 1984 1985 1982— 1985 D o c h o d y o g ó łe m b u d ż e tu w m ld z ł 2 353,4 W p ły w y b u d ż e tu od pp 2 029,1 3 299,7 4 043,4 12 325,6 w m ld zt (sz ac u n e k ) 1 680,2 U d z iał d o c h o d ó w od pp w d o c h o d a c h o g ó łe m 1 825,8 2 126,6 2 742,7 8 375,3 b u d ż e tu w % (s z ac u n e k ) 71,4 69,4 64,4 67,8 67,9 Ź r ó d ł o : , ,R o cz n ik S ta ty s ty c z n y F in a n só •w" 1986, ta b l. 2(9), s. 18. O b licz en ia w ła sn e .
Porów nanie danych drugiego w iersza tab. 1 i tab. 2 p okazuje, że z kwot, k tó re w latach 1982— 1985 w p ły n ęły do bu dżetu od p rzed siębio rstw państw ow ych, w ięcej niż połowa w ró ciła dotacjam i b u dżeto -wym i do p rzedsiębio rstw p aństw o wych. Różnica ty ch kw ot oznacza kw otę pien iędzy o stateczn ie od eb raną przedsiębiorstw om państw ow ym na rzecz budżetu. Nazywam ją o po datko w aniem sk u tk u jący m p rzed -sięb iorstw p ań stw o w ych (tab. 3).
O pod atk ow an ie sk u tk u ją ce p rzed sięb iorstw p ań stw ow ych oznacza te pochodzące od p rzedsiębio rstw p ań stw o w ych w pływ y budżetowe,
T a b e l a 3 O p o d a tk o w a n ie s k u t k u j ą c e p r z e d s i ę b io r s tw p a ń s tw o w y c h (sz a c u n e k ) w m ld zł, w la t a c h 1932— 1985 L a ta W y s z c z e g ó ln ie n ie 1982 1983 1984 1985 - 1982— 1985 m ld zł % W p ły w y b u d ż e tu od pp D o ta c je b u d ż e to w e d la pp O p o d a tk o w a n ie s k u t k u j ą c e np 1 680,2 968,2 712,0 1 825,8 986,0 839,8 2 126,6 1 282,0 844,6 2 742,3 1 513,9 1 228,7 8 375,3 4 750,1 3 625,2 100 56,7 43,3 Ź r ó d ł o ; O b lic z en ia w ła sn e n a p o d sta w ie d a n y c h z a w a r ty c h w ta b . 1 1 2 .
k tó re o rgana p ań stw o w e ostateczn ie o deb rały przedsiębiorstw o m i o b ró -ciły na finanso w an ie swych po dstaw o w ych funkcji państw ow y ch , resz-tę bowiem po chło nęły do tacje dla p rzed sięb io rstw państw ow y ch . W iel-kość dotacji budżetow ych dla p rzed sięb iorstw pań stw ow y ch na tle łącznej sum y w pływ ów bu dżetu od tych p rzed sięb iorstw w jak w iel-kim stopniu budżet gra rolę w cen traln y m po dziale p ien ięd zy m iędzy przedsiębiorstw am i państw owym i. Jak w ynika z dany ch zaw artych w tab. 3, w ielkie rozm iary dotow ania czynią tę rolę bud żetu bardzo poważną. Z tego powodu, w szelkie zm iany rozm iarów do to w ania i ich stosu nku do obciążeń przed sięb iorstw państw ow ych na rzecz bud żetu m ają duże znaczenie finansow e dla sam ych p rzed sięb io rstw i dla b u -dżetu. A by je ocenić, trzeba się tym zmianom przyjrzeć.
W p ły w y budżetow e od p rzed sięb io rstw p aństw o w ych, w y datki b u d -żetu na d otacje dla tych przed siębiorstw , i różnica k w ot ty ch p rze-pływów, k tó rą nazw ałam sku tku jący m o po datko w aniem p rze dsiębio rstw państw ow ych, przez cały ok res 1982— 1985 w zrastały . Ma to oczy wi-sty zw iązek z inflacją. N iem niej jed n ak wielkości fin an sow e zm ieniają się zaró w no sam oczynnie, w raz ze zmianam i cen (niezm ienne ty tu ły płatności, stałe staw ki płatności w y rażo ne w p ro cencie p o dstaw y zależn ej od cen), jak też pod w pływem po lityki finansow ej o rg anó w p a ń -stw ow ych (zmiana ty tu łó w płatn ości, zm iana staw ek). Je st z tego p un ktu w idzenia in teresujące, jakie św iatło na p o lity k ę finansow ą o r-ganów p ań stw o w ych w obec p rzed sięb io rstw pań stw o w y ch rzucają zm iany w pły wów bu dżetow ych od ty ch p rzed sięb io rstw i kw o t o trzy -m yw anych przez nie dotacji. Dla głębszego w n ik n ięcia w sp raw ę nie p op rzestaję tu na łączn ych k wotach dotacji, ale w y od ręb niam w nich su bw encje i do tacje in w esty cy jn e (tab. 4).
T a b e l a 4 S u b w e n c je i d o ta c je in w e s ty c y jn e z b u d ż e t u d la p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h (s z a c u n e k ) w m ld zł, w la ta c h 1982— 1985 W y s z c z e g ó ln ie n ie — L ata 1982 1983 1984 1985 1982— 1985 Ł ^ rz n a s u m a d o ta c j i b u d -ż e to w y c h d la p p S u b w e n c je b u d ż e to w e 968,2 986,0 1 282,0 1 513,9 4 750,1 d la pp B u d ż e to w e d o ta c j e in w e -876,7 839,7 1 107,5 1 280,1 4 104,0 s ty c y jn e d la pp 91,5 146,3 174,5 233,8 64B.1 Ź r ó d ł o : J a k w ta b . 1. S z a c u n e k m e to d ą o p isa n ą w p r z y p isie n r 4.
T a b e l a 5 W s k a ź n ik i p rz y ro s tó w o b c ią ż e ń b u d ż e to w y c h i d o ta c ji d la p rz e d s ię b io r s tw p a ń s t w o w y c h (s z ac u n e k ) w la ta c h 1082— 1985 ro k p o p rz e d n i = 100 W y s z c z e g ó ln ie n ie L a ta 1982 1083 1984 1985 C e n y d e ta lic z n e • 31,4 14,8 15,0 D o c h o d y o g ó ie m b u d ż e tu . 11,7 25,5 22,5 W y d a tk i o g ó łem b u d ż e tu • 9,0 26,9 21,1 O b c ią ż e n ia o g ó ie m p p n a rz ec z b u d ż e tu 8,7 16,5 29,0 O p o d a t k o w a n ie s k u t k u j ą c e p p • 17,9 0,5 45,5 D o ta c je b u d ż e to w e o g ó łe m d la PP 1,8 30,0 18,1 S u b w e n c je b u d ż e to w e d la p p . -—0,04 31,9 15,6 b u d ż e to w e d o t a c je in w e s ty c y j n e d la p p 59,9 20,1 34,0 Ź r ó d ł o : J a k w la b . 1, 2, 3, 4 i „ R o c z n ik S t a t y s ty c z n y " 1986, ta b !. 1(608), s. 409.
Z m iany b ad any ch w ielkości finanso wy ch p rzed staw iam w tab. 5 za pom ocą w skaźników rocznych p rzy ro stów w y rażon y ch w p ro cen -cie w artości pop rzedniego roku. T aka c h ara k tery sty k a zm ian w czasie ’est m ało p rzejrzy sta, ale na przeszko dzie posłużeniu się wskaźnikam i tem pa w zrostu w całym o kresie stoi zbyt na to duża zm ienność sto -sunkow ych p rzy ro stów rocznych. Jak o tło dołączam do d an ych w tab. 5 w skaźn ik i w zrostu cen detalicznych, k tó re tra k tu ję — nie zn ajdu jąc lepszych — jako w skaźniki inflacji. N ie p od aję natom iast w tej tabeli d an ych o w sk aźnikach w zrostu dla roku 1932, pon iew aż rok 1981 jest pod w zględem system u finansow ego o dm ienny niż o kres od 1982 roku.
Z estaw ion e w tab. 5 w skaźniki p ozw alają na ch ara k tery sty k ę p a ń -stw ow ej polityki finan so wej w p oszczególnych latach. Celowi tem u służy porów nanie, w po szczególnych latach, w skaźnikó w zm ian w iel-kości strum ieni p ien ięd zy o przeciw nych kieru nkach.
W św ietle tych poró wnań, p o lity k ę finansow ą (budżetową) można sch arak teryzo w ać jak o surową: do cho dy bu dżetow e p rzy ro sły w ięcej, niż w ydatk i. W obec ogrom nego udziału przed sięb iorstw p ań stw ow ych zarów no w po w staw aniu dochodów, jak i w po chłanian iu w yd atk ó w budżeto w ych (zob. tab. 1 i 2), za głów ną tego p rzyczy nę można uznać surow ość p olityki b udżetow ej w obec p rzed siębio rstw państw ow ych. O bciążenia budżetow e p rze d s;ęb io rstw pań stw ow y ch p rzy ro sły o w iele b ard ziej, niż d otacje (stosunek w sk aźn ikó w 8,7% : 1,8%). Sub w encjo -no w anie p rzed siębiorstw było w ręcz restry k cy jn e, co znalazło też w yraz w dużym p rzyroście o pod atkow an ia sku tku jącego . W ielki p rzy
ro st (wskaźnik 59,9%) do tacji in w esty cy jn y ch nie m iał znaczenia w o bec znikom ej wielkości k w o ty ty ch dotacji w po ró w n an iu z kw o tą su b -sydió w (zob. tab. 4). Państw o w ą p o lityk ę finansow ą w ob ec p rzed się-b iorstw pań stw o w y ch cechow ał w ięc w 1982 r. fiskalizm 6 tym w y ra ź-n iejszy, że w sk aźź-n ik iź-nflacji b y ł w tym rok u szczególź-nie w yso ki (w skaź-nik w zro stu cen d etaliczn ych 21,4%).
Krańcow o odm ienna jest po lityk a fin an sow a w obec p rzed sięb iorstw p ań stw ow ych w 1984 r. Przy znacznie m niejszym w skaźn ik u inflacji znika surow ość budżetow a, o b ro ty bu dżetow e b ardzo w zrastają , a p ierw sze ierw tym m iejsce m ają subsy dia (ierwielki p rzy ro st o 31,9%), ierw sk u -tek czego op od atk ow anie sk u tk u jące niem al się nie zw iększyło, co — w obec w sk aźnika inflacji 14,8% — dało przedsiębiorstw o m p ań stw o w ym dużą prem ię inflacy jną. Zam iast fiskalizm u, w p olityce fin anso -w ej -w obec p rzed siębio rst-w państ-w o -w ych po ja-w iło się obfite, in flacy j-ne dotow anie.
Rok 1985 nadal cech ują b ard ziej ro zkręcające się o bro ty b u dżeto we, niżby teg o k azał oczekiw ać w skaźnik inflacji, co już sp raw ia w r a żen ie efek tu spirali. N atom iast w po lityce finansow ej wobec przed -siębio rstw pań stw ow y ch n astę p u je znów rad y k a ln a zmiana, n aw ró t do fiskalizmu. W skaźn ik p rzy ro stu subw encji ty lk o d otrzy m u je k rok u wskaźniko w i inflacji, ale w obec w ielkiego p rzy ro stu łącznej sum y ob -ciążeń, ogrom nie — o 45,5% — p rzy rasta op od atk ow anie sku tk ujące.
Rolę głów nego sp ra w cy zwrotów w p olityce b ud żetow ej p rzy p isu ję sub w en cjo no w an iu p rzed sięb io rstw p aństw ow ych, w ielk ość teg o b o -wiem znaczącego stru m ien ia p ien ięd zy po dlega najw ięk szym wahaniom . Zm iany wielkości dotacji inw esty cyjn y ch m ają nikłe znaczenie z p ow o du m ałej ich kw oty. To z powo du gw ałto w ny ch zw ro tów w su b w en cjo -no w aniu ostro się zm ienia w ielko ść op od atko w ania sku tk ująceg o , co czyni dla przed siębiorstw a niep rzew id y w aln ą w łasn ą przyszłą sy tu ac ję finansow ą i od ry w a ją od w pływ u sku tk ów w łasny ch działań w p ro
-dukcji lu b handlu.
2. Pora w tym m iejscu przejść do znaczenia dotacji dla fin an sów p rzed siębio rstw państw ow ych. Za liczbow ą ch arak tery sty k ę fin an sów przed sięb iorstw p ań stw ow y ch p rzyjm uję ich ak um ulację finansową. N ie zn ajd u ję lepszego odpowied nika pieniężnie w y rażo n ej w arto ści nowo w ytw orzon ej, któ ra jest rdzeniem finansó w przedsięb io rstw a, nie zn ajd u ję bowiem sposobu na to, aby z danych zam ieszczanych w rocznikach staty sty czn ych oszacow ać nnv.'o w y tw o rzo ną w arto ść w p rzed -siębio rstw ach. Ponieważ w rocznikach staty sty czn y ch są zam ieszczane
c O fis k a liz m ie p o lit y k i p o d a tk o w e j w s to s u n k u d o p rz e d s ię b io rs tw p a ń s tw o -w y c h p is z e J . K a l e t a , O p o d a tk o -w a n ie p r z e d s ię b io r s t-w g o s p o d a r k i u s p o łe c z n io n e j. „ P ra c e N a u k o w e A k a d e m ii E k o n o m ic z n e j w e W r o c ła w iu " 1985, n r 293.
ty lk o su m aryczne dane o aku m ulacji finanso w ej w szystk ich p rzed się-bio rstw uspołecznionych, m uszę oszacow ać udział w niej ak um ulacji fin anso w ej p rzed sięb iorstw państw o w ych . Szacuję go na 90%, tak jak udział dochodów bud żetu od przed sięb iorstw p ań stw o w y ch w docho-dach b udżetu od przed siębio rstw uspołecznionych.
O braz w ielkości strum ieni pieniędzy, p rzep ły w ający ch m iędzy p rzed siębiorstw am i państw ow ym i a budżetem , u ka zany w tab. 6 na tle a k u -m ulacji finansow ej tych przedsięb iorstw , je st szokujący. W y nika z n ie-go, że p rzed siębio rstw a p ań stw ow e płacą do bud żetu kw o ty o wiele w iększe niż cała ich aku m ulacja finansowa. Je st to jedn ak obraz w ja -kim ś stop niu zniek ształco ny co do w ielkości różnicy, chociaż praw
dzi-T a b e l a 6 O b c ią ż e n ia b u d ż e to w e i d o t a c je d la p r z e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h n a tle a k u m u la c ji f in a n s o w e j (sz a c u ne k ) w la t a c h 1902— 1985 L a ta 1982 1983 1984 1985 1982— 1985 A k u m u la c ja fin a n s o w a pp w m ld zi 1 220,2 1 475,9 1 837,3 2 232,6 6 766,0 O b c ią ż e n ia b u d ż e to w e p p w m ld z t 1 680,2 1 825,8 2 126,6 2 742,7 8 375,3 w s to s u n k u d o a k . fin. (w % ) 137,7 123,7 115,7 122,8 123,8 D o ta c je b u d ż e to w e d la pp w m ld zł 968,2 986,0 1 282,0 1 513,9 4 750,1 w s t o s u n k u d o a k . fin . (w °/o) 79,3 66,8 69,8 67,8 70,2 O p o d a tk o w a n ie s k u tk u j ą -c e p p w m ld zł 712,0 839,8 844,6 1 228,7 3 625,2 w s t o s u n k u d o a k. fin. (w °/o) 58,4 56,9 45,9 55,0 53,6 S u b w e n c je b u d ż e to w e d la p p w m ld zł 876,7 839,7 1 107,5 1 280,1 4 104,0 w s to s u n k u do a k . fin. (w % ) 71,8 56,9 60,3 57,3 60,7 B u d ż e to w e d o ta c j o in w e s ty c y jn e d l a pp w m ld zł 91,5 146,3 174,5 233,8 646,1 w s to s u n k u do a k. fin. (w »/o) 7,5 9,9 9,5 10,4 9,5 W sz y stk ie d a n e sz a c u n k o w e. Z r ó d ł o : „R oczn ik . S ta ty s ty c z n y F in a n só w ” 1986, ta b l. 21(139), s. 180— 181, i t a b. 1, 2, 3, 4.
w y co do k ieru n k u nierów ności. Z niekształcen ie bierze się z d w u k ro tn e-go liczenia po datkó w zaliczanych do kosztów (obniżają one ak um u lację finansow ą, a pod w yższają obciążenia budżetow e) i d w u k ro tn ego liczenia dotacji po w ięk szających ak um ulację finanso wą (po większają one a k u -m ulację finansow ą i dotacje). G dyb y — dla unik nięcia zn ie k szta łca ją-cych obraz sku tk ó w po dw ó jnego liczenia p od atk ó w w liczanych w kosz-ty — dodać ich kw otę do k w okosz-ty aku m ulacji finan so w ej, to liczbow y sto su n ek i obciążeń i dotacji do tak podw y ższon ej ak um ulacji finan -sow ej by łby niższy. G dy by zaś — dla u nik nięcia zn ie kształcających obraz sku tk ó w p od w ójn eg o liczenia do tacji p od w yższających ak u m u la-cję fin anso wą — od jąć ich kw otę od k w o ty ak um u lacji fin ansow ej, to liczbowy sto sun ek i obciążeń budżetow ych, i d otacji do tak o bni-żonej ak um ulacji finansow ej b yłb y wyższy. Po obu tych zabiegach uzyskalib yśm y zgodny z rzeczyw istością obraz stosun ku obciążeń i do -tacji do akum ulacji. Nie znalazłam jed n ak w rocznikach sta ty sty c z-nych dość daz-nych dla obu ko rekt. Ponieważ jed n ak zn iekształcen ia są obu kierun kow e, a k w oty — niew ielkie, uw ażam obraz, jaki d ają d ane zaw arte w tab. 6, za lek ko zn iekształcon y, ale zgodny z rzeczy-wistością. Gdy by na w et w ty m obrazie akum u lacja finansow a by ła za-niżona o 15% — w ięcej, w ed le moich szacunków, nie jest m ożliw e7 — to i tak obciążenia po datk o w e po ch ło n ęły by całą po w iększoną o 15% aku m ulację. W yg ląd a to w ięc na sk ra jn y fiskalizm pod atko w y.
A jedn ak p rzedsiębio rstw a p ań stw o w e ten ciężar op odatk ow ania w ytrzy m ują i n aw et do k on ują odpisów z zysk u na fundusz rezerw ow y, fundusz rozw oju, fundusz załogi i na inne cele (zob. „Rocznik S taty -sty czny Fin an sów " 1986, tabl. 26 (144), s. 192— 193). Ja k to się dzieje? Dzięki dotacjom , oczywiście. D otacje o dd ają przedsięb io rstw om p a ń -stw owym tak znaczną część obciążeń budżetow ych, że op od atko w anie sk u tk u jące pochłan ia ty lk o około połow y ak um ulacji fin ansow ej. Jeśli spojrzeć na całą p o lityk ę finansową o rganó w pań stw ow ych w obec p rzed siębio rstw p aństw ow ych, p olityk ę po datko w ą i p olity k ę d o tacy jn ą jed nocześnie, to fiskalizm u n ie widać. Po litykę finansow ą la t 1982— — 1985 w stosu nk u do przed sięb iorstw p ań stw ow ych cechow ał nie fis-kalizm, ale przero st przepływ ó w finansow ych m iędzy p rzed sięb io rstw a-mi p aństw ow ym i a bu dżetem (hypertrofia, jak p ow ied zielib y zw olen-nicy nazw obcojęzycznych).
O tym, że jest to — sądząc po w y nik ach — p rzero st w y w ołan y brak iem um iaru, po ciąg ający m za sobą efekt spirali, św iadczy w pływ
7 P o d a tk i w lic z o n e w k o s z ty , w y k a z a n e w „ R o cz n ik u S ta ty s ty c z n y m F in a n s ó w ” 198G, ta b l. 27(145), s. 198, d a ły w la t a c h 1982— 1985 k w o tę ró w n ę 19,9°/o a k u m u la c ji fin a n s o w e j za te la ta . O d o ta c ja c h p o w i ę k s z a j ą c y c h a k u m u la c ję fin a n s o w ą d a n e s ą ś la d o w e .
do tacji na p ro cen to w y w skaźn ik o pod atk ow an ia sk utk ująceg o. W ielkość dotacji jest w każdym ro ku tak do stoso w yw an a do wielkości ca -łeg o ob ciążenia budżetow ego, że op od atk ow an ie sk utk u jące pochłania stale około po ło w y ak um ulacji finansow ej, z niew ielkim i wokół tych prop orcji w ahaniam i. Za tym, że to d otacje ta k są d osto sow ane do obciążeń budżetow ych, a nie przeciw nie — obciążenia bu dżetow e do do tacji — przem aw ia fakt, że d otacje są w w iększości przyd zielane uzn aniow o i częste jest uznan iow e u sta lan ie większości d o tacji8. W sy -stem ie po datko w ym uznaniow o ść (ulgi i zw olnienia podatkow e) ma, jak dotąd, nie tak wielki zasięg. W yn ik a z tego, że to do tacje, a nie podatki, są sk utku jący m i instrum en tam i sterow ania p rzed sięb io rstw ami państw ow ym i w drodze ingeren cji w ich finanse, od do tacji bo wiem, a nie od staw ek p o datkó w i tech nik i p od atkow ej, zależy p ro -cen to w y w skaźnik o po datko w ania sk utkującego . U sankcjono w ana o b ec-nym i przepisam i technik a d otow ania pozwala organom państw ow ym na to, aby za pom ocą dotacji n adać op odatk o w an iu sk utk ują cem u k aż-dą w ysokość m iędzy 0% i 100% ak um ulacji finansow ej, a tym samym, aby ściśle regu lo w ać zasięg sam ofinansow ania. N o tab en e: SAM Ofinan- so wanie dzięki DOTACJOM! Parad oks, k tó ry up rzy tam nia, że dla ob ec-nego sy stem u finanso w eg o w Polsce p ojęcie sam ofinansow ania jest, w p rzy pad ku p rzed siębio rstw państw ow ych, pojęciem pustym .
C hoćb y naw et uzn aniow ość do to w ania się zm niejszy ła9, to i tak druga cecha obecnej techn iki do tow ania: w ielotoro wo ść, d aje organom pań stw o w y m dużą sw obodę w regu lo w an iu do tacjam i sam ofin an sow ania (jak to lepiej nazwać?!) p rzed sięb iorstw państw ow ych. Ta w ielo toro w ość zn ajd uje w y raz w liczbie rod zajów dotacji. T eresa Dąbrow -ska-R om anowska w ym ienia w swym stu diu m 10 13 klas do tacji, ale w ka żdej z tych klas m ożna w y o d ręb nić kilka lub wiele ro dzajów róż-n iących się m iędzy sobą dotacji. W „Roczróż-niku Staty sty czróż-n ym ” 1986, w tabl. 7 (153) na s. 107, zaw ierającej d ane o zaliczanych do w y d a tków bieżących bud żetu do tacjach dla jed n o stek gospo darczych, w y -m ienione są z nazw y 32 rod zaje dotacji, z k tó ry ch wiele jeszcze się dalej dzieli (np. do tacje podm iotowe), przy czym z tab licy wyn ika, że
8 J e s t to w n io s e k z e n a liz y o b o w ią z u ją c y c h o b e c n ie re g u ł p rz y d z ie la n ia d o ta c ji i u s ta la n i a ic h w ie lk o ś c i, p rz e p ro w a d z o n e j p rz e z D ę b o w s k ą -R o m a n o w s k ą (a n a liz y fo rm p ra w n y c h d o to w a n ia , m ó w ią c s ło w a m i a it o r k i) , i p rz e d s ta w i o n e j w c y to w a n y m t u ju ż stu d iu m . 9 O p o w ia d a s ię za ty m D ę b o w s k a -R o m a n o w s k a , m a ją c n a u w a d z e p o d w a ż a n ie u z n a n io w y m d o to w a n ie m o d p o w ie d z i a ln o ś c i p r z e d s i ę b io r s tw a za fin a n s o w e w y n ik i je g o d z ia ła n ia . 10 T. D ę b o w s k a - R o m a n o w s k a , O ce n a lo r m p r a w n y c h d o ło w a n ia p r z e d -s ię b io r -s tw p a ń -s tw o w y c h w ś w ie tl e ich o d p o w ie d z ia ln o ś c i za w y n i k i lin a n -s o w e (w n i-n ie js z y m z e s z y c ie ).
co najm niej w 7 klasach nie są w ym ienione w szystk ie ro dzaje d o ta-cji. Dodajm y do tego do tacje inw estycy jn e i szczególne, k tó re u m y-k a ją uwagi o bserw acji staty sty czn ej. Czy jest y-ktoś, y-k to wie, ILE jest w polskim sy stem ie finan so wym rodzajó w d o tacji b udżeto w ych dla p rzedsiębio rstw państw ow ych? D otacje z fu nduszy celowych rach u n-kó w w y rów n aw czych przem ilczę... Dość g ęsta sieć obciążeń b u dżeto-w y c h 11 i n iezdżeto-w ykle g ęsta sieć d otacji zapedżeto-w nia organom państdżeto-w odżeto-w ym , od stro n y techniki p od atkow ej, a zwłaszcza tech niki dotacji, dużą sw obodę in geren cji w finan se p rzed siębio rstw a pań stw o w ego i d o p ro -w adzania sam ofinanso-w ania k ażd ego z osobna p rzedsiębio rst-w a do poziomu, o cenian eg o przez o rg an a p aństw o w e jak o w łaściwy. Moc d otacji po zwala dzięki nim tłum ić skutk i d ziałan ia innych in stru m en tów finansow ych (co w idać w tab. 6) wobec czego nie ma dla p rze d -sięb iorstw a pły n ącej od sam ofinan sow an ia racji do reag ow an ia na ceny, staw ki, podatki, sto pę op ro cen tow ania kredytów .
Tak w ielo torow e i tak k wotow o p otężn e d oto w an ie jest n iespójn e (nie je st ko m patybilne, jak b y powiedzieli zw o lenn icy nazw ob co ję-zycznych) ze spoistym pod względem techn iki zestaw em pozostałych śro dkó w p ań stw o w ej po lityki finan sow ej, z k tó ry ch w iele ma — w m yśl k on cep cji o becn ej reform y g o sp o da rczej12 g rać rolę finanso-w ych in strum en tó finanso-w stero finanso-w an ia p rzedsiębiorstfinanso-w am i państfinanso-w ofinanso-w ym i. Pon iew aż o becPona w ielkość i techPon ika d otow aPonia czyPoni p ozostałe iPon str u -m en ty finan so wego stero w an ia p rzede w szy stki-m d ek oracją, to — jeśli ko n cep cja reform y nie ma być o drzucona — system dotow ania p rzed siębio rstw pań stw o w y ch w ym ag a zmian.
3. Po stu latu całkow itego usu nięcia dotacji n ik t nie głosi, i chyba nie d ało by się takiego p o stu latu obronić. Praw o w łaściciela do d y sp o-n ow ao-nia swoim m ajątk iem w edług swego uzo-nao-nia jest a try b u tem w ła s-ności. Państw o jako w łaściciela re p rezen tu ją ludzie, k tó rzy z woli sp ołeczeństw a (wybory, d ele gac ja praw a) pełn ią fu nk cje o rg an ó w p a ń -stwowych. Pozbaw ienie tych ludzi praw a do dy spo no w ania w edług ich u znan ia m ajątk ie m p aństw ow ym b yłob y pozbaw ieniem ich fu nk cji r e p rezen to w an ia p ań stw a jak o w łaściciela. Tego n ikt nie p ostu lu je: k o -m u b y tę fun k cję po wierzyć? Chodzi ty lk o o p od dan ie d otow an ia in-n ym in-niż obecin-nie u sain-n k cjo in-n ow ain-ne regułom , ab y in-nie działało oin-no zbyt niszcząco na po zostałe finansow e in stru m en ty sterow ania p rze dsiębio r-stwam i państw ow ym i.
11 K a l e t a (op . c it., s. 25) w y m ie n ia 8 t y tu ł ó w b u d ż e to w y c h o b c ią ż e ń p rz e d -s ię b io r-s tw p a ń -s tw o w y c h , k tó re p o d p a d a ją p od d e f in ic j ę p o d a tk u . U w a ż a o n tę lic z bę p o d a tk ó w z a n a z b y t d u żą .
1г Z ob. R e fo rm a g o s p o d a r c z a , p r o p o z y c j e , te n d e n c je , k ie r u n k i d y s k u s ji , W a rs z a -w a 1981.
Pierw szy po stu lat n arzu ca się sam: całkow ita rozłąka p rzy d ziela-nia przedsięb io rstw om p ien ięd zy na cele in w esty cy jn e od subw encji. Prob lem aty ka inw estycji różni się od prob lem aty ki ek sp lo atacji m ająt-ku, choć przedm iotem uw agi jest w obu p rzy pad kach ten sam obiekt: m ajątek przedsięb io rstw a. Nie bez racji w całej lite ra tu rz e finansow ej d o tacje in w esty cy jn e są om aw iane oso bno od do tacji, k tó re nazw ałam subwencjam i; nie bez racji dane liczbow e o d o tacjach tych dwóch k las są rozd zielon e w inform acjach o w y d atka ch budżetu.
K o nsekw entnem u ro złączeniu p rzek azy w a nia p rzedsiębio rstw u p ienięd zy na cele in w e sty cy jn e i sub w encjono w ania służy u stalen ie od -m ien nej dla każdego z ty ch przy pad kó w techniki.
W yp rób o w an ą od dawn a techn ik ą inw estow ania przez w łaściciela swych p ienięd zy w przed sięb iorstw o są w k ład y kapitało w e. Technika w k ład ó w k ap ita ło w y ch różni się istotn ie od tech niki d o tacy jnej. P rzy -jęcie w k ładu kapitałow ego wchodzi w zak res sto su nk ów um ow nych, a u dzielen ie d otacji — w zakres stosu nkó w zw ierzch nictw a/po dpo rząd-kowania. Je dn y m ze skład nikó w um owy w k ładu kap itało w eg o jest ren ta kapitało w a, do k tó rej p ob ierania w łaściciel w k ład u k ap ita ło w e-go uzy sku je praw o, a do k tórej płacenia na uzg odniony ch w aru nk ach p rzedsięb io rstw o się zobow iązuje; o trzy m an ym wk ładem kapitało w y m rozporządza p rzedsiębio rstw o samo, m ając na uwadze — oprócz w łasny ch celów — w y p ełnienie po d jęteg o zobowiązania w sp raw ie p ła -cenia renty . N iew y pełn ian ie tego zobowiązania zagraża p rzed sięb io r-stw u tym, że w łaściciel w k ładu swój w k ład wycofa. W odró żn ieniu od tego, ud zielając dotacji, o rg ana p ań stw ow e p rzesąd zają o p rzezn a-czeniu p rzy dzielo nej p rzed sięb io rstw u k w o ty pienięd zy. T echn ika w k ła-dów k apitałow ych , w o dró żn ieniu od tech niki d o tacy jnej, sam oczy n-nie n akład a na przed siębio rstw a p ań stw ow e od pow iedzialn ość za ich w yn iki fin an sow e13 — pod w aru nk iem wszakże, że o rg an a państw ow e sam e z nich te j odpowiedzialności nie zdejm ą subsydiowaniem .
Oprócz w ielu prob lem ów sy stem u finansowego, k tó ry ch rozw iąza-nia w ym ag ało by zastąpienie do tacji in w esty cy jn ych wk ładam i k a p i-tałow ym i, i całej p ro b lem aty ki ry n k u kapii-tałow ego , po jaw ia się jed en problem po dstaw ow y: zdolności p rzed sięb iorstw do rozwoju. P ien ię-dzy na w aru nk ach w kład u k apitało w ego nie przyjm ie przed siębio rstw o , k tó re nie ma w id ok ów na rozwój do statecznie op łacalny, aby p
odo13 Z a s tą p ie n ie d o ta c j i in w e s ty c y j n y c h w k ła d a m i k a p ita ło w y m i je s t z g o d n e z p o s t u l a te m D ę b o w s k ie jR o m a n o w s k ie j (op. cit.,) o g ra n ic z a n ia u z n a n io w o ś c i w d o to w a n iu p rz e z w p ro w a d z e n ie s to s u n k ó w ty p u : u p ra w n io n y , z o b o w ią z a n y , z m y ś lą o o d -p o w ie d z ia ln o ś c i -p rz e d s ię b io rs tw -p a ń s tw o w y c h z a ic h w y n ik i fin a n s o w e . A u to r k a w idz i je d n a k m o żliw o ś ć s p e łn ie n ia te g o p o s tu la t u p o p rz e z z m ia n y w te c h n ic e d o to -w a n ia , co ja u -w a ż a m za n ie s k u te c z n e .
łać zobow iązaniu do płacenia ren ty . Jeśli o rg an a pań stw o w e uznają za p otrzeb ny rozwój pro duk cji pań stw o w ej w dziedzinie, w k tó rej n ie -d ostateczna rentow ność nie zapew nia p rze-dsiębio rstw o m państw ow ym trw a n ia i rozwoju, w y jście jest ty lk o jedno: po w o ływ anie do życia państw ow ych organizacji p rod u k cyjn y ch o in n ej niż przed siębio rstw o form ie o rg an izacy jnej.
Spraw y su bsy diow ania w y m agają zupełnie inn eg o rozw iązania, cho-dzi tu bow iem o finan sow e w yn iki go spo d arow ania już posiad any m i zasobam i i pracą.
Subsydia, czyli pań stw o w e zapomogi pieniężne, są k on sek w encją str a t lub n ied o state czn ej rento w no ści przedsiębiorstw , k tó ry ch dalsze trw an ie u zn ają o rgan a p ań stw ow e za p otrzebne. Odm owa subsydiu m po ciąg a za sobą k res istn ien ia p rzed siębiorstw a.
W yn ika z teg o p ierw szy w niosek: b ezdy sk u sy jn e jest sub sy diow a-nie przed siębiorstw , k tó ry ch istn ien ie u znają o rg ana pań stw o w e za konieczne, bez w zględu na rentow ność ich p rod ukcji. Nie ulega w ąt-pliwości, że do tak ich p rzed siębio rstw należą ko palnie węgla, rafinerie ro py naftow ej, elek trow nie, koleje, tra n sp o rt lotniczy, łączn ość i le ś-nictw o. Nie ulega też w ątpliw ości, że w k ra ju socjalisty czny m nie m o-gą to być p rzed siębio rstw a inn eg o niż pań stw o w y , sek tora własności. Przedm iotem dy sku sji m ogą być natom iast dwa inne py tan ia. Po p ierw -sze, co przem aw ia za tym, żeby te p ań stw ow e o rg anizacje p ro du k cyjn e b y ły zorgan izow ane jak o p rzed siębiorstw a. W edłu g m ojego zdania, w p aństw o w ej p rod uk cji in frastru k tu raln ej form a o rg anizacy jna p rzed -siębio rstw a jest nieodp ow ied nia, gdyż atry b u tem przed sięb iorczości jest ryzyk o istnienia, a istnienie państw ow y ch p ro du centów in frastru k -tu raln y ch nie pow inn o być zagrożone. Jeśli jed n a k racje przeciw ne są silniejsze, to przedm iotem dy skusji jest drug ie py tan ie: co p rzem a-wia za tym, aby relacje cen pro du k tó w p ań stw ow ych p rzed sięb iorstw in frastru k tu raln y ch do cen w szy stkich in nych p rod u k tów tak się u k ładały, żeby p ro d uk cja in frastru k tu raln a była pow ażnie zagrożon a s tr a tami. Jeśli są po tem u do stateczne racje, to sub sydiow an ie p a ń stw o -w y ch p rzed siębio rst-w in frastru k tu raln y ch jest n ieuch ro nne, n a-w et g d y by to m iało być sub sydiow anie trw ałe. T ech nik a sub sydiow an ia jest tu też chyba oczywista: m ogą to być ty lk o d o tacje na p ok ry cie strat, p rzy zag w aran to w aniu d ostateczn ie w y sokich zarobków p raco w -ników. Na m arginesie: w szelkie obciążenia budżetow e, w przy pad ku p ań stw o w y ch p rzed sięb iorstw in fra stru k tu raln y ch m ijają się z celem, sko ro i ta k o trzy m ają one, w razie potrzeb y, pieniąd ze na w y ró w n a-n ie strat. N iew y ko a-nala-ne jest też fia-naa-n sow aa-nie rozw oju p aństw o w ych p rzed siębio rstw in frastru k tu raln y ch techn iką w kład ów kapitałow ych. F in an so w anie p aństw ow ej p rod u kcji in frastru k tu raln ej stano w i o d ręb
-ny problem sy stem u finansow eg o, w y k racza jący poza stan d ardo w ą p ro b lem aty k ę finansów przedsiębiorstw .
N a stęp n ym problem em szczególnym jest su bsty dio w anie ro lnictw a. Bez pro du k tó w rolniczych spo łeczeństw o nie może istnieć, skoro lu -dzie wchodzą w skład wszech-bio-system u. Dlaczego w w ielu (wszyst-kich?) k raja ch p ro d u k ty rolnicze są cenam i nie d oceniane i w wielu k rajach roln ictw o je st sub sydiow ane, jest dla m nie zagadką. Na te m at techniki su bsty dio w ania ro lnictw a nie m am poglądu, każd a bo -wiem ze sto so w an y ch ma — jak się po sku tkach o kazuje — jak ieś n iespo dziew ane zawczasu, a niedo b re sku tki uboczne. Sądzę tylko, że su bsydiow anie roln ictw a nie pow inno być zróżnicowane w ed łu g sek -torów własności. Sądzę też, że społecznie pożyteczniejsze by łoby roz-p arcelo w an ie n iew y dajn ych roz-p aństw ow ych roz-p rzed siębiorstw rolnych,
niż ich szczególnie obfite sub sydiow anie.
Na ko niec — su bsyd iow an ie całej reszty, czyli p rzew ażającej w ięk szości p rzed sięb iorstw państw ow ych. Sądzę, że nie ma istotnych , spo -łecznym i względam i w yw oły w any ch przeszkód po tem u, aby p ono siły one ryzyko istnienia. Sądzę więc, że nie ma do statecznej racji po temu, ab y o trzy m y w ały su bsy dia na tw orzen ie funduszu rozwoju, funduszu załogi lub inn ych funduszy, ani inny ch z k ilk udziesięciu rod zajów zapom óg w chodzący ch obecnie w skład b udżetow ych do tacji dla je d -n o stek gospo darczych, zalicza-nych do w yd atk ó w bieżących budżetu. C zynią jed n ak w ich sub syd io w an iu jed en w yją tek : są nim zapom ogi na w y ró w n an ie strat.
Nie k ażda stra ta jest tak w ielka, że niszczy p rzed siębiorstw o. Nie zawsze strata, pon iesiona w y jątko w o w jedn ym lub dw u latach zam -kn ie p rzed siębiorstw u dostęp do k red y tu bankow ego, zwłaszcza gdy stratę w y rów n a fundusz rezerw ow y. Nie można jed n ak w ykluczyć, że sp iętrzą się p rzedsiębio rstw u niepow odzen ia gospo darcze i że to za-grozi jego istnieniu. N ie widzę powodu, dla k tó reg o n ależało by od-m ówić organood-m p ań stw o w yod-m p ok ry cia z bu dżetu fin an sow ych sku t-ków takich niepow odzeń, jeśli są widoki na to, że jest to z jakichś w ażnych względów k orzystniejsze od rozw iązania p rzedsięb iorstw a. O p ow iad an ie się w ięc za u trzym aniem jedn ego jed y neg o ro dzaju su b-sy dió w dla p rzed sięb iorstw państw ow ych: sub b-sydiów na po k ry cie strat.
Sto sow anie jedn ego rod zaju subsydiów , i to w y łączn ie na p ok ry cie strat, u czy niłob y całą p olityk ę su bsyd io w an ia p rzejrz y stą i po staw iło ją w pełni pod k on tro lę społeczną. Uważam to za w ażny czynnik och ro ny publicznych zasobów pieniędzy , jakim i są zasob y budżetow e, przed nieo patrzn ym i w ydatkam i. Je st to tym ważniejsze, że subsyd ia na po k ry cie stra t m uszą by ć z n a tu ry rzeczy uznaniowe. A utom atyzm
bu dżetow ego finansow ania stra t w yk luczają te sam e w zglądy ek o n o -m iczne, k tóre prze-m aw iają za nadanie-m o rganizacjo-m p aństw ow y-m — w y tw órczy m lub ro zprow adzający m p ro d u k ty przez innych w y tw o -rzone — form y o rgan izacy jn ej przed sięb iorstw a. Jeśli nie autom aty zm — to spośród w szy stkich p rzed sięb iorstw p ań stw ow y ch , k tó re w d a nym rok u po niosły straty , o rgana pań stw o w e m uszą w yb rać te, k tó -rym udzielą zapomogi i ustalić w ysok ość zapom ogi, bowiem w ysokość str a ty jest ty lko gó rn ą granicą zapomogi. W y b ó r p rzed siębio rstw i w y b ór — ustalen ie — w ysokości sub sy dium dla każd eg o z nich jest zawsze, jak każda decy zja, w yrazem tego, co p o dejm u jący decy zję UZNAJE za w łaściwe. W szelk ie k ry ter ia w y boru, o p racow ane przez n ajtęższych n aw et ek spertów , g rają ty lk o rolę pom ocniczą, o pe ru ją bowiem ty lko schem atam i rachunk ów , schem atam i p rzew idy w ań i sch e-m atae-m i p orządk ow ania obrazu sytuacji.
W edłu g tego p ro jektu , fin ansow e p ow iązania p rzed siębio rstw p ań -stw ow ych (poza in frastru k tu rą p ro d u kcy jn ą i rolnictwem ) przedstaw iam na schem acie 1.
Schem at zaw iera ko ńcow e u stalen ia z w niosków n ad b adaniem zasadności p o stu latu og raniczenia do tacji dla p rzed sięb iorstw p ań stw o -w ych i -w p ro-w adzenia techn ik i d oto-w ania (form p ra-w ny ch doto-wania), nie u su w ającej techn iczn ej i ekonom icznej w yd ajno ści w łasneg o działania z pola widzenia przedsiębiorstw . Pro jek t je st p ro sty i, jak są -dzę, spełnia w szystk ie po stu laty . N ie sądzę jed nak , aby łatw e było jeg o w yk onanie.
Usunięcie w szelkich subsydiów , poza uznaniow ym i subsydiam i dla p rzed siębio rstw n ierento w n ych , w y m ag ało by rad y k aln ej zm iany ob-ciążeń bu dżeto w ych p rzed siębio rstw państw o w ych, a p rzede w szyst-kim — tak ieg o obniżenia w ysokości staw ek po d atk ow ych (stawek ob-ciążeń), aby k w o tę obciążeń bud żeto w ych zm niejszyć o około 60%. B yłoby to kon ieczne dlatego, że p rzy obecnej w yso kości staw ek p o -datk o w y ch p rzed siębiorstw a państw ow e są w stan ie udźw ignąć ciężar o pod atkow ania ty lk o dzięki subsydiom (zob. tab. 6 i ko m en tarz do niej). O bniżenie do tego poziom u w ysokości staw ek p od atkow ych d p row adziłob y ciężar o po datko w ania do poziom u obecn ego o po d atk o-w an ia sk utku jąceg o (zob. tab. 6), a o-w ięc nie zm ieniłoby finansoo-w ej sy tu acji p rzed sięb io rstw p aństw o w ych, ale — jak o zbiorowości. Dla poszczegó lnych p rzed sięb io rstw zm iany położenia finanso w eg o m o gły-by gły-być znaczne.
N ajtru d n iejsza b y łab y o p eracja usu nięcia do tacji przedm io tow ych w form ie d o płat do cen. Bez do głęb nej analizy nie sposób ocenić, dla k tó ry ch produktów , o bjęty ch cennikam i cen urzędow y ch, obecne cen y
S c h e m a t 1
org ana pa ństw owe p rz eds ięb ior stw a pa ńst wow e
R O Z --- w kł ad y ka pit ało we --- W w В Y и D D A Z T E К T I U D B O U С D H Z 0 E D T У U W B Y U D D A Z T E К T I U Ó J к
renta kap itał owa --- 1 S P pod atk i --- * L O A T A
uzn ani owe С
subs ydia ---J
na pokr yci e A
strat
P r o je k t fin a n s o w y c h p o w ią z a ń
p r z e d s ię b io rs tw p a ń s tw o w y c h z o rg a n a m i p a ń s tw o w y m i
urzęd ow e ok azały się dla p ro d ucentó w tych p ro du któw nieop łacalne mimo reduk cji innych obciążeń budżetow ych. Nie ulega jed n ak w ątp liwości, że bez dotacji przedm io tow y ch w form ie dop łat do cen n iew y k on aln a jest tak rozległa jak obecnie ing eren cja o rganó w p ań stw o -w ych -w ceny za pom ocą cen urzędo-w ych.
A naliza d otow ania p rzed sięb io rstw p ań stw o w y ch u kazu je ścisłe jego związki z podatkam i, cenam i i z w szystkim i innym i składnikam i system u gospodarczego. System go sp odarczy jest całością złożoną z części w zajem nie ze sobą powiązanych. Jego fu nk cjon ow anie jako całości jest fun kcjo no w an iem w szystk ich jego części we w szystk ich jeg o p rzek rojach i wzajem nym ich na siebie oddziaływ aniu. Nie można istotn ie zmienić jed n ej w ażnej części system u bez zmian w żadnych inn ych jeg o częściach. Zmiana dotow ania przed sięb iorstw p ań stw o -w ych przez ograniczen ie jeg o rozm iaró-w i zmianę jego techn iki jest przez w ielu postulow an a, p rzem aw iają za nią p rzeko nu jące arg um en -ty. Aby nie po stulow ać n iew yko nalneg o, trzeba zdać sobie sprawę,
jak w y g ląd a cały system fin anso w y przed sięb iorstw pań stw ow y ch , wi-d zian y przez pryzm at ich wi-d oto w ania i w jakim fragm encie system u jak ie trzeb a w prow ad zić zmiany, żeby całość m ogła fu nk cjono w ać i że-b y się nie okazało, że zm iana do to w ania p rzyn iosła w ięcej szkód niż pożytku.
A k a d e m ia E k o n o m ic z n a P o z n a ń
E lż b ie ta C z e r w iń s k a
A L L O C A T IO N O F G R A N T S FO R ST A T E -O W N E D EN TE RPRISES
A llo c a tio n of b u d g e ta r y g ra n ts fo r s ta te -o w n e d e n t e rp ris e s s till h a s d e v o te d fo llo w e rs in P o la n d , w h ic h iis b e s t p r o v e d b y a v e r y e x te n s iv e s y s te m of g e n e ro u s g ra n ts . A ll o c a tio n of g ra n t s fo r s t a te - o w n e d e n te rp ris e s h a s a ls o its o p p o n e n ts , a n d a b a n d o n m e n t of a llo c a tio n w a s an o fte n re p e a te d p o s tu la te in v a r io u s p ro j e c ts of re fo rm of e c o n o m ic s y s te m , d is c u s s e d d u rin g th e e a r l y 1980s. T h e fa u lt of g r a n ts Is t h a t th e y re le a s e th e s ta te -o w n e d e n te rp r is e s fro m th e e ffe c ts of e c o n o m ic fa ilu re s , d a m a g e d u e to d is a s t e r , a n d r e s p o n s ib i lit y re s u l tin g in lo w p ro fit or lo s se s . In v e s tm e n t g ra n ts e n a b l e a d e v e l o p m e n t of s ta te o w n e d e n te rp ris e s , Ir re -s p e c tiv e of t h e i r r e m u n e ra t iv e n e -s -s . T h e e x te n -s iv e -s y -s te m of g e n e ro u -s a llo c a tio n -s fo r s ta te -o w n e d e n te rp ris e s c a u s e s th a t e ffe c tiv e n e s s of m e a n s of p r o d u c tio n u s e d a n d th e i r e c o n o m iz in g a re b e y o n d t h e i n te r e s t of s ta te -o w n e d e n te rp ris e s .
T h e im p o rta n c e of th e p ro b le m of a llo c a tin g g r a n ts fo r s ta te -o w n e d e n te r p r is e s in P o la n d is e m p h a s iz e d p rim a r ily b y th e ir fin a n c ia l b u rd e n to t h e b u d g e t. In th e y e a rs 1982— 1985 th e s h a r e of g ra n ts fo r s ta te - o w n e d e n te rp ris e s in th e w h o le of th e b u d g e t e x p e n s e s o s c illa te d a b o u t 33 p e r c e n t. S u c h a la r g e s h a re of g r a n ts in th e b u d g e t e x p e n d i tu re re q u ir e s c o lle c tin g of p r o p o rt io n a l b u d g e t r e v e n u e . In P o la n d b u d g e t re v e n u e d e riv e s m a in ly from s ta te -o w n e d e n te rp ris e s . In th e a n a ly s e d p e rio d of tim e, th e s h a re of th e re v e n u e fro m s ta te -o w n e d e n te rp ris e s in th e w h o le b u d g e t re v e n u e o s c illa te d a b o u t 68 p e r c e n t. A c o m p a ris o n of th e b u d g e t r e v e n u e fro m s ta te -o w n e d e n te r p ris e s w ith g ra n ts fo r s ta te -o w n e d e n te rp ris e s s h o w s th a t g ra n t s r e tu r n e d to th e e n t e rp r is e s oveir a h a lf of w h a t th e y h a d p a id to th e b u d g e t. T h e e f fe c tiv e ta x a tio n , i.e. t h e d iff e re n c e b e tw e e n th e t a x a n d g ra n ts , w as a b o u t 43 p e r c e n t o f th e w h o le l a x b u rd e n on s ta te -o w n e d e n te rp r is e s . T h a t s h ow s th e b u d g e t a s an e n o rm o u s p u m p in g s ta tio n of m o n e y b e tw e e n s ta te o w n e d e n t e r -p ris e s . A n o t h e r s i d e of th e p ro b le m of g ra n ts is th e ir fi n a n c ia l im p o rta n c e fo r s ta te - -o w n e d e n te rp r is e s . T o a n a ly s e th e m , th e y h a v e b e e n d iv id e d in to s u b v e n tio n s a n d in v e s tm e n t g ra n ts . T h e s h a r e of in v e s tm e n t g ra n ts in th e w h o le q u o ta of g r a n ts in th e y e a r s 1982— 1985 o s c illa te d a b o u t 15 p e r c e n t, w h ic h m e a n s t h a t th e m ain p ro b le m s of a llo c a tio n of m e a n s c o n c e n tra te a b o u t s u b v e n tio n s . A n a n a -ly s is o f a n n u a l p e r c e n ta g e i n c r e a s e of ta x a tio n a n d s u b s id ie s fo r s ta te -o w n e d e n te rp r is e s r e v e a ls t h a t w ith in t h a t peiriod of tim e , s u d d e n c h a n g e s o f fin a n c ia l p o lic y to e n te rp r is e s o c c u re d , fro m fis c a lis m to g e n e ro u s in fla tio n g ra n ts a n d back
to fis c a lis m , a nd th a t th e c a u s e of t h o s e c h a n g e s w e re s u b v e n tio n s . A p u z z lin g p i c tu r e of fu n c tio n in g o f th e s ta te -o w n e d e n te rp ris e s in P o la n d e m e rg e s , w h e n w e lo o k a t th e ta x e s a n d g r a n ts , a g a in s t t h e b a c k g ro u n d of f in a n c ia l a c c u m u la tio n . It tu rn s t h a t th e b u d g e t, b u rd e n o n s ta te -o w n e d e n te r p r is e s d u rin g th e a n a ly s e d p e rio d w a s g r e a te r th a n th e w h o le fi n a n c ia l a c c u m u l a tio n : th e a v e r a g e iratio w a s a s m u c h as 124 p e r c e n t. E n te rp ris e s c o u ld c o p e w ith th e b u r d e n o n ly d u e to g r a n ts , w h o s e ra tio to th e fin a n c ia l a c c u m u la tio n o s c illa te d a b o u t 70 pe,r c e n t. A s a re s u lt , th e e ffe c tiv e t a x a t io n d u iin g t h a t p e r io d w a s 54 p e r c e n t o f f in a n c ia l a c c u m u la tio n , w ith s lig h t v a ria t io n s a b o u t t h e a v e r a g e . It s e e m s t h a t g r a n ts a re s im p ly a d ju s te d to f in a n c ia l a c c u m u la tio n a n d t a x e s , s o t h a t m o re o r le s s th e s a m e p a r t of a c c u m u la ti o n is le ft in t h e e n te rp ris e .
T h e p o s t u la te of e li m in a tio n of e x c e s s iv e flo w of m o n e y b e tw e e n s t a te - o w n e d e n te rp ris e s a n d th e b u d g e t is p o s s ib l e to b e r e a li s e d b y m e a n s of a b a n d o n m e n t o f a llo c a tio n of g r a n ts a n d a c o rre s p o n d in g re d u c tio n of ta x e s , ft w o u ld c a u s e n o h a rm to t h e b u d g e t, n o r to e n te rp r is e s c o lle c t iv e ly , a n d a n a d v a n t a g e w o u ld b e th e e lim in a tio n of th e d a m a g in g in flu e n c e of g ra n ts o n th e e ffe c ti v e n e s s of m ea n s of p ro d u c tio n u s e d , a n d o n e c o n o m iz in g th e m . H o w e v e r, th e p o s tu la te d o e s n o t a p p ly to in fr a -s tru c tu r e e n te r p iis e s , w h ic h c a n n o t be e x p o s e d to ri s k of b a n k r u p tc y , b e c a u s e o f th e i r im p o rta n c e fo r th e c o m m u n ity . P e rh a p s th e y s h o u ld n o t fu n c tio n a s e n te rp ris e s , b u t a s in s titu tio n s of p u b lic u tili ty . T h e e x a m p le s of m o s t c o u n tr ie s a ls o p ro v e th a t s u b s id iz in g of a g r ic u lt u r e c a n n o t b e a v o id e d . O n th e o th e r h a n d , in re la tio n to th e re s t of s ta te -o w n e d e n te rp ris e s , w h ic h fo rm a m a j o r ity in P o la n d , it w o u ld b e re a s o n a b l e to d e p riv e th e m of b u d g e ta ry g j a n t s w ith a re s p e c tiv e re d u c tio n of ta x e s . In v e s t m e n t g ra n ts s h o u ld b e r e p l a c e d b y a c o n tri b u tio n of s t a te c a p ita l.
