Metody oceny skuteczności projektów ochrony środowiska w Polsce współfinansowanych ze źródeł zagranicznych na przykładzie gospodarki wodno-ściekowej

Pełen tekst

(1)Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Wydział Finansów Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej. mgr Ksymena Rosiek. METODY OCENY SKUTECZNOŚCI PROJEKTÓW OCHRONY ŚRODOWISKA W POLSCE WSPÓŁFINANSOWANYCH ZE ŹRÓDEŁ ZAGRANICZNYCH NA PRZYKŁADZIE GOSPODARKI WODNO-ŚCIEKOWEJ. Rozprawa doktorska. OPIEKUN NAUKOWY: Prof. dr hab. Kazimierz Górka. Kraków 2011.

(2) Spis treści WPROWADZENIE ........................................................................................................................4 I. POLITYKA PAŃSTWA W DZIEDZINIE OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ .......................................................................................................................................11 1. Teoretyczne podstawy polityki ekologicznej państwa .................................................... 11 2. Istota i zadania gospodarki wodnej ................................................................................. 17 3. Państwo jako właściciel zasobów wodnych .................................................................... 21 4. Najważniejsze zasady i akty prawne związane z ochroną wód w Unii Europejskiej ..... 36 5. Gospodarka wodna w polityce ekologicznej Polski ........................................................ 46 6. System zarządzania gospodarką wodną w Polsce ........................................................... 58 II. SKUTECZNOŚĆ PROJEKTU ORAZ SPOSOBY JEJ POMIARU ........................................64 1. Pojęcie skuteczności w wybranych dyscyplinach naukowych........................................ 64 2. Operacjonalizacja terminu „skuteczność” w wytycznych Unii Europejskiej ................. 71 3. Cele i kryteria oceny interwencji publicznej ................................................................... 74 4. Metody i techniki badania projektów gospodarczych ..................................................... 79 5. Funkcje wskaźników realizacji celu w modelu interwencji publicznej .......................... 96 6. Kryteria doboru i oceny poprawności wskaźników realizacji celów .............................. 99 III. ZAGRANICZNE. ŹRÓDŁA. FINANSOWANIA. PRZEDSIĘWZIĘĆ. DOTYCZĄCYCH OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ W POLSCE ...109 1. Istota i specyfika inwestycji w ochronie środowiska i gospodarce wodnej .................. 109 2. Rodzaje zagranicznych źródeł finansowania i kryteria ich klasyfikacji ....................... 117 3. Unijne źródła finansowania przedsięwzięć wodno-ściekowych i zasady programowania wsparcia z budżetu Unii Europejskiej w latach 2004-2013 ..................... 122 4. Najważniejsze pozaunijne źródła finansowania przedsięwzięć z zakresu ochrony wód i gospodarki ściekowej w Polsce........................................................................................ 134 5. Nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska i gospodarkę wodną oraz ich efekty rzeczowe............................................................................................................................. 137 6. Wielkość i struktura zagranicznych źródeł finansowania w inwestycjach ochrony środowiska i gospodarki wodnej ........................................................................................ 158 IV. ANALIZA. PRIORYTETÓW. W. PROGRAMACH. I PROJEKTACH. WSPÓŁFINANSOWANYCH ZE ŹRÓDEŁ ZAGRANICZNYCH W POLSCE W LATACH 2004-2013 ....................................................................................................................................168 1. Podstawy prawne tworzenia systemu oceny projektów współfinansowanych ze źródeł zagranicznych ..................................................................................................................... 168 -2-.

(3) 2. Rodzaje wskaźników i zasady ich tworzenia dla programów współfinansowanych ze źródeł zagranicznych .......................................................................................................... 171 3. Spójność celów związanych z ochroną wód w dokumentach operacyjnych okresu 2004-2006 i 2007-2013 ...................................................................................................... 177 4. Wskaźniki skuteczności i ich ocena w programach narodowych i operacyjnych w latach 2004-06 i 2007-2013............................................................................................ 187 5. Wskaźniki zalecane w dokumentach programowych do oceny przedsięwzięć gospodarki wodno-ściekowej ............................................................................................. 199 V. OCENA WSKAŹNIKÓW SKUTECZNOŚCI PRZEDSIĘWZIĘĆ DOTYCZĄCYCH GOSPODARKI. WODNO-ŚCIEKOWEJ. WSPÓŁFINANSOWANYCH. ZE. ŹRÓDEŁ. ZAGRANICZNYCH NA PRZYKŁADZIE MAŁOPOLSKI.....................................................222 1. Województwo małopolskie jako tło badań w zakresie gospodarki wodno-ściekowej . 222 2. Kryteria oceny skuteczności projektów wodno-ściekowych w Małopolsce oraz przedmiot badań empirycznych ......................................................................................... 229 3. Ocena wskaźników służących mierzeniu stopnia realizacji celu w projektach finansowanych z budżetu Unii Europejskiej ...................................................................... 231 4. Ocena adekwatności wskaźników pod kątem porównywalności stopnia realizacji celu w projektach finansowanych z Norweskiego Mechanizmu Finansowego ........................ 241 5. Główne trudności wpływające na poprawność i porównywalność oceny skuteczności projektów ...................................................................................................... 246 6. Modyfikacje systemów wskaźników oceny skuteczności projektów ........................... 251 Wnioski........................................................................................................................................256 Spis tabel .....................................................................................................................................269 Spis rysunków .............................................................................................................................272 Bibliografia ..................................................................................................................................274 Załączniki ....................................................................................................................................284. -3-.

(4) WPROWADZENIE Przez tysiąclecia cywilizacje rozwijały się tam, gdzie miały zapewniony dostęp do wody. Najnowsze badania sugerują, że przyczyną upadków wielkich cywilizacji (Sumeryjskiej, Majów, Khmerów), czy też pustynnienia urodzajnych niegdyś obszarów, było niewłaściwe wykorzystywanie gleby przez rolnictwo i wycinanie lasów, co naruszało stosunki wodne (np. basen Morza Śródziemnego – gdy Rzymianie podbijali Kartaginę obszary te były pełne roślinności, podobnie jak w starożytności wyspy greckie). Również w dzisiejszych czasach woda w wielu krajach staje się zasobem rzadkim, zwłaszcza jeżeli uwzględnimy nie tylko jej ilość, ale i jakość. Polska, wbrew obiegowej opinii, nie jest krajem zasobnym w wodę, gdyż na tle krajów europejskich lokuje się znacznie poniżej średniej – ze wskaźnikiem dostępności wody dla gospodarki narodowej i ludności szacowanym na ok. 1600 m3 wody na rok na mieszkańca (wobec 4500 m3 średnio w Europie). Jednak w Polsce deficyt wody jest spowodowany nie jej brakiem w ogóle, ale brakiem wody odpowiedniej jakości w wymaganych lokalizacjach. Taki stan rzeczy stawia dodatkowe wyzwanie przed gospodarką wodno-ściekową w Polsce, a wymagania unijne dotyczące jakości wody jedynie potwierdzają konieczność poprawy sytuacji. Społeczeństwo polskie ma jeszcze relatywnie niską świadomość występowania problemów. wodnych.. W. czasie. intensywnej. industrializacji. kraju. wiele. zasad. gospodarowania zasobami wodnymi zostało naruszonych, a tym samym ich stan – uszczuplony bądź pogorszony. Procesy restytucji wymagają wieloletnich działań. Polska stanęła. więc. przed. wyzwaniem. związanym. z zagwarantowaniem. dobrej. jakości. i odpowiedniej ilości wody dla jej użytkowników przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony ekosystemów i poprawie jakości samych zasobów wód. Cele te – wpisane w politykę ekologiczną kraju – stały się priorytetem nie tylko ze względu na wymagania akcesyjne. Nie można ukrywać, że restrykcyjne wymogi Unii Europejskiej – połączone z dostępnymi środkami finansowymi na realizację niezbędnych przedsięwzięć – wpływają na liczbę podejmowanych inwestycji w tej dziedzinie. Zatem, co jest nieuniknione, pojawia się pytanie o skuteczność ekologiczną i efektywność ekonomiczną realizowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, w tym w gospodarce wodno-ściekowej. Wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do stosowania określonych procedur przygotowania, realizacji, rozliczania i oceniania projektów współfinansowanych ze źródeł unijnych. Zasady te są często mało klarowne lub źle interpretowane, co wpływa na wyniki oceny podejmowanych przedsięwzięć, zwłaszcza pod kątem skuteczności i efektywności oraz użyteczności i trwałości. Wiele problemów -4-.

(5) w procesie ewaluacji projektów współfinansowanych ze źródeł zagranicznych, a w tym z budżetu UE, wynika z niewłaściwego rozumienia podstawowych kryteriów oceny projektów. Jak wskazują niektórzy badacze, dynamiczny rozwój ewaluacji w Europie nie idzie w parze z badaniami nad metodyką oceny efektów osiąganych dzięki inwestycjom dofinansowanym ze źródeł publicznych1. Widoczny jest niedobór opracowań naukowych w tej dziedzinie. Szeroko rozpowszechnione poradniki EVALSED2 oraz wytyczne unijne nie są wystarczającym źródłem wiedzy, gdyż gromadzą i podsumowują dorobek, ale w ograniczonym stopniu wnoszą nowe wartości i poszerzają wiedzę na temat nadchodzących wyzwań. Należy podkreślić, że w Polsce są również realizowane przedsięwzięcia wspierane ze źródeł zagranicznych innych niż unijne, a przede wszystkim ze środków krajowych, a ich procedury nie muszą być zgodne z procedurami unijnymi. Rysuje się tu więc problem oceny efektów uzyskiwanych dzięki realizacji przedsięwzięć finansowanych z rozmaitych źródeł, a więc podlegających różnym wymaganiom sprawozdawczym. Projekty inwestycyjne w dziedzinie ochrony środowiska, w tym w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, powinny przyczyniać się do poprawy stanu środowiska naturalnego m.in. poprzez ograniczenie emisji zanieczyszczeń i ich negatywnego wpływu na gospodarkę i człowieka. W przypadku inwestycji w ochronie środowiska i gospodarce wodnej szczególne utrudnienie w ocenie ich efektów stanowi sam charakter podejmowanych przedsięwzięć. Występują tu bowiem silne efekty synergii, jak również trudności z przypisaniem określonego efektu do konkretnego wykonanego działania. Jednak realizowane projekty powinny charakteryzować się skutecznością, efektywnością, użytecznością i trwałością. Skuteczność projektów jest oceniana stopniem realizacji rozmaicie zdefiniowanych celów. Zgodnie z procedurami unijnymi projekty są zwykle oceniane przez pryzmat trzech następujących kategorii: produkt–rezultat–oddziaływanie. Pojęcie skuteczności jest jednym z podstawowych pojęć używanych w języku ekonomistów, obok – efektywności, sprawności, produktywności, wydajności. Wydawałoby. 1. Jak podkreślają autorzy raportu „Praktyka ewaluacji efektów programów rozwoju regionalnego – studium porównawcze” („Euroreg”, 2009, nr 2, s. 48) w ciągu ostatnich 10 lat w periodyku „Evaluation” pojawiły się tylko 3 artykuły związane z funduszami strukturalnymi. Kwestie środków finansowych z UE w kontekście rozwoju regionalnego są często poruszane w kwartalniku „Regional Studies”, ale funduszom strukturalnym był poświęcony jeden zeszyt specjalny w 2006 r. Brak jest również rzetelnych badań naukowych w tym zakresie (nie licząc ekspertyz). 2 EVALSED to nazwa oficjalnego portalu Komisji Europejskiej gromadzącego zasoby (przewodniki, wytyczne, opisy narzędzi, raporty badawcze) w zakresie ewaluacji rozwoju społeczno-gospodarczego. Powstał on jako następca programu MEANS (Means for Evaluating Actions of a Structural Nature), który utworzono w 1995 r., a jego celem było stworzenie metodyki badań efektów generowanych przez fundusze europejskie. W 2004 r. został on przekształcony w istniejący, bardziej uniwersalny portal specjalistyczny EVALSED. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/index_en.htm).. -5-.

(6) się w związku z tym, że termin ten jest dobrze opisany i jednoznacznie rozumiany. Już jednak wstępny przegląd literatury przedmiotu wskazuje na liczne nieścisłości, a czasami wręcz sprzeczności w rozumieniu tego pojęcia. Termin „skuteczność” jest niejednokrotnie używany jako synonim efektywności lub sprawności (co między innymi wynika z tłumaczenia i wieloznaczności słów angielskich), innym razem stosuje się go jako jedno z kryteriów efektywności (obok sprawności), a według jeszcze innych autorów istnieje możliwość wystąpienia działania skutecznego, a nieefektywnego. Dodatkowy problem stanowi fakt, że w poszczególnych dziedzinach nauki pojęcie to jest odmiennie definiowane, a nie zawsze w prosty sposób można te definicje przenosić np. z zarządzania przedsiębiorstwem na inne obszary – co jest dość powszechnym zabiegiem. Autorka zgadza się z opinią, że pojęcie skuteczności jest często używane i intuicyjnie rozumiane jako miara stopnia realizacji celu. Podkreśla jednak, że próby doprecyzowania definicji, a zwłaszcza miar tej kategorii muszą prowadzić do ich doprecyzowania. W. analizie. prospektywnej. i. retrospektywnej. programów. oraz. projektów. gospodarczych stosuje się ponad 30 metod i technik badawczych, z czego ponad połowa jest zalecana do ocen zakończonych projektów, a kilka jest związanych bezpośrednio z oceną oddziaływania na środowisko. Cechą wspólną tych metod jest konieczność korzystania z mierników uzyskiwanych efektów. Istnieje wiele wskaźników umożliwiających ocenę skuteczności realizacji celów, jednak zasadą powinno być ich definiowanie i dobór już w momencie przygotowywania programów rozwoju społeczno-gospodarczego. Z jednej strony, równoczesne określanie celów i opracowywanie wskaźników ich pomiaru pozwala na bardziej precyzyjne zdefiniowanie i konkretyzację planowanych zadań. Z drugiej zaś, aby można było ocenić, czy program zbliża się do określonego celu lub w jakim stopniu go wypełnia, istotne charakterystyki celu muszą być zdefiniowane w kategoriach zmiennych poddających się pomiarowi, czyli w postaci wskaźników. Poprawne przypisanie wskaźników do programu pozwala na właściwy ich dobór w odniesieniu do konkretnego projektu. Wskaźniki stają się więc uniwersalnym językiem – umożliwiającym integrację działań na wielu poziomach, zapewniającym spójność działań, ułatwiającym kontrolę i monitoring podejmowanych działań, a w końcu ocenę długookresowych skutków podejmowanych przedsięwzięć. Wydaje się więc oczywiste, że powinny tworzyć one spójny system w skali kraju – powiązany ze statystyką państwową i unijną, oddający zarówno cele strategiczne polityki gospodarczej państwa, jak i postępy w poszczególnych działaniach na szczeblach regionalnych, w tym realizacji konkretnych projektów. W praktyce dobór miar realizacji celu bywa często niekonsekwentny, co powoduje, że wybierane wskaźniki są niespójne, zbyt lub za mało szczegółowe, na ogół nie tworzą -6-.

(7) spójnego zbioru, a w konsekwencji uniemożliwiają porównywanie efektów różnych projektów z tej samej dziedziny. Autorka przyjęła tezę, że wskaźniki wykorzystywane obecnie do oceny skuteczności projektów finansowanych ze źródeł zagranicznych, a realizowanych w dziedzinie gospodarki wodno-ściekowej, nie stanowią zwartego i spójnego zbioru umożliwiającego porównywanie stopnia realizacji celów. Głównym celem pracy jest zbadanie adekwatności wskaźników wykorzystywanych. do. oceny. skuteczności. projektów. wodno-ściekowych. współfinansowanych ze źródeł zagranicznych. Dlatego, aby uzyskać właściwy efekt końcowy autorka podjęła próbę zbadania kilku istotnych kwestii. Są to: 1. Analiza i ocena zalecanej przez Komisję Europejską metodyki badania skuteczności w programach realizowanych przy współudziale zagranicznych źródeł finansowania. 2. Ocena zgodności celów i wskaźników w narodowych i regionalnych dokumentach strategicznych w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. 3. Porównanie celów ujętych według kategorii: produkt–rezultat–oddziaływanie w wybranych projektach (programach) współfinansowanych ze źródeł zagranicznych. 4. Uporządkowanie i sprawdzenie wzajemnej relacji pomiędzy wskaźnikami w układzie produkt–rezultat–oddziaływanie w wybranych projektach finansowanych z różnych źródeł zagranicznych. 5. Ocena czy wybrane wskaźniki obejmują najważniejsze i specyficzne efekty, czy umożliwiają w sposób zadowalający pomiar stopnia realizacji celów. 6. Określenie i zbadanie głównych czynników powodujących trudności w ocenie realizacji celów długookresowych. 7. Analiza porównawcza uzyskanych wyników i próba oceny, czy przyjęte mierniki umożliwiają porównywanie efektów projektów oraz wskazanie słabości systemu oceny projektów inwestycyjnych. 8. Zaproponowanie kryteriów umożliwiających poprawę systemu wskaźników oceny efektów projektów w gospodarce wodno-ściekowej. Tak więc w prezentowanej pracy analizie zostanie poddany system umożliwiający ocenę skuteczności projektów w gospodarce wodno-ściekowej w Polsce. Nastąpi to przez badanie. spójności. wskaźników. odnoszących. się. do. interwencji. publicznych. współfinansowanych z różnych źródeł zagranicznych. Kryterium spójności będzie analizowane w dwóch obszarach – zarówno dla procesu programowania, jak i w konkretnych realizowanych projektach oraz będzie oceniane na trzech płaszczyznach zdefiniowanych przez autorkę na potrzeby badań. Chodzi mianowicie o następujące przejawy spójności: -7-.

(8) 1. Spójność wewnętrzna pozioma – badanie poprawności wskaźników dotyczących konkretnego projektu w układzie produkt-rezultat, a w odniesieniu do dokumentów programowych – ocena zalecanych wskaźników badania efektów inwestycji. 2. Spójność wewnętrzna pionowa – badanie możliwości agregacji wskaźników na szczeblu programu (pomiędzy różnymi priorytetami) oraz w odniesieniu do dokumentów strategicznych – zgodności zaprojektowanych wskaźników w ramach programów i ich uszczegółowień. 3. Spójność zewnętrzna – analiza umożliwi stwierdzenie, czy wskaźniki są dobrane w taki sposób, że pozwalają na agregację efektów rzeczowych, efektów ekologicznych i pozostałych rezultatów pomiędzy programami finansowanymi z różnych źródeł zagranicznych. Dodatkowo, analiza obejmie ocenę zgodności celów i odpowiadających im wskaźników na poziomie programowania strategicznego, bez względu na źródło finansowania. Konieczne będzie również sprawdzenie, czy system gromadzenia danych statystycznych oraz sprawozdawczości projektowej jest spójny, wzajemnie uzupełniający się i czy dostarcza danych w wymaganej dezagregacji przestrzennej dla dokonania poprawnej oceny efektów inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej w Polsce. Analiza materiałów źródłowych obejmuje dokumenty programowe dotyczące lat 2004-2013, z uwzględnieniem różnic i zmian w dwóch badanych okresach programowania dla środków unijnych, tj. 2004-2006 i 2007-2013. Do badań empirycznych wybrano projekty realizowane na terenie województwa małopolskiego, którym dofinansowanie przyznano w latach 2004-2009 (jeden projekt pochodzi z okresu wcześniejszego), a więc przedsięwzięcia współfinansowane z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Norweskiego Mechanizmu Finansowego i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, podejmowane w ramach: Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, programu wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004-2006 oraz programów operacyjnych wspomnianych mechanizmów finansowych. Do czasu zamknięcia badania nie złożono żadnej aplikacji w ramach programu operacyjnego Infrastruktura i środowisko, dlatego projekty z nowej perspektywy finansowej (2007-2013) nie zostały objęte analizą. Badanie nie uwzględniało także projektów podejmowanych w ramach programów wspierania rolnictwa oraz z inicjatyw wspólnotowych (np. INTERREG). W sumie analizie poddano 94 projekty realizowane w latach 2004-2009. Dzięki tym inwestycjom w Małopolsce powinno powstać: 59 odcinków sieci kanalizacyjnej, 39 oczyszczalni ścieków, 45 odcinków wodociągów i urządzeń uzdatniania wody oraz 3 inne instalacje (liczba instalacji nie sumuje się z liczbą projektów, ponieważ w ramach jednego -8-.

(9) projektu może być realizowanych kilka zadań). Są to zatem znaczące inwestycje dla ochrony środowiska i poprawy jakości życia mieszkańców. Aby osiągnąć postawiony cel badawczy i umożliwić klarowną prezentację wyników badań, dysertacja została podzielona na pięć rozdziałów. W rozdziale I skupiono się na teoretycznych podstawach oraz praktycznych implikacjach prowadzenia polityki ekologicznej i wodnej, oraz roli państwa jako właściciela zasobów wodnych. Przedstawiono najważniejsze cele i zasady dotyczące gospodarki wodno-ściekowej oraz najistotniejsze dla tej dziedziny unijne akty prawne, jak również sposób definiowania celów gospodarki wodnej w polskich dokumentach strategicznych. W rozdziale II podjęto próbę doprecyzowania pojęcia „skuteczność”, zarówno na gruncie prakseologii, jak i w praktyce – poprzez badania rozumienia tego pojęcia w wytycznych unijnych dla oceny projektów współfinansowanych z Unii Europejskiej. Poświęcono także sporo miejsca metodom oceny projektów gospodarczych, funkcjom wskaźników i kryteriom poprawności ich tworzenia, jak również – na tej podstawie – zdefiniowano schemat badania empirycznego przyjęte w dalszej części dysertacji, w oparciu o kryterium spójności systemu wskaźników (badane w trzech płaszczyznach). Ten zdefiniowany przez autorkę model stanowi podstawę badań, których efekty zostaną zaprezentowane w rozdziale czwartym i piątym. Rozdział III swoim zakresem obejmuje kwestie związane z zagranicznymi źródłami finansowania, a więc ich rodzaje i sposoby klasyfikacji oraz podstawowe zagadnienia dotyczące programowania środków pochodzących zarówno z budżetu unijnego, jak i pozostałych źródeł, badanych w niniejszej pracy. W rozdziale tym zaprezentowano również podstawowe dane statystyczne dotyczące nakładów inwestycyjnych w Polsce i ich efektów rzeczowych oraz wielkość i strukturę zagranicznych źródeł w finansowaniu inwestycji w obszarze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Rozdział IV stanowi analizę dokumentów strategicznych i programujących wykorzystanie środków finansowych z różnych zagranicznych źródeł – z zastosowaniem kryterium badań wyznaczonym w rozdziale II, czyli kryterium spójności (ujmowanym w trzech płaszczyznach: spójność wewnętrzna pozioma, spójność wewnętrzna pionowa oraz spójność zewnętrzna). Natomiast rozdział V obejmuje analizę empiryczną projektów realizowanych w Małopolsce, dokonaną przy użyciu tego samego kryterium, a dokładnie trzech jego aspektów. W rozdziale tym zamieszczono ocenę systemu ewaluacji projektów w dziedzinie wodno-ściekowej oraz zaproponowano nowy schemat badania skuteczności projektów zarówno od strony doprecyzowania podstawowych kategorii oceny, jak i praktycznego zastosowania konkretnych grup wskaźników. -9-.

(10) Zaproponowana w pracy metodyka oraz przeprowadzone badania mają na celu potwierdzenie przyjętych założeń, że zbiór wskaźników oceny efektów projektów, odmienny dla różnych programów finansowego wsparcia przedsięwzięć wodno-ściekowych – a tym samym odmienny dla zagranicznych źródeł finansowania – upośledza możliwość prawidłowej oceny skuteczności efektów osiąganych w gospodarce wodno-ściekowej w Polsce. Zwieńczeniem tych badań jest autorska propozycja zmian w metodyce ewaluacji projektów inwestycyjnych.. - 10 -.

(11) Rozdział I POLITYKA PAŃSTWA W DZIEDZINIE OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ 1. Teoretyczne podstawy polityki ekologicznej państwa Człowiek żyjąc w środowisku naturalnym zawsze na nie oddziaływał poprzez swoje aktywności. Kolejne „rewolucje” – począwszy od rolniczej, która umożliwiła wzrost produktywności i uniezależnienie od przyrody, poprzez wynalezienie pisma, rozwój nauki w XVIII w., aż po rewolucję przemysłową w XIX w., zmieniały relacje pomiędzy gospodarką a przyrodą, umożliwiając rosnącą ekspansję człowieka. Rozwój przemysłu i gospodarki rynkowej oznaczał stopniowe ograniczenie poziomu uzależnienia gospodarki od warunków przyrodniczych3. Środowisko było traktowane jako ważny czynnik produkcji (ziemia, zasoby naturalne) oraz tło dla działalności gospodarczej człowieka. W obszar zainteresowań ekonomii wkraczały kolejne dobra i usługi środowiskowe, w miarę jak kryterium ich rzadkości stawało się coraz bardziej oczywiste. Z czasem dostrzeżono również, że kryterium ograniczoności to nie tylko ilość danego zasobu i jego dostępność, ale również jakość. Zainteresowania ekonomistów objęły w pierwszej kolejności ziemię. Fizjokratyzm ukształtowany w XVIII w. i rozumiany jako panowanie nad środowiskiem – stał się pierwszą teorią ekonomiczną odnoszącą się do zasobów środowiska naturalnego. Uważano bowiem, że prawa przyrody są niezmienne, niezależne od woli człowieka i dominują nad prawami ekonomicznymi. Należy je jednak poznawać i wykorzystywać w działalności gospodarczej. Interesujące jest, że wątek ten został zignorowany w późniejszych teoriach ekonomicznych i powrócił dopiero w momencie, gdy zaczęły się objawiać przyrodnicze ograniczenia działalności gospodarczej (koniec XX w., np. Richard Nelson, Sydney Winter)4. Według fizjokratów, źródło bogactwa narodów tkwiło w przyrodzie, a głównymi dziedzinami gospodarki są te z przyrodą związane, czyli rolnictwo i pozyskiwanie zasobów naturalnych, a podstawowym czynnikiem wytwórczym jest ziemia. Klasycy odeszli od założeń fizjokratów w zakresie determinizmu przyrodniczego na rzecz pracy jako głównego czynnika generującego nadwyżkę. W teorii ekonomii klasycznej – począwszy od Adama Smitha – środowisko naturalne nie było w głównym nurcie zainteresowań, ale występowało jako czynnik wzrostu gospodarczego, którym uwarunkowany jest proces akumulacji kapitału. Podkreślano jednak, że wyposażenie danego kraju w zasoby. 3 4. R. Bartkowiak: Historia myśli ekonomicznej. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2003, s. 28-29. R. Bartkowiak: Historia myśl…, op. cit. ,s . 31.. - 11 -.

(12) naturalne nie przesądza jednoznacznie o osiągniętym poziomie bogactwa społecznego w tym kraju. Istotne są również osiągnięcia Thomasa Roberta Malthusa oraz Davida Ricardo w badaniu środowiska jako czynnika wzrostu. Malthus wykazał na przykładzie rolnictwa istnienie nieprzekraczalnej bariery żywnościowej utrzymania rosnącej liczby ludności (ale nie uwzględniał postępu technicznego). Dla Ricardo ograniczenia przyrodnicze skutkowały prawem malejącej produkcyjności ziemi (co obejmowało nie tylko produkcje rolniczą i gałęzie pokrewne, ale i wydobycie surowców). Odkrycia na gruncie nauk przyrodniczych przywiodły badaczy w XIX w. do przekonania, że człowiek może kontrolować siły natury, a jedną z podstaw gospodarowania jest walka z siłami przyrody, okiełznanie ich i wykorzystanie w procesie gospodarowania. Taki pogląd prezentował Karol Marks. Środowisko było uważane za „dostawcę” zasobów naturalnych. Pojawiły się i w tym nurcie głosy, m. in. Fryderyka Engelsa, że opanowanie środowiska przez człowieka może prowadzić do nowych problemów5. Poglądy i zainteresowania niektórych ekonomistów tego okresu umiejscawiały środowisko w nieco odmiennym kontekście. Dla klasyka Johna Stuarta Milla, środowisko, w tym jego walory estetyczne i rekreacyjne, miało istotny wpływ na jakość życia. Ponadto podkreślał, że dzięki nauce i postępowi można skutecznie odsuwać w czasie granice wyczerpania się zasobów, zarówno w ujęciu ilościowym jak i jakościowym. Miało to znaczący wpływ na problematykę gospodarowania zasobami aż do drugiej połowy XX w. Jean Baptiste Say wprowadził natomiast pojęcie usług produkcyjnych czynników natury, zwrócił uwagę na konieczność oszczędzania zasobów i jako pierwszy podjął problem zanieczyszczeń. Według niego nie tylko produkcja, ale również konsumpcja są źródłem ich powstawania. W opozycji do teorii klasycznej wyrósł keynsizm, a jako kontynuacja powstały liczne prace naukowców, których zaliczamy do nurtu neoklasycznego. W obu nurtach rozbieżne są jednak podstawowe założenia, a tym samym podejście do kwestii środowiska. Keynsowskie podejście do środowiska podkreśla6: • podstawowe. znaczenie. sprawiedliwości. międzygeneracyjnej. w. aspekcie. gospodarowania zasobami naturalnymi (negacja znaczenia mikroekonomicznej efektywności),. 5. T. Żylicz: Ekonomia wobec problemów środowiska przyrodniczego. Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1989, s. 21. 6 B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych. Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2002, s. 7-13.. - 12 -.

(13) • słabości rynku w odniesieniu do gospodarowania nieodnawialnymi zasobami naturalnymi (efekty zewnętrzne są regułą), • niemożność wyrażenia wszystkich kosztów i korzyści środowiskowych w kategoriach wartościowych (monetarnych). W ujęciu neoklasycznym zakłada się natomiast, że7: • rynek ma zdolność do efektywnej alokacji zasobów, • efekty zewnętrzne prowadzą do nieefektywnej alokacji zasobów (są wyjątkiem a nie regułą), • środowiskowe koszty zewnętrzne powinny być internalizowane, co prowadzi do poprawy funkcjonowania rynku, ale nie do zastępowania go przez państwo, • ekonomiczno-rynkowe metody internalizacji efektów zewnętrznych są efektywniejsze niż metody administracyjo-prawne. Istotny jednak pozostaje fakt, że kwestie środowiska w większym zakresie stały się obecne w nurtach nauk ekonomicznych. Charakterystyczne jest, że podjęto próby głębszej integracji ekonomii z innymi naukami, w tym próbę wprowadzenia uniwersalnego miernika, innego niż pieniądz, pozwalającego w znacznie lepszym stopniu opisywać procesy zachodzące w środowisku i gospodarce. Miernikiem tym ma być energia. Podjęto również badania nad bilansem mocy, analizą energetyczną, analizą przepływów międzygałęziowych8. W teorii ekonomii zaobserwować można również próbę bezpośredniego przeniesienia praw przyrody na prawa rynku. Takiej próby dokonali Richard Nelson i Sidney Winter (1982 r.). Zainspirowani teorią innowacji Josepha Schumpetera oraz teorią Karola Darwina stworzyli podejście ewolucyjne. Twierdzili, że poszczególne kategorie przyrodnicze (walka o byt mutacje zmiany w przyrodzie) mają swoje odpowiedniki w prawach ekonomii (konkurencja innowacje zmiany w gospodarce), a rozwój gospodarki jest warunkowany zmianami w przyrodzie (prawa przyrody prawa ekonomii). Tak jak w przyrodzie przetrwają osobniki najlepiej przystosowane, tak w ekonomii przetrwają podmioty działające najsprawniej (kryterium zysku)9. Ograniczona problemem. jakim. dostępność zajmowała. określonych się. zasobów. ekonomia,. ale. środowiska. pojawiły. się. była. pierwszym. również. kwestie. zanieczyszczenia środowiska, choć mimo opracowań na ten temat początkowo nie przywiązywano do tego problemu dużej wagi (pierwsze wzmianki: J. S. Mill – 1848, K. W. Kapp – 1950). Tak więc w rozwoju myśli ekonomicznej w odniesieniu do zasobów. 7. B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska …, op. cit., s. 10. Szerzej: B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska…, op. cit., s. 14-21. 9 R. Bartkowiak: Historia myśli…, op. cit., s. 171. 8. - 13 -.

(14) środowiska w pierwszej kolejności zajmowano się kwestiami dotyczącymi gospodarowania ziemią i zasobami naturalnymi (już od XVII w.), następnie w obszarze zainteresowań znalazły się zasoby przyrody żywej (od XIX w.), a odpady i zanieczyszczenia stały się przedmiotem aktywności badawczej dopiero w XX w. Kolejnym etapem rozwoju badań jest podejście globalne, w którym traktuje się kulę ziemską jako system zamknięty, a wszystkie zasoby środowiska (z wyjątkiem promieniowania słonecznego i grawitacji) – jako ograniczone. Jednak zasadnicze znaczenie dla ekonomii środowiska miało rozpowszechnienie przez Arthura Cecila Pigou. pojęcia efektów zewnętrznych. w odniesieniu do kwestii. środowiskowych (wcześniej pojęcie „oszczędności zewnętrznej” wprowadzone przez Alfreda Marshalla). Skutkiem dalszych badań podjętych przez wielu następców wyklarowały się dwa podejścia: jedno kładące nacisk na relację pomiędzy podmiotami (użyteczności lub funkcje produkcji), a drugie podkreślające fakt niedoskonałości rynków lub ich braku (prawa własności). Wobec powyższego usankcjonowane są dwie definicje10: 1. Efekty zewnętrzne występują wówczas, gdy indywidualna funkcja użyteczności, bądź funkcje produkcji zawierają zmienne, których działanie, kształtując w rzeczywistości przebieg tych funkcji, nie zależy od danych podmiotów, 2. Efekty. zewnętrzne. zdecentralizowanych. występują. wówczas,. procedurach. gdy. w. gospodarce. regulacyjno-optymalizacyjnych. opartej. na. występują. niedostateczne bodźce do tworzenia efektywnych rynków czynników produkcji co prowadzi do sytuacji, w której równowaga rynkowa nie spełnia warunków optymalności Pareto. Efekty zewnętrzne występują w wielu dziedzinach życia i w gospodarce przyjęto dzielić je na pieniężne (z którymi radzą sobie mechanizmy rynkowe) i technologiczne (które nie są internalizowane przez rynek). Mogą mieć zarówno charakter pozytywny, jak i negatywny, jednostronny lub wielostronny. Niektórzy autorzy wyraźnie oddzielają kategorię efektów zewnętrznych od kosztów zewnętrznych, ujmując tę pierwszą jako szerszą, obejmującą także niemierzalne efekty (zarówno pozytywne, jak i negatywne), a do drugiej zaliczając ujemne skutki, które można ująć w kategoriach mierzalnych i dzięki internalizacji wprowadzić w system kosztów produkcji11.. 10. A. Graczyk: Ekologiczne koszty zewnętrzne – identyfikacja, szacowanie, internalizacja. Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok 2005, s. 12, na podstawie: W.J. Baumom, W.E. Oates: The Theory of Environmental Policy (Externalities, Public outlays and Quality of life). Prentice-Hall, Englewood Clifs 1975, s. 17 oraz P.S. Dasgupta, G.M. Heal: Economic Theory and Exhaustible Resources. Nisbet/Cambridge University Press, London 1979, s. 54. 11 A. Graczyk: Ekologiczne koszty zewnętrzne…, op. cit., s. 19.. - 14 -.

(15) Z punktu widzenia praktyki polityki gospodarczej istotne znaczenie mają metody internalizacji kosztów zewnętrznych, czyli metody ich przenoszenia w rachunek podmiotów je powodujących oraz metody minimalizacji negatywnych skutków efektów zewnętrznych. Na podstawie rozważań teoretycznych budowane są wprawdzie mechanizmy odbiegające od tych założeń, ale umożliwiające skuteczne ekologicznie i efektywne ekonomicznie działanie w praktyce gospodarczej. Do podstawowych teoretycznych mechanizmów minimalizacji efektów zewnętrznych zaliczane są: standardy środowiskowe, podatek Pigou, teoremat Coase’a. W praktyce odpowiadają im instrumenty bezpośrednie, instrumenty pośrednie (ekonomiczne). Tabela 1 zawiera zestawienie teoretycznych i praktycznych aspektów ograniczania kosztów zewnętrznych oraz instrumenty realizacji polityki ekologicznej budowane w oparciu o wspomniane rozważania teoretyczne. W praktyce stosuje się mieszane systemy oparte zarówno na instrumentach regulacji bezpośredniej (administracyjno-prawne), jak i pośredniej (ekonomiczno-rynkowe). Te pierwsze stosuje się w sytuacjach, gdy niezbędna jest pewność co do uzyskanego efektu (np. wobec substancji szczególnie niebezpiecznych). Instrumenty z drugiej grupy uznaje się za bardziej efektywne ekonomicznie, zaleca się je w przypadku rozproszonych oddziaływań i zanieczyszczeń uciążliwych dla środowiska ze względu na skalę ich produkcji. Obecnie ich zastosowanie zwiększa się, zwłaszcza wraz z wprowadzaniem rynku zbywalnych uprawnień do emisji. Dodatkowo – jako trzecią grupę – wyróżnia się metody oddziaływania społecznego12 związane z planowaniem i zarządzaniem informacją, dobrowolnymi umowami, edukacją. Określa się je również jako instrumenty informacyjno-perswazyjne. Podkreśla się również powiązania pomiędzy polityką ekologiczną a gospodarką przestrzenną. Zmianom i modyfikacjom poglądów na temat roli środowiska naturalnego w procesie gospodarowania towarzyszyło coraz bardziej intensywne korzystanie z jego zasobów. Doprowadziło to do poważnego kryzysu ekologicznego w wielu miejscach globu, co zasygnalizowało problem granic wzrostu gospodarczego, jakie wytycza środowisko. Na fakt ten zwrócono baczniejszą uwagę po opublikowaniu tzw. Raportu Klubu Rzymskiego13. Wprawdzie przewidywania i wyliczenia dotyczące wyczerpywania się zasobów nie potwierdziły się, ale dzięki tej publikacji kwestie środowiska i korzystania z jego zasobów na trwałe weszły do debaty publicznej i zaczęły być uwzględniane w polityce gospodarczej.. 12. B. Poskrobko: Zarządzanie środowiskiem. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1998, s. 265. D. H. Meadows, D. L. Meadows, W. W. Behrens III, J. Randers: Granice wzrostu (ang. Limits to Growth), Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1973. 13. - 15 -.

(16) Tabela 1. Wybrane koncepcje ograniczania kosztów zewnętrznych w ujęciu teoretycznym i instrumentów praktyki polityki gospodarczej Zagadnienie Założenia. Uproszczona definicja. Ograniczenia założeń teoretycznych. Instrumenty stosowane w praktyce. Zalety instrumentów stosowanych w praktyce. Ograniczenia praktycznego zastosowania. Podatek Pigou Teoria -Efekty zewnętrzne prowadzą do rozbieżności pomiędzy prywatnymi, a społecznymi krańcowymi kosztami społecznymi -Internalizacja efektów zewnętrznych oznacza przypisanie tych kosztów ich sprawcom -Państwo może nałożyć podatek wskazujący na rzadkość dóbr środowiskowych wpływając na optymalizację poziomu produkcji lub emisji do społecznie pożądanego -Podatek powinien być ustalany indywidualnie dla każdego podmiotu Podatek Pigou odpowiada wielkości krańcowych kosztów zewnętrznych przy optymalnym ze społecznego punktu widzenia poziomie aktywności ekonomicznej lub racjonalnym zastosowaniu technicznych metod redukcji emisji Praktyka -Niemożliwe jest zebranie informacji umożliwiających ustalenie indywidualnych stawek podatku dla wielu podmiotów -Poziom podatku musiałby się ciągle zmieniać wraz z wielkością efektów zewnętrznych. -Opłaty i podatki o jednolitej stawce w odniesieniu do jednostki emisji, stawka odbiega od optymalnej (zazwyczaj niższa) -Na wysokość stawki podatku /opłaty ma wpływ wiele czynników, w tym uwzględnienie wpływu na konkurencyjność -Wprowadzanie subsydium (ujemny podatek Pigou) -Większa elastyczność sytemu niż rozwiązania nakazowo-administracyjne, i w porównaniu z nim większa efektywność ekonomiczna -Dostarczanie ciągłej zachęty do optymalizowania poziomu zanieczyszczeń -Dostarczanie impulsu do poszukiwania nowych rozwiązań technicznych -Koszty kontroli niższe niż w przypadku rozwiązań administracyjnych. -Nie powinny być stosowane w odniesieniu do substancji szczególnie niebezpiecznych, a jedynie do zanieczyszczeń uciążliwych dla środowiska -Występują koszty informacji i kontroli -Wpływa na efekty dystrybucyjne, w szczególności na proporcje podziału zysku oraz na konkurencyjność podmiotów i branż. Teoremat Coase’a -Za powstawanie efektów zewnętrznych odpowiedzialny jest zarówno emitent jak i odbiorca efektów zewnętrznych -Prawa własności są dobrze zdefiniowane (symetria praw własności) -Możliwe są negocjacje, które nic nie kosztują (brak kosztów transakcyjnych) -Redystrybucja dochodów nie ma wpływu na wartości krańcowe. Twierdzenie: jeżeli prawa własności lub uprawnienia wobec dóbr prywatnych i publicznych są zbywalne bez ograniczeń to dowolna ich alokacja nie zmniejsza efektywności ekonomicznej systemu, w którym następuje -Emitenci mają lepszą informację i mogą się lepiej zorganizować niż rozproszone grupy odbiorców, brak symetrii informacji -Sprawca może „szantażować” odbiorców, by uzyskać większe odszkodowanie -Występują koszty transakcyjne organizowania negocjacji i rynku -Prawa własności należy doprecyzować i odpowiednio alokować -Zaprzeczenie PPP, naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej -Występowanie monopoli i oligopoli -Wprowadzanie rynków uprawnień do emisji -Wprowadzenie instytucji administrującej -Odgórne ustalenie ogólnego limitu zanieczyszczeń -Brak automatycznie przyznawanych odszkodowań dla odbiorców kosztów zewnętrznych -Minimalizowanie roli państwa, większa elastyczność sytemu niż rozwiązania nakazowo-administracyjne -Minimalizowanie kosztów ochrony środowiska (przy spełnionych określonych założeniach) -Redukcja emisji następuje tam, gdzie jest to najtańsze (najniższy koszt ogólnospołeczny) -Koszty kontroli niższe niż w przypadku rozwiązań administracyjnych -Rynek może pełnić funkcję alokacyjna uprawnień do emisji, ale nie może wyznaczać skali emisji (te funkcje przejmuje państwo) -Występują koszty transakcyjne, organizacji rynku i kontroli -Określone ograniczenia organizacyjne. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska…,op. cit., s. 76-113.. - 16 -.

(17) Mimo zaakceptowania poglądu o częściowej substytucyjności zasobów środowiska przez technologie i rozwój kapitału ludzkiego, problem nie zostaje rozstrzygnięty w skali globalnej. Wyraźne zaostrzenie dyskusji wokół tego zagadnienia można było zaobserwować w latach 60. i 70. XX w. Uwidoczniło się kilka podstawowych zagadnień, których ostrość uwypuklana jest w relacjach pomiędzy krajami rozwiniętymi, a rozwijającymi się. Zalicza się do nich: czynniki środowiskowe np. przyrost liczby ludności, eksploatowanie zasobów naturalnych oraz gospodarcze (np. innowacyjność badania i edukacja i handel międzynarodowy. Relacje pomiędzy tymi kategoriami są złożone i ciągle trwa spór o zależności przyczynowo-skutkowe (mogące wpłynąć na wybór modelu zapewniającego przełamanie dotychczasowych wzorców). Jedno nie ulega wątpliwości, że mają one ogromny wpływ na jakość życia ludności. Podkreśla się, że dotychczasowe relacje gospodarcze pomiędzy krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się wpływają na pogłębienie biedy w krajach uboższych i nadmierne wykorzystywanie zasobów (nie tylko naturalnych) tych krajów. Należy również zaznaczyć, że kryzys finansowy i gospodarczy lat 2007-2009 odsłonił słabości rynku opartego na deregulacji (brak kontroli wielkich korporacji finansowych), co spowodowało wzmożoną dyskusję nad rolą państwa w gospodarce. Nowoczesny interwencjonizm może mieć zatem duże znaczenie również w kwestii wykorzystywania zasobów naturalnych. 2. Istota i zadania gospodarki wodnej Pod pojęciem gospodarki wodnej rozumie się zarówno jedną z gałęzi gospodarki narodowej, jak i dyscyplinę naukową. Przez gospodarkę wodną – w ujęciu sektorowym – należy rozumieć racjonalne kształtowanie i wykorzystanie zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości14. W podręcznikach akademickich można jednak znaleźć bardziej rozbudowane definicje, które Jednak zawierają się w przytoczonej definicji, jak np. „przez gospodarkę wodną należy rozumieć świadome i celowe oddziaływanie człowieka na zasoby i potrzeby wodne dla zaspokojenia potrzeb ludzkich, które dokonuje się w procesach składających się z produkcji, podziału, wymiany i konsumpcji przy jednoczesnym spełnieniu wymogów ochrony środowiska naturalnego, tj. zachowaniu flory, fauny i miejsc życia organizmów”15. W innych podręcznikach akademickich odróżnia gospodarkę wodną od gospodarowania zasobami wodnymi. Pierwszy termin oznacza element infrastruktury gospodarczej, którego zadaniem jest zaspokajanie. 14. H. Słota: Zarządzanie systemami gospodarki wodnej. Wydawnictwo IMGW, Warszawa 1997, s. 24 oraz Portal dotyczący wdrażania RDW w Polsce (http://www.rdw.org.pl, 15-09-2008). 15 A. Ciepielowski: Podstawy gospodarowania wodą. Wydawnictwo SGGW, Warszawa 1999, 11-13, H. Słota: Zarządzanie systemami gospodarki…,op. cit., s. 4.. - 17 -.

(18) potrzeb gospodarki narodowej w zakresie użytkowania zasobów wodnych. Gospodarowanie zasobami wodnymi definiowane jest natomiast jako wszelkie świadome oddziaływanie człowieka na zasoby wodne, mające na celu zaspokojenie związanych z nimi występujących potrzeb społeczeństwa16. Takie dookreślenie tych terminów stawia ekosystemy wodne w służebnej roli wobec gospodarki i społeczeństwa, co nie wydaje się podejściem właściwym, a dziś jest wręcz powszechnie krytykowane. W portalu dotyczącym Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW), umieszczono definicję, która wprawdzie nie pochodzi z samej dyrektywy, ale właściwie oddaje proporcje pomiędzy gospodarczym korzystaniem z wód a ochroną zasobów wodnych, na co jest kładziony szczególny nacisk w samej dyrektywie. Gospodarka wodna to dziedzina działalności gospodarczej, której celem jest respektujące zasadę zrównoważonego rozwoju racjonalne ekonomicznie dostarczanie określonej ilości wody o wymaganej jakości do każdego punktu przestrzeni, zgodnie z potrzebami w danym czasie, a także ochrona wód oraz zabezpieczenie przed szkodami mogącymi powstać na skutek nadmiaru lub braku wody (powódź, susza). Gospodarka wodna jest gospodarką systemową – obejmuje całą problematykę potrzeb wodnych w skali kraju i musi być prowadzona w zdefiniowanych obszarach wynikających z podziału hydrograficznego17. Wśród celów i zadań gospodarki wodnej wyznacza się18: • poprawę stanu czystości wód powierzchniowych i podziemnych, • ochronę zasobów wodnych przed nadmiernym zanieczyszczaniem, • zaspokajanie potrzeb wodnych ilościowych i jakościowych różnych użytkowników i konsumentów wody oraz zapewnienie gotowości dostarczania wody (pewność dostaw), • przeciwdziałanie deficytom i sezonowym nadmiarom wody, zmniejszanie strat spowodowanych tymi zjawiskami, • ograniczenie erozji dennej i brzegowej koryt rzecznych oraz bezpieczną eksploatację obiektów hydrotechnicznych, • zachowanie ekosystemów wodnych i od wody zależnych, • sprzyjanie różnorodności biologicznej i krajobrazowej, • zapewnienie warunków do wypoczynku i rekreacji dla ludności bez nadmiernej presji na środowisko,. 16. M. Wąsowicz: Podstawy ekonomiki gospodarki wodnej. Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2000, s. 8-15, 164. 17 Encyklopedia Ramowej Dyrektywy Wodnej (http://www.rdw.org.pl/encyklopedia-rdw/g.html, 21-12-2010). 18 A. Ciepielowski: Podstawy gospodarowania …, op. cit., s. 11-13; H. Słota: Zarządzanie systemami gospodarki …, op. cit., s. 4.. - 18 -.

(19) • stworzenie warunków do energetycznego i żeglugowego wykorzystania zasobów wodnych oraz rekreacji wodnej. Można więc powiedzieć, że podstawowym celem gospodarki wodnej jest zbilansowanie zasobów wodnych i potrzeb wodnych zgłaszanych przez różnych jej użytkowników (przemysł, gospodarka komunalna, rolnictwo, leśnictwo, energetyka, żegluga, rybołówstwo, wykorzystanie rekreacyjne) przy zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zasobów wodnych i ekosystemów od wody zależnych. Ze względu na mnogość definicji niezbędne jest ich uporządkowanie i wskazanie sposobu rozumienia najważniejszych terminów w tej pracy. Tabela 2 zawiera definicje najważniejszych pojęć związanych z gospodarką wodną, przytoczonych za prof. Henrykiem Słotą. Tabela 2. Podstawowe definicje z zakresu gospodarowania wodami Termin Gospodarka wodna. System wodny. System gospodarki wodnej Zarządzanie zasobami wodnymi. Definicja Dział gospodarki narodowej obejmujący działania organów władzy i administracji rządowej oraz samorządowej, zmierzających do prawidłowego kształtowania ilościowych i jakościowych charakterystyk zasobów wodnych w dostosowaniu do potrzeb użytkowników i konsumentów tych zasobów oraz ochrony środowiska naturalnego. Dyscyplina naukowa zaliczana do grupy Nauk o Ziemi, zajmująca się opisem matematycznym (modelowaniem) oraz optymalizacją ilościowych i jakościowych procesów związanych z kształtowaniem i wykorzystaniem zasobów wodnych dla celów planistycznych oraz eksploatacji bieżącej. Jest nauką wspierającą administrowanie i zarządzanie zasobami wodnymi. Powiązany w całości – siecią hydrograficzną i rurociągami przerzutowymi – zbiór obiektów umożliwiających użytkowanie i konsumowanie zasobów wodnych określonego obszaru hydrologicznego. Obiektami systemu wodnego są naturalne i sztuczne urządzenia służące do retencjonowania, przesyłu, poboru, uzdatniania, użytkowania lub konsumowania wody oraz do oczyszczania i odprowadzania ścieków. Powiązania między tymi obiektami wynikają ze struktury sieci rzecznej, istniejących i planowanych tras przerzutów wody oraz lokalizacji punktów poborów wody i zrzutów ścieków. To system wodny wraz z 1) "nadbudową" zarządzającą i sterującą zachodzącymi w nim procesami ilościowymi i jakościowymi, 2) instytucjami obserwacji i kontroli tych procesów, 3) aktami prawnymi określającymi organizację oraz instrumenty ekonomiczne zarządzania gospodarką wodną. Planistyczne i wdrożeniowe działania odpowiednich struktur administracji rządowej i samorządowej oparte na koncepcji systemów i uwzględniające wewnętrzne funkcyjne powiązania między jakością i ilością, zarówno wód powierzchniowych, jak i podziemnych oraz zewnętrzne oddziaływania między gospodarką wodną a innymi sektorami zarządzania jak np. ochrona środowiska, planowanie regionalne, energetyka itd.. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: H. Słota: Zarządzanie systemami gospodarki wodnej. Wydawnictwo IMGW, Warszawa 1997, s. 4, 24, 36.. Warto – jako dopełnienie przeglądu definicji – przytoczyć podział na podstawowe cele, zadania oraz wyznaczone dla nich kryteria oceny skuteczności według Henryka Słoty (tabela 3), gdyż nawet w dokumentach strategicznych mylone są cele z zadaniami.. - 19 -.

(20) Tabela 3. Zadania i cele gospodarki wodnej Zadania. Cele. Ochrona jakości wód. Poprawa stanu czystości wód powierzchniowych i podziemnych Kształtowanie zasobów dla Zapewnienie ludności i gospodarce potrzeb ludności i gospodarki potrzebnych ilości wody o odpowiedniej jakości i ilości Ochrona przed powodziami Zmniejszenie zniszczeń i strat powodowanych przez żywioł wodny Utrzymanie rzek oraz obiektów hydrotechnicznych Energetyczne wykorzystanie zasobów wodnych Żeglugowe wykorzystanie rzek Rekreacja wodna. Kryteria oceny skuteczności działań Stan jakości wód powierzchniowych i podziemnych Stopień zaspokojenia potrzeb użytkowników zasobów. Rozmiar zagrożenia powodziowego; wielkości strat powodziowych Ograniczenie erozji dennej i brzegowej Długości uregulowanych odcinków koryt rzecznych oraz bezpieczna rzek; stan techniczny obiektów eksploatacja obiektów hydrotechnicznych hydrotechnicznych Stworzenie, przez zabudowę i regulację Udział energetyki wodnej w rzek, warunków do energetycznego bilansie krajowym oraz żeglugowego wykorzystania, Długości dróg wodnych zasobów wodnych Ilość przewożonych ładunków Stworzenie ludności warunków Zagospodarowanie obrzeży do wypoczynku oraz uprawiania sportów zbiorników i jezior oraz brzegów wodnych rzek. Źródło: H. Słota: Zarządzanie systemami gospodarki …, op. cit. s. 5.. W ustawie Prawo wodne określono podstawowe zasady gospodarowania wodami w Polsce, które19: •. odbywa się zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,. •. jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości,. •. uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne,. •. jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód. Implementacja unijnych przepisów powoduje pojawienie się nowych żargonowych. terminów, które wchodzą do słownika specjalistów z dziedziny gospodarki wodnej. Będą one używane w tej pracy więc warto je przybliżyć. Do podstawowych należą20: •. Jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) – oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, sztuczny. 19. Ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, Dz.U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019, art. 1. Słowniczek wybranych pojęć związanych z procesem wdrażania Ramowej Dyrektywy Wodnej, RZGW w Krakowie i RZGW w Gliwicach, Kraków 2005 oraz Encyklopedia Ramowej Dyrektywy Wodnej, (http://www.rdw.org.pl/encyklopedia-rdw/g.html, 21-12-2010).. 20. - 20 -.

(21) zbiornik wodny, struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części, morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub przybrzeżne. •. Jednolita część wód podziemnych (JCWPd) – oznacza określoną objętość wód podziemnych występującą w obrębie warstwy wodonośnej lub zespołu warstw wodonośnych. Dyrektywa wprowadza również ważne pojęcia związane z ekonomicznymi aspektami. korzystania z wód, a mianowicie z pełnym pokryciem kosztów dostarczania wody. Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną wyróżniamy21: 1. Koszty usług wodnych (koszty roczne, koszty operatora ang. costs for water services) – obejmują koszty świadczenia usług i koszty administratora (operatora), czyli wszelkie koszty eksploatacyjne, koszty utrzymania oraz koszty inwestycji, jak również stopę zysku kapitału własnego. 2. Koszty środowiskowe (koszty ekologiczne ang. environmental costs) – koszty szkód w środowisku i ekosystemach wodnych spowodowanych korzystaniem z wody, a także pośrednio u tych, którzy z nich korzystają (użytkowników): przykładowo negatywny wpływ na pokłady wodonośne i jakość ziemi, wzrost zasolenia gleb, dodatkowe koszty uzdatniania wody pitnej ponoszone przez samorządy lokalne itp. 3. Koszty zasobowe22 (ang. resource costs) – koszty wynikające z utraty określonych możliwości na skutek wykorzystania zasobów wodnych przekraczającego zdolność do ich samoodtwarzania (np. koszty ponoszone na zwiększenie retencji). W Ramowej Dyrektywie Wodnej pojawiają się jeszcze dwa ważne terminy, które powinny być jednoznacznie rozumiane. Chodzi mianowicie o usługi wodne (water services) i korzystanie z wód (water use), terminy notabene nie najlepiej przetłumaczone w wersji polskiej RDW. Usługi wodne to te wszystkie usługi, które zapewniają dostarczenie wody do gospodarstw domowych, podmiotów publicznych oraz dla działalności gospodarczej i obejmującej w szczególności (a) pobór, spiętrzanie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód oraz (b) odbieranie i oczyszczanie ścieków odprowadzanych do wód powierzchniowych. Korzystanie z wód obejmuje natomiast usługi wodne oraz każdą działalność człowieka powodującą oddziaływanie na środowisko. 3. Państwo jako właściciel zasobów wodnych Każdy człowiek ma przyrodzone prawa wolności osobistej, swobody działania, samostanowienia. Jednak podstawą działania społeczeństw jest zgoda na ograniczenie 21. Ibidem. W polskim tłumaczeniu RDW dostępnym w oficjalnym serwisie unijnym EUROLEX, koszty zasobowe zostały niepoprawnie przetłumaczone na koszty materiałowe.. 22. - 21 -.

(22) swobód własnych na rzecz dobra ogółu. Powiązanie praw i obowiązków jednostki, społeczeństwa i państwa nazywane są umową społeczną. W praktyce objawia się ona dwojako: poprzez rezygnację z określonych swobód na rzecz państwa i przyjęcie określonych obowiązków przez jednostkę, podczas gdy państwo w zamian zapewnia określone usługi (bezpieczeństwo, edukacja, służba zdrowia) oraz niepisane zasady funkcjonowania jednostki w społeczeństwie bazujące na tradycji i kulturze. Dla ekonomistów szczególnie ważne są reguły określające relacje pomiędzy jednostką i ich grupami a państwem. Niezwykle ważne jest bowiem określenie granic obowiązków państwa wobec jednostki i ingerencji w jej życie. Historycznie stworzono wiele koncepcji i wypracowano liczne modele, w których te relacje są w różny sposób równoważone. Współcześnie pośród usług, jakie zapewnia państwo znajduje się również zaopatrzenie zainteresowanych stron w odpowiednią ilość i jakość wody zdatnej do spożycia i innych sposobów eksploatacji, przy czym przez zainteresowane strony rozumie się nie tylko ludzi i podmioty gospodarcze, ale również ekosystemy (których interesy reprezentuje państwo lub organizacje społeczne). Dlatego ważne jest przyjrzenie się podstawowym obowiązkom, jakie spoczywają na państwie w zakresie gospodarowania zasobami wodnymi, a wynikają z faktu przypisania państwu własności zasobów wodnych. W niniejszej pracy uwaga zostanie skupiona przede wszystkim na koncepcjach związanych z zaopatrzeniem w wodę, natomiast kwestie dostępu do wód przez różnych konkurujących użytkowników (rolnictwo przemysł, społeczeństwo, ekosystemy), zapewnienia bezpieczeństwa wodnego oraz ochrony przed kataklizmami nie będą szczegółowo rozważane. Dla ekonomistów kwestie zaopatrzenia w wodę pitną i odbioru nieczystości są szczególnie ważne ze względu na powszechne wykorzystanie instrumentów ekonomicznych (opłat i podatków) w zarządzaniu tymi usługami. Mechanizmy tworzenia cen za usługi dostarczania wody i odbioru ścieków są niezwykle ważne, gdyż zderzają się w ich przypadku dwa argumenty wywodzące się z różnych punktów widzenia. Mamy tu do czynienia z dwoma kryteriami: •. ekonomicznymi – konieczność pokrycia kosztów pozyskania, uzdatnienia, dostarczenia odpowiedniej ilości wody o określonych parametrach jakościowych oraz odbioru zanieczyszczeń, ich oczyszczenia i odprowadzenia do środowiska w sposób najmniej inwazyjny,. •. społecznymi – zapewnienie dostępu do wody pitnej jako podstawowego dobra wpływającego na jakość życia jednostki oraz sprawiedliwość społeczną w ponoszeniu obciążeń z tytułu dostarczania podstawowych dóbr niezbędnych do życia (udział kosztów. - 22 -.

(23) pozyskania dóbr podstawowych, takich jak woda i żywność jest wyższy w budżetach osób najuboższych i maleje wraz ze wzrostem dobrobytu osobistego). Argumenty te wywodzą się z różnych koncepcji naukowych i dlatego są niezwykle trudne do pogodzenia w praktyce gospodarczo-politycznej. Historycznie rzecz ujmując, państwo nie zawsze było posiadaczem zasobów wodnych, a również obecnie występują ograniczenia praw własności w odniesieniu do określonych zasobów wodnych. W przeszłości prawo do własności wody było silnie powiązane z prawem do własności ziemi (do dziś w wielu krajach, zwłaszcza rozwijających się, obowiązuje taka zasada). W krajach wysoko rozwiniętych reguły te są bardziej skomplikowane. W Polsce państwo jest właścicielem wszystkich zasobów wód głębinowych oraz wszystkich wód płynących bez względu na prawa do własności ziemi, natomiast wody pozostające poza definicją wód płynących i stanowiących własność podmiotów administracji publicznej mogą mieć status wód prywatnych23. Istnieje oczywiście możliwość przenoszenia praw do użytkowania zasobów wodnych bez przenoszenia praw własności. Dla polityki gospodarczej i ekologicznej istotne jest określenie przyczyn, dla których państwo przejęło obowiązki związane z zarządzaniem zasobami wodnymi. Podstawową przyczyną jest rzadkość zasobu, jakim jest woda (zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym). Rzadkość jest atrybutem względnym a nie bezwzględnym, co oznacza, że określony zasób lub dobro występuje w ilości niewystarczającej względem zapotrzebowania na nie. W przypadku zaopatrzenia w wodę kryterium rzadkości definiowane jest dwoma czynnikami: niedoborem w podaży wody oraz brakiem usług dostarczania wody czyli braku właściwej infrastruktury24. Kryterium rzadkości powoduje konieczność racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami. Ponadto – ze względu na fizyczny charakter dobra oraz występowanie efektów zewnętrznych związanych z trudnościami poprawnej alokacji praw własności do wody – mechanizmy rynkowe zawodzą w przypadku redystrybucji wody. Teoria dóbr publicznych zajmuje się rozstrzyganiem problemów związanych z gospodarowaniem takimi dobrami. Podstawowym kryterium jest kryterium rzadkości, a dobra dzieli się na ekonomiczne i wolne, przy czym przez dobra wolne rozumie się takie, które występują w nadmiarze w relacji do zapotrzebowania (rysunek 1). We wczesnej literaturze ekonomicznej za dobra wolne uważano zasoby środowiska występujące w obfitości i bezpłatne, natomiast dziś, ze względu na inwazyjne procesy gospodarcze i skalę antropogenicznego oddziaływania na środowisko, niemal wszystkie zasoby naturalne są. 23. J. Szachułowicz: Prawo wodne – Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 55-98. Global trends in urban water supply and waste water financing and management: changing roles for the public and private sector. OECD, Paris 2000 (CCNM/ENV(2000)36/FINAL), s. 9. 24. - 23 -.

(24) uznawane za ekonomiczne (wyjątek stanowi oddziaływanie grawitacyjne i energia słoneczna). Uznawanie zasobów środowiska (w tym zdolność do asymilacji zanieczyszczeń) za wolne prowadzi do ich nieoptymalnej alokacji. Tak więc rzadkość dóbr środowiskowych prowadzi do konieczności gospodarowania nimi, a preferowane sposoby i mechanizmy zależą od sposobu dysponowania, (w zależności od tego czy są to dobra publiczne czy prywatne). Kryterium rozróżnienia tych dwóch kategorii jest fakt władania i chodzi o faktyczne rozporządzanie dobrami, a nie wynik regulacji formalnoprawnych. Jeżeli możliwość władania danym dobrem (możliwość konsumpcji) jest ściśle przypisana do konkretnego podmiotu – jest to dobro prywatne. Cechą dóbr prywatnych jest więc możliwość wykluczenia innych podmiotów z konsumpcji (co wynika z fizycznych właściwości dobra, jak np. jedzenie, lub niskich kosztów skutecznego wykluczenia z użytkowania dobra)25. Trudniej jest zdefiniować dobra publiczne. W literaturze przedmiotu za ich podstawową cechę uznaje się „zbiorową konsumowalność” lub nierywalizacyjny charakter konsumpcji dobra. Podział dóbr według tej kategorii nie jest jednak jednolity i wyróżnia się dobra publiczne sensu stricto oraz dobra klubowe (rysunek 1), przy czym cechą charakterystyczną tych drugich jest fakt konsumowania ich przez określoną grupę, która może skutecznie stawiać bariery dostępu innym podmiotom. Drugim kryterium podziału dóbr publicznych jest niewykluczalność, co oznacza, że konsumowanie dobra przez jednego użytkownika nie ogranicza dostępu jakiegokolwiek innego użytkownika do tego dobra (ze względu na charakter dobra lub prohibicyjnie wysokie koszty wykluczenia). Prowadzi to do przyjęcia kryterium „odrzucalności” użytkownika i podział dóbr publicznych na takie, z których możemy dobrowolnie zrezygnować i takie, z których zrezygnować nie możemy. Podział tych dóbr prezentuje rysunek 1.. 25. B. Fiedor, S. Czaja A. Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska …, op. cit., s. 51 i nast.. - 24 -.

(25) Rysunek 1. Klasyfikacja dóbr publicznych. Źródło: B. Fiedor, S. Czaja Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska …, op. cit., s. 53.. Podobne kryteria podziału dóbr publicznych proponuje Joseph E. Stiglitz26: •. nierywalizacyjna konsumpcja (spożycie dobra przez jednostkę nie zmniejsza możliwości korzystania z tego dobra przez inne podmioty),. •. brak możliwości wykluczenia z konsumpcji.. Jeżeli te dwa kryteria są spełnione, mamy do czynienia z dobrem publicznym, jeżeli nie – z dobrem prywatnym (rywalizacyjna konsumpcja i możliwość wykluczenia z niej innych podmiotów). Stiglitz na podstawie tych dwóch kryteriów przeprowadził analizę obejmującą krańcowe koszty wykluczenia z konsumpcji oraz krańcowe koszty udostępnienia danego dobra, z uwzględnieniem podstawowych zawodności rynku w dostarczaniu tych dóbr. Podział na dobra prywatne i publiczne odbywa się zatem na podstawie takich samych dwóch kryteriów, a mianowicie: • łatwości wykluczenia (im wyższa łatwość wykluczenia, tym niższy krańcowy koszt wykluczenia jednostki z konsumpcji), • rywalizacyjności konsumpcji (im wyższa rywalizacyjność, tym wyższy krańcowy koszt udostępniania).. 26. J. E. Stiglitz: Ekonomia sektora publicznego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 149 i nast.. - 25 -.

(26) Czyste dobra publiczne charakteryzują się zerowym krańcowym kosztem wykluczenia (nie istnieje możliwość wykluczenia) oraz zerowym kosztem krańcowym udostępnienia (skonsumowanie dobra przez jeden podmiot nie powoduje ograniczenia konsumpcji przez inne podmioty). Takich dóbr jest niezwykle mało (zalicza się do nich np. obronę narodową czy powietrze do oddychania). Na przeciwnym biegunie znajdują się dobra prywatne, dla których występuje wysoka łatwość wykluczenia (niski krańcowy koszt wykluczenia) oraz wysoka rywalizacyjność. Skonsumowanie jabłka przez jeden podmiot powoduje niemożność konsumpcji tego samego jabłka przez inny podmiot, a sposobów ograniczenia dostępu do tego jabłka jest wiele i nie pochłaniają dużych nakładów. Występuje jednak cała gama dóbr o charakterze mieszanym, o różnej relacji tych dwóch kryteriów, tj. rywalizacyjności konsumpcji i łatwości wykluczenia. Należy podkreślić, że wynika to nie tylko z kryteriów kosztowych, ale również z przyjętych reguł społecznych, np. w wielu krajach uważa się, że dostęp do edukacji, podstawowej służby zdrowia czy czystej wody pitnej nie powinien być uzależniony od statusu majątkowego jednostki, albo że szeroko rozumiane programy profilaktyczne (ochrona zdrowia i mienia) są wprawdzie kosztowne (wysoki koszt całkowity, ale niski krańcowy), ale korzyści generowane dla całego społeczeństwa są tak duże, że mimo łatwości wykluczenia pojedynczego podmiotu nie powinno do tego dochodzić (i dlatego powinno je dostarczać państwo, gdyż rynek nie zapewni właściwej alokacji). Charakter dóbr w obu grupach nie jest jednolity. Do pierwszej grupy zaliczane są dobra i usługi o wysokim koszcie krańcowym dostarczenia, zalicza się do nich: służbę zdrowia, edukację, czy też inwestycje infrastrukturalne, w tym zaopatrzenia w wodę (rysunek 2 – lewy górny róg). Są to usługi wymagające znacznego zaplecza infrastrukturalnego. Oczywiście mogłyby być realizowane przez „rynek”, ale wówczas byłyby dostarczane w niewystarczającej ilości (tylko w miejscach o najniższych kosztach: w dużych skupiskach ludności – w przypadku infrastruktury, zaopatrzenia w wodę lub usług pocztowych; tylko dla osób dobrze sytuowanych – w przypadku edukacji; tylko najbardziej zyskowne usługi – w przypadku usług zdrowotnych, np. operacje plastyczne, prywatne kliniki nie posiadają oddziałów geriatrycznych). Niewydolnością rynku w przypadku tego typu dóbr jest niewystarczająca podaż. Kwestie możliwości wykluczenia w tej kategorii dóbr związane są, z jednej strony, z kosztami (wysokie koszty wykluczenia jednego kierowcy z możliwości korzystania z drogi), z drugiej zaś z charakterem tych dóbr i brakiem zgody społecznej na wykluczanie podmiotów z tych usług – w tym wypadku z edukacji, podstawowej opieki medycznej (w praktyce różnie w różnych krajach). Ten drugi przypadek zachodzi w przypadku dostarczania wody do picia. Istnieją techniczne możliwości odłączenia podmiotu. - 26 -.

(27) lub grupy podmiotów, ale w praktyce są wykorzystywane w ostateczności ze względu na reakcje społeczne. W przypadku zaopatrzenia w wodę, należy podkreślić, że koszty krańcowe udostępnienia usługi są zmienne i dlatego rynek zapewniłby dostarczenie tego dobra (wody pitnej) tylko w najbardziej opłacalnych obszarach, a dodatkowo konkurencja jest również ograniczona dostępem do infrastruktury (trudno wyobrazić sobie, że na tym samym obszarze są utrzymywane dwie magistrale wodne czy dwa systemy kanalizacyjne). Koszt podłączenia dodatkowej jednostki do istniejącej infrastruktury tylko pozornie nie jest wysoki, zwłaszcza na terenach gęsto zaludnionych (lecz w koszcie podłączenia nie kalkuluje się kosztów wcześniejszego wytworzenia infrastruktury). Dodatkowo, po przekroczeniu określonej ilości podłączonych podmiotów lub w momencie podłączania podmiotów na nowych obszarach (zwłaszcza o rozproszonej zabudowie), jest niewspółmiernie wysoki. Całkowite koszty tworzenia i utrzymania infrastruktury są tak wysokie, że przy właściwie prowadzonym rachunku ekonomicznym przekładają się na koszty krańcowe (stąd pozornie niski koszt podłączenia podmiotu do istniejącej sieci, ponieważ nie uwzględnia się kosztów tworzenia i utrzymania infrastruktury). Zazwyczaj więc usługi te dostarczane są przez państwo. Tę kategorię dóbr nazywamy dobrami prywatnymi dostarczanymi ze źródeł publicznych (gdyż potencjalnie istnieje możliwość ich dostarczania przez rynek, ale jego niedoskonałości lub charakter dobra silnie ją ograniczają). Skoro jednak podstawowym ograniczeniem rynku w dostarczaniu tych dóbr jest niewydolność podaży, można wnioskować, że przy zachowaniu określonych zasad działania lub wprowadzenia regulatora rynku (publicznego właściciela sieci – infrastruktury) część lub całość tych usług mogłaby być świadczona przez podmioty prywatne. Druga grupa dóbr to dobra publiczne o charakterze mieszanym, czyli o dużej łatwości wykluczenia jednostki (jednostki mają wręcz skłonność do samowyklucznenia), co jest jednak niepożądane z punktu widzenia społeczeństwa oraz niskim krańcowym koszcie dostarczenia dobra lub usługi (co nie oznacza niskich kosztów ogółem). Do tej grupy zaliczamy szczepienia profilaktyczne, czy też programy prewencyjne. W tym przypadku koszt krańcowy dostarczania dobra lub usługi jest relatywnie niski a korzyści oddalone w czasie, co sprawia, że podmioty nie koniecznie muszą wykazywać zainteresowanie takim dobrem (zbyt mały popyt). W tej kategorii wyróżnia się również drugą grupę dóbr, które charakterem zbliżają się do czystych dóbr publicznych, do których zaliczamy ochronę przeciwpożarową, gdzie koszty wykluczenia jednostki rosną lub brak na takie wykluczenie zgody społecznej. Aczkolwiek w niektórych państwach jak np. w USA są płacone specjalne podatki na rzecz utrzymania tych służb, a więc można sobie teoretycznie wyobrazić, że wykluczenie osoby, która ich nie - 27 -.