ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ W POLSCE
2. Rodzaje zagranicznych źródeł finansowania i kryteria ich klasyfikacji
Jak dotąd nie został wypracowany jednorodny podział zagranicznych środków finansowych dostępnych dla podmiotów krajowych spełniających kryteria wsparcia. Wyróżnia się rozmaite kryteria, według których klasyfikuje się te środki finansowe w Polsce.
Podstawowy podział, jaki się nasuwa to: publiczne i prywatne. Ze względu na specyfikę tematu, w pracy skupiono się na źródłach publicznych. Mogą one pochodzić z budżetów krajowych lub z zagranicy. Zdaniem autorki znaczenie ma pierwotne pochodzenie środków finansowych a nie sposób ich wypłacania, czyli, przykładowo, środki z ekokonwersji, chociaż w praktyce wypłacane z budżetu państwa, powinny być zaliczane do źródeł zagranicznych, gdyż de facto są to umorzone środki zadłużenia wobec innych państw (gdyby nie mechanizm ekokonwersji musiałyby być zwrócone).
Na poziomie krajowym oraz realizacji konkretnych programów i projektów trzeba pamiętać, że rzadko są one finansowane z jednego źródła. Montaż finansowy zapewnia ich wykonalność, a angażowane środki mogą pochodzić z różnych źródeł: w tym zagranicznych i krajowych oraz publicznych i prywatnych. W pracy porządkuje się projekty ze względu na dominujące źródło finansowania. Przyjmuje się jednocześnie procedury pozyskania i rozliczenia tych środków jako dane.
Dotychczas nie została wypracowana jednolita definicja zagranicznych źródeł finansowania przedsięwzięć w Polsce, dlatego też najprostszy ich podział powinien obejmować te pochodzące budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł. Tak więc częstą, ale uproszczoną klasyfikacją jest podział ze względu na pochodzenie zaangażowanych środków publicznych:
• z budżetu Unii Europejskiej, • z budżetów innych państw,
Środki pochodzące z UE najczęściej wyodrębnia się ze względu na czas ich dostępności, a więc na:
• pomocowe do 1997 r. (PHARE102),
• przedakcesyjne w latach 1998-2003 (Phare, ISPA, SAPARD),
• po przystąpieniu do UE (fundusze strukturalne, Fundusz Spójności i LIFE – z podziałem na okresy budżetowe 2004-2006, 2007-13).
W poradnikach i wytycznych dla podmiotów ubiegających się o wsparcie można znaleźć najrozmaitsze, mniej lub bardziej trafne klasyfikacje, charakteryzujące się utylitarnym podejściem. Mają one za zadanie ułatwić zainteresowanym podmiotom znalezienie najodpowiedniejszego sposobu wsparcia. Dla przykładu zaprezentowano dwie takie charakterystyki dla okresu programowania 2004-2006, przy czym pierwsza wprowadza dość interesujący podział na środki dedykowane ochronie środowiska oraz takie, które można wykorzystać pośrednio na takie działania, a druga – ze względu na źródła pochodzenia (a częściej organizacje redystrybuujące środki). Należy podkreślić, że w pierwszym podziale mieszane są źródła finansowania z programami operacyjnymi (np. ZPORR finansowany jest zarówno z EFRR jak i EFS) oraz instytucje pośredniczące jedynie w redystrybucji środków finansowych, takie jak niektóre fundacje lub fundusze. W obu podziałach nie wyodrębniono źródeł zagranicznych od krajowych, są one ujmowane łącznie. Pierwsza omawiana klasyfikacja wyróżnia dotacje103:
• bezpośrednio na poprawę i ochronę stanu środowiska:
o Mechanizm Finansowy EOG i Norweski Mechanizm Finansowy,
o SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw,
o Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (działanie 1.2 Infrastruktura ochrony środowiska),
o Fundusz Spójności.
• pośrednio związane z ochroną środowiska:
o ZPORR (działanie 3.4, mikroprzedsębiorstwa, działanie 3.1 obszary wiejskie, działanie 3.2 obszary podlegające restrukturyzacji),
102 Program pomocy ekonomicznej początkowo kierowany tylko do Polski i Węgier, stąd nazwa Poland and
Hungary: Action for the Restructuring of the Economy (powołany Rozporządzeniem Rady UE numer 3906/89).
Następnie objął on również inne państwa (Bułgarię i Czechosłowację) i zmienił nazwę na Phare, a od 1997 r. został przekształcony w program pomocy przedakcesyjnej działający na takich samych zasadach jak ISPA i SAPARD. W 2007 r. został ostatecznie zlikwidowany i zastąpiony przez Instrument pomocy przedakcesyjnej (Instrument for Pre-accession Assistance).
103
T. Sadowski, G. Świderski, W. Lewandowski: Dotacje UE w inwestycjach ekologicznych Polski. Europrimus Consulting, Warszawa 2006, s. 15-45.
o SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywności oraz rozwój obszarów wiejskich (działanie 1.5 poprawa przetwórstwa i marketingu produktów rolnych).
Drugi z omawianych podziałów wyróżnia następujące źródła finansowania inwestycji w ochronie środowiska w Polsce104:
1. Fundusze celowe (fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej), 2. Instytucje i programy pomocowe:
• Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, • European Commission, Directorate-General XI, • Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej, • Fundacja „Fundusz Współpracy”,
• Fundacja EkoFundusz,
• Fundacja na rzecz Rozwoju Wsi Polskiej, „Polska Wieś 2000” im. Macieja Rataja,
• Fundacja Wspomagania Wsi,
• Fundusz na rzecz Globalnego Środowiska, • Fundusz Spójności,
• INTERREG,
• Norweski Mechanizm Finansowy i Mechanizm Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
• Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności, • Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich, • Program LIFE,
• Rządowy program – Fundusz inicjatyw obywatelskich, • SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw,
• Program Ramowy Badań i Rozwoju Technologicznego Unii Europejskiej,
• Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, 3. Banki (w oryginale załączona lista zaangażowanych banków).
Można również wprowadzić klasyfikację według form finansowania, ale należy pamiętać, że formy wskazywane dla źródeł zagranicznych nie są dla nich specyficzne (tabela 27).
104
Agnieszka Świderska (red.): Źródła i zasady finansowania ochrony środowiska w Polsce, Informator. Wydanie V, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok 2005.
Tabela 27. Formy finansowania przedsięwzięć ochrony środowiska w Polsce
Podmioty finansujące Forma finansowania przedsięwzięć ochronnych
Podmioty gospodarcze -zysk zatrzymany
-wpływy z emisji akcji, obligacji
-dochody z tytułu sprzedaży udziałów w obcych spółkach
Banki
-kredyty komercyjne ze środków własnych banku -kredyty komercyjne ze środków powierzonych
-kredyty preferencyjne ze środków własnych banku z dopłatą do oprocentowania od innych instytucji finansowych, np. funduszy ekologicznych
Fundusze Ochrony
Środowiska i Gospodarki
Wodnej
-dotacje
-niskooprocentowane pożyczki -dopłaty do kredytów preferencyjnych
-umorzenia części kwoty pożyczki -zakup akcji lub udziałów w spółkach podejmujących, przedsięwzięcia proekologiczne
Jednostki samorządowe -wpływy z podatków -subwencje, dotacje
-wpływy z emisji obligacji
Budżet państwa -dotacje i subwencje, -ulgi i zwolnienia podatkowe
Fundusze inwestycyjne -udziały kapitałowe w przedsięwzięciach proekologicznych Zagraniczne instytucje
finansowe
-ekokonwersja -granty i darowizny
-pożyczki i kredyty preferencyjne
-kredyty komercyjne -udziały kapitałowe w
przedsięwzięciach proekologicznych Źródło: J. Famielec (red.): System finansowania ochrony środowiska w Polsce w warunkach integracji z Unią Europejską., Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005, s. 45.
Tak więc w literaturze można znaleźć różne podziały źródeł finansowania przedsięwzięć: ze względu na czas udzielanego wsparcia (przedakcesyjne, akcesyjne), instytucje udzielające wsparcia (budżety państw, banki np. EBI, fundacje lub fundusze np. GEF), programy pomocowe, instytucje pośredniczące (np. banki komercyjne, fundacje i stowarzyszenia krajowe, (podmioty sektora publicznego), formy udzielanego wsparcia (dotacje, kredyty, know-how).
Poszukując bardziej szczegółowych klasyfikacji źródeł finansowania, można się odwołać do ustawy o finansach publicznych wraz ze stosownymi rozporządzeniami. Śledząc zdefiniowane kategorie przychodów jednostek sektora publicznego (JSP) i wyodrębniając z nich te dotyczące środków z zagranicy, można wnioskować o klasyfikacji tych środków w intencji ustawodawcy.
Tabela 28 zawiera fragment wymaganego podziału przychodów JSP, a na jej podstawie można zbudować następującą klasyfikację zagranicznych źródeł finansowania przedsięwzięć (klasyfikacja ta nie jest jednak uniwersalna.):
1. Bezzwrotne środki pochodzące z budżetu UE na zadania i inwestycje własne gminy. 2. Pożyczki i kredyty zagraniczne (Banku Światowego, Europejskiego Banku
Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Nordyckiego Inwestycyjnego Banku, Banku Rozwoju Rady Europy).
3. Inne środki bezzwrotne – darowizny i granty pochodzące z budżetów innych państw lub z instytucji z innych państw.
4. Środki z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz finansujące wspólną politykę rolną.
Tabela 28. Wybrane przychody jednostek sektora publicznego Wyszczególnienie Charakterystyka 1) Finansowanie programów ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej
Dochody, których źródłem są środki z UE, wykazywane w załączniku do ustawy budżetowej, w części zatytułowanej „środki bezzwrotne pochodzące z programów pomocy przedakcesyjnej Unii Europejskiej”.
Środki na dofinansowanie zadań własnych i inwestycji gminy (związków gmin),
powiatów (związków powiatów), samorządów wojewódzkich, pozyskiwane z innych źródeł. 2) Współfinansowanie programów realizowanych ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej
Dochody, których źródłem są środki z budżetu państwa lub inne, przekazane jednostkom sektora finansów publicznych jako współfinansowanie programów wykazanych w załączniku do ustawy budżetowej, w części zatytułowanej „Środki bezzwrotne pochodzące z programów pomocy przedakcesyjnej Unii Europejskiej”.
3) Finansowanie z pożyczek i kredytów zagranicznych
Dochody, których źródłem są środki pochodzące z pożyczek i kredytów zagranicznych z międzynarodowych instytucji finansowych, (np. Banku
Światowego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Banku
Odbudowy i Rozwoju, Nordyckiego Inwestycyjnego Banku, Banku Rozwoju Rady Europy).
4) Współfinansowanie pożyczek i kredytów zagranicznych
Dochody, których źródłem są środki z budżetu państwa lub inne, przekazane jednostkom sektora finansów publicznych jako współfinansowanie działań realizowanych z pożyczek i kredytów zagranicznych z międzynarodowych instytucji finansowych.
5) Finansowanie z innych
środków bezzwrotnych
Dochody, których źródłem są środki pochodzące z darowizn, grantów przyznanych Polsce przez poszczególne kraje lub instytucje (np. Grant rządu USA, Królestwa Niderlandów itp.). oraz dochody, których źródłem są środki z Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz Mechanizmu Finansowego EOG. 6) Współfinansowanie
innych środków bezzwrotnych
Dochody, których źródłem są środki z budżetu państwa lub inne, przekazane JSP jako współfinansowanie środków pochodzących z darowizn, grantów przyznanych Polsce przez poszczególne kraje lub instytucje (np. Grant rządu USA, Królestwa Niderlandów itp.), a także Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz Mechanizmu Finansowego EOG.
7) Pozostałe Dochody, których źródłem są środki z budżetu państwa lub inne, przekazane jednostkom sektora finansów publicznych na pokrycie kosztów operacyjnych, a także wydatków ponoszonych w związku z działaniami integracyjnymi (dostosowawczymi do zadań unijnych).
8) Finansowanie programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z funduszy unijnych finansujących wspólną politykę rolną
Dochody, których źródłem są środki z UE z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z funduszy unijnych finansujących wspólną politykę rolną, a także dochodów otrzymanych jako refundacja wydatków wcześniej poniesionych.
Źródło: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych Załącznik 3 i Załącznik 4; oraz Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005 r., nr. 249, poz. 2014.
Należy podkreślić, że w budżecie UE te środki finansowe, które z perspektywy krajowej, traktujemy jako zagraniczne są przyporządkowane do realizacji zadań polityki wewnętrznej, natomiast pomoc dla krajów trzecich z budżetu UE to środki kierowane do krajów nie będących członkami Unii Europejskiej.
Na podstawie tych wszystkich podziałów proponowanych w różnych opracowaniach, można się pokusić o stworzenie bardziej ogólnego podziału zagranicznych źródeł finansowania ze względu na ich pochodzenie (tabela 29).
Tabela 29. Kryteria podziału zagranicznych źródeł finansowania ze względu na pochodzenie środków finansowych
Pochodzenie środków Przykłady
Prywatne -inwestycje przedsiębiorców
-granty z fundacji i innych NGO
-komercyjne, kredyty, gwarancje z banków
-fundusze inwestycyjne, zaangażowanie kapitałowe w przedsięwzięcia ekologiczne i tworzenie proekologicznych technologii
Publiczne, w tym z:
1) budżetu UE -Fundusz Spójności
-fundusze strukturalne -fundusz Life
-na Wspólną politykę rolną -inne
2) budżetów krajów UE -na podstawie umów bilateralnych (np. Dania, Holandia, Niemcy) 3) budżetów innych krajów -na podstawie umów bilateralnych (Norwegia, USA)
-Instrument Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego -Norweski Mechanizm Finansowy
-Szwajcarsko-Polski Program Współpracy 4) banków i instytucji
zagranicznych nierządowych
-kredyty, gwarancje z Banku Światowego, Europejskiego Banku
Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Nordyckiego Inwestycyjnego Banku, Banku Rozwoju Rady Europy
-granty z fundacji zarządzających środkami publicznymi 5) budżetu RP, ale na obsługę
długu zagranicznego
-ekokonwersja
Źródło: Opracowanie własne.
3. Unijne źródła finansowania przedsięwzięć wodno-ściekowych i zasady