Każdy człowiek ma przyrodzone prawa wolności osobistej, swobody działania, samostanowienia. Jednak podstawą działania społeczeństw jest zgoda na ograniczenie
21 Ibidem.
22
W polskim tłumaczeniu RDW dostępnym w oficjalnym serwisie unijnym EUROLEX, koszty zasobowe zostały niepoprawnie przetłumaczone na koszty materiałowe.
swobód własnych na rzecz dobra ogółu. Powiązanie praw i obowiązków jednostki, społeczeństwa i państwa nazywane są umową społeczną. W praktyce objawia się ona dwojako: poprzez rezygnację z określonych swobód na rzecz państwa i przyjęcie określonych obowiązków przez jednostkę, podczas gdy państwo w zamian zapewnia określone usługi (bezpieczeństwo, edukacja, służba zdrowia) oraz niepisane zasady funkcjonowania jednostki w społeczeństwie bazujące na tradycji i kulturze. Dla ekonomistów szczególnie ważne są reguły określające relacje pomiędzy jednostką i ich grupami a państwem. Niezwykle ważne jest bowiem określenie granic obowiązków państwa wobec jednostki i ingerencji w jej życie. Historycznie stworzono wiele koncepcji i wypracowano liczne modele, w których te relacje są w różny sposób równoważone.
Współcześnie pośród usług, jakie zapewnia państwo znajduje się również zaopatrzenie zainteresowanych stron w odpowiednią ilość i jakość wody zdatnej do spożycia i innych sposobów eksploatacji, przy czym przez zainteresowane strony rozumie się nie tylko ludzi i podmioty gospodarcze, ale również ekosystemy (których interesy reprezentuje państwo lub organizacje społeczne). Dlatego ważne jest przyjrzenie się podstawowym obowiązkom, jakie spoczywają na państwie w zakresie gospodarowania zasobami wodnymi, a wynikają z faktu przypisania państwu własności zasobów wodnych. W niniejszej pracy uwaga zostanie skupiona przede wszystkim na koncepcjach związanych z zaopatrzeniem w wodę, natomiast kwestie dostępu do wód przez różnych konkurujących użytkowników (rolnictwo przemysł, społeczeństwo, ekosystemy), zapewnienia bezpieczeństwa wodnego oraz ochrony przed kataklizmami nie będą szczegółowo rozważane.
Dla ekonomistów kwestie zaopatrzenia w wodę pitną i odbioru nieczystości są szczególnie ważne ze względu na powszechne wykorzystanie instrumentów ekonomicznych (opłat i podatków) w zarządzaniu tymi usługami. Mechanizmy tworzenia cen za usługi dostarczania wody i odbioru ścieków są niezwykle ważne, gdyż zderzają się w ich przypadku dwa argumenty wywodzące się z różnych punktów widzenia. Mamy tu do czynienia z dwoma kryteriami:
• ekonomicznymi – konieczność pokrycia kosztów pozyskania, uzdatnienia, dostarczenia odpowiedniej ilości wody o określonych parametrach jakościowych oraz odbioru zanieczyszczeń, ich oczyszczenia i odprowadzenia do środowiska w sposób najmniej inwazyjny,
• społecznymi – zapewnienie dostępu do wody pitnej jako podstawowego dobra wpływającego na jakość życia jednostki oraz sprawiedliwość społeczną w ponoszeniu obciążeń z tytułu dostarczania podstawowych dóbr niezbędnych do życia (udział kosztów
pozyskania dóbr podstawowych, takich jak woda i żywność jest wyższy w budżetach osób najuboższych i maleje wraz ze wzrostem dobrobytu osobistego).
Argumenty te wywodzą się z różnych koncepcji naukowych i dlatego są niezwykle trudne do pogodzenia w praktyce gospodarczo-politycznej.
Historycznie rzecz ujmując, państwo nie zawsze było posiadaczem zasobów wodnych, a również obecnie występują ograniczenia praw własności w odniesieniu do określonych zasobów wodnych. W przeszłości prawo do własności wody było silnie powiązane z prawem do własności ziemi (do dziś w wielu krajach, zwłaszcza rozwijających się, obowiązuje taka zasada). W krajach wysoko rozwiniętych reguły te są bardziej skomplikowane. W Polsce państwo jest właścicielem wszystkich zasobów wód głębinowych oraz wszystkich wód płynących bez względu na prawa do własności ziemi, natomiast wody pozostające poza definicją wód płynących i stanowiących własność podmiotów administracji publicznej mogą mieć status wód prywatnych23. Istnieje oczywiście możliwość przenoszenia praw do użytkowania zasobów wodnych bez przenoszenia praw własności.
Dla polityki gospodarczej i ekologicznej istotne jest określenie przyczyn, dla których państwo przejęło obowiązki związane z zarządzaniem zasobami wodnymi. Podstawową przyczyną jest rzadkość zasobu, jakim jest woda (zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym). Rzadkość jest atrybutem względnym a nie bezwzględnym, co oznacza, że określony zasób lub dobro występuje w ilości niewystarczającej względem zapotrzebowania na nie. W przypadku zaopatrzenia w wodę kryterium rzadkości definiowane jest dwoma czynnikami: niedoborem w podaży wody oraz brakiem usług dostarczania wody czyli braku właściwej infrastruktury24. Kryterium rzadkości powoduje konieczność racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami. Ponadto – ze względu na fizyczny charakter dobra oraz występowanie efektów zewnętrznych związanych z trudnościami poprawnej alokacji praw własności do wody – mechanizmy rynkowe zawodzą w przypadku redystrybucji wody.
Teoria dóbr publicznych zajmuje się rozstrzyganiem problemów związanych z gospodarowaniem takimi dobrami. Podstawowym kryterium jest kryterium rzadkości, a dobra dzieli się na ekonomiczne i wolne, przy czym przez dobra wolne rozumie się takie, które występują w nadmiarze w relacji do zapotrzebowania (rysunek 1). We wczesnej literaturze ekonomicznej za dobra wolne uważano zasoby środowiska występujące w obfitości i bezpłatne, natomiast dziś, ze względu na inwazyjne procesy gospodarcze i skalę antropogenicznego oddziaływania na środowisko, niemal wszystkie zasoby naturalne są
23 J. Szachułowicz: Prawo wodne – Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 55-98. 24
Global trends in urban water supply and waste water financing and management: changing roles for the public and private sector. OECD, Paris 2000 (CCNM/ENV(2000)36/FINAL), s. 9.
uznawane za ekonomiczne (wyjątek stanowi oddziaływanie grawitacyjne i energia słoneczna). Uznawanie zasobów środowiska (w tym zdolność do asymilacji zanieczyszczeń) za wolne prowadzi do ich nieoptymalnej alokacji. Tak więc rzadkość dóbr środowiskowych prowadzi do konieczności gospodarowania nimi, a preferowane sposoby i mechanizmy zależą od sposobu dysponowania, (w zależności od tego czy są to dobra publiczne czy prywatne). Kryterium rozróżnienia tych dwóch kategorii jest fakt władania i chodzi o faktyczne rozporządzanie dobrami, a nie wynik regulacji formalnoprawnych. Jeżeli możliwość władania danym dobrem (możliwość konsumpcji) jest ściśle przypisana do konkretnego podmiotu – jest to dobro prywatne. Cechą dóbr prywatnych jest więc możliwość wykluczenia innych podmiotów z konsumpcji (co wynika z fizycznych właściwości dobra, jak np. jedzenie, lub niskich kosztów skutecznego wykluczenia z użytkowania dobra)25.
Trudniej jest zdefiniować dobra publiczne. W literaturze przedmiotu za ich podstawową cechę uznaje się „zbiorową konsumowalność” lub nierywalizacyjny charakter konsumpcji dobra. Podział dóbr według tej kategorii nie jest jednak jednolity i wyróżnia się dobra publiczne sensu stricto oraz dobra klubowe (rysunek 1), przy czym cechą charakterystyczną tych drugich jest fakt konsumowania ich przez określoną grupę, która może skutecznie stawiać bariery dostępu innym podmiotom. Drugim kryterium podziału dóbr publicznych jest niewykluczalność, co oznacza, że konsumowanie dobra przez jednego użytkownika nie ogranicza dostępu jakiegokolwiek innego użytkownika do tego dobra (ze względu na charakter dobra lub prohibicyjnie wysokie koszty wykluczenia). Prowadzi to do przyjęcia kryterium „odrzucalności” użytkownika i podział dóbr publicznych na takie, z których możemy dobrowolnie zrezygnować i takie, z których zrezygnować nie możemy. Podział tych dóbr prezentuje rysunek 1.
Rysunek 1. Klasyfikacja dóbr publicznych
Źródło: B. Fiedor, S. Czaja Graczyk, Z. Jakubczyk: Podstawy ekonomii środowiska …, op. cit., s. 53. Podobne kryteria podziału dóbr publicznych proponuje Joseph E. Stiglitz26:
• nierywalizacyjna konsumpcja (spożycie dobra przez jednostkę nie zmniejsza możliwości korzystania z tego dobra przez inne podmioty),
• brak możliwości wykluczenia z konsumpcji.
Jeżeli te dwa kryteria są spełnione, mamy do czynienia z dobrem publicznym, jeżeli nie – z dobrem prywatnym (rywalizacyjna konsumpcja i możliwość wykluczenia z niej innych podmiotów). Stiglitz na podstawie tych dwóch kryteriów przeprowadził analizę obejmującą krańcowe koszty wykluczenia z konsumpcji oraz krańcowe koszty udostępnienia danego dobra, z uwzględnieniem podstawowych zawodności rynku w dostarczaniu tych dóbr. Podział na dobra prywatne i publiczne odbywa się zatem na podstawie takich samych dwóch kryteriów, a mianowicie:
• łatwości wykluczenia (im wyższa łatwość wykluczenia, tym niższy krańcowy koszt wykluczenia jednostki z konsumpcji),
• rywalizacyjności konsumpcji (im wyższa rywalizacyjność, tym wyższy krańcowy koszt udostępniania).
Czyste dobra publiczne charakteryzują się zerowym krańcowym kosztem wykluczenia (nie istnieje możliwość wykluczenia) oraz zerowym kosztem krańcowym udostępnienia (skonsumowanie dobra przez jeden podmiot nie powoduje ograniczenia konsumpcji przez inne podmioty). Takich dóbr jest niezwykle mało (zalicza się do nich np. obronę narodową czy powietrze do oddychania). Na przeciwnym biegunie znajdują się dobra prywatne, dla których występuje wysoka łatwość wykluczenia (niski krańcowy koszt wykluczenia) oraz wysoka rywalizacyjność. Skonsumowanie jabłka przez jeden podmiot powoduje niemożność konsumpcji tego samego jabłka przez inny podmiot, a sposobów ograniczenia dostępu do tego jabłka jest wiele i nie pochłaniają dużych nakładów.
Występuje jednak cała gama dóbr o charakterze mieszanym, o różnej relacji tych dwóch kryteriów, tj. rywalizacyjności konsumpcji i łatwości wykluczenia. Należy podkreślić, że wynika to nie tylko z kryteriów kosztowych, ale również z przyjętych reguł społecznych, np. w wielu krajach uważa się, że dostęp do edukacji, podstawowej służby zdrowia czy czystej wody pitnej nie powinien być uzależniony od statusu majątkowego jednostki, albo że szeroko rozumiane programy profilaktyczne (ochrona zdrowia i mienia) są wprawdzie kosztowne (wysoki koszt całkowity, ale niski krańcowy), ale korzyści generowane dla całego społeczeństwa są tak duże, że mimo łatwości wykluczenia pojedynczego podmiotu nie powinno do tego dochodzić (i dlatego powinno je dostarczać państwo, gdyż rynek nie zapewni właściwej alokacji). Charakter dóbr w obu grupach nie jest jednolity. Do pierwszej grupy zaliczane są dobra i usługi o wysokim koszcie krańcowym dostarczenia, zalicza się do nich: służbę zdrowia, edukację, czy też inwestycje infrastrukturalne, w tym zaopatrzenia w wodę (rysunek 2 – lewy górny róg). Są to usługi wymagające znacznego zaplecza infrastrukturalnego. Oczywiście mogłyby być realizowane przez „rynek”, ale wówczas byłyby dostarczane w niewystarczającej ilości (tylko w miejscach o najniższych kosztach: w dużych skupiskach ludności – w przypadku infrastruktury, zaopatrzenia w wodę lub usług pocztowych; tylko dla osób dobrze sytuowanych – w przypadku edukacji; tylko najbardziej zyskowne usługi – w przypadku usług zdrowotnych, np. operacje plastyczne, prywatne kliniki nie posiadają oddziałów geriatrycznych). Niewydolnością rynku w przypadku tego typu dóbr jest niewystarczająca podaż. Kwestie możliwości wykluczenia w tej kategorii dóbr związane są, z jednej strony, z kosztami (wysokie koszty wykluczenia jednego kierowcy z możliwości korzystania z drogi), z drugiej zaś z charakterem tych dóbr i brakiem zgody społecznej na wykluczanie podmiotów z tych usług – w tym wypadku z edukacji, podstawowej opieki medycznej (w praktyce różnie w różnych krajach). Ten drugi przypadek zachodzi w przypadku dostarczania wody do picia. Istnieją techniczne możliwości odłączenia podmiotu
lub grupy podmiotów, ale w praktyce są wykorzystywane w ostateczności ze względu na reakcje społeczne.
W przypadku zaopatrzenia w wodę, należy podkreślić, że koszty krańcowe udostępnienia usługi są zmienne i dlatego rynek zapewniłby dostarczenie tego dobra (wody pitnej) tylko w najbardziej opłacalnych obszarach, a dodatkowo konkurencja jest również ograniczona dostępem do infrastruktury (trudno wyobrazić sobie, że na tym samym obszarze są utrzymywane dwie magistrale wodne czy dwa systemy kanalizacyjne). Koszt podłączenia dodatkowej jednostki do istniejącej infrastruktury tylko pozornie nie jest wysoki, zwłaszcza na terenach gęsto zaludnionych (lecz w koszcie podłączenia nie kalkuluje się kosztów wcześniejszego wytworzenia infrastruktury). Dodatkowo, po przekroczeniu określonej ilości podłączonych podmiotów lub w momencie podłączania podmiotów na nowych obszarach (zwłaszcza o rozproszonej zabudowie), jest niewspółmiernie wysoki. Całkowite koszty tworzenia i utrzymania infrastruktury są tak wysokie, że przy właściwie prowadzonym rachunku ekonomicznym przekładają się na koszty krańcowe (stąd pozornie niski koszt podłączenia podmiotu do istniejącej sieci, ponieważ nie uwzględnia się kosztów tworzenia i utrzymania infrastruktury). Zazwyczaj więc usługi te dostarczane są przez państwo.
Tę kategorię dóbr nazywamy dobrami prywatnymi dostarczanymi ze źródeł publicznych (gdyż potencjalnie istnieje możliwość ich dostarczania przez rynek, ale jego niedoskonałości lub charakter dobra silnie ją ograniczają). Skoro jednak podstawowym ograniczeniem rynku w dostarczaniu tych dóbr jest niewydolność podaży, można wnioskować, że przy zachowaniu określonych zasad działania lub wprowadzenia regulatora rynku (publicznego właściciela sieci – infrastruktury) część lub całość tych usług mogłaby być świadczona przez podmioty prywatne.
Druga grupa dóbr to dobra publiczne o charakterze mieszanym, czyli o dużej łatwości wykluczenia jednostki (jednostki mają wręcz skłonność do samowyklucznenia), co jest jednak niepożądane z punktu widzenia społeczeństwa oraz niskim krańcowym koszcie dostarczenia dobra lub usługi (co nie oznacza niskich kosztów ogółem). Do tej grupy zaliczamy szczepienia profilaktyczne, czy też programy prewencyjne. W tym przypadku koszt krańcowy dostarczania dobra lub usługi jest relatywnie niski a korzyści oddalone w czasie, co sprawia, że podmioty nie koniecznie muszą wykazywać zainteresowanie takim dobrem (zbyt mały popyt). W tej kategorii wyróżnia się również drugą grupę dóbr, które charakterem zbliżają się do czystych dóbr publicznych, do których zaliczamy ochronę przeciwpożarową, gdzie koszty wykluczenia jednostki rosną lub brak na takie wykluczenie zgody społecznej. Aczkolwiek w niektórych państwach jak np. w USA są płacone specjalne podatki na rzecz utrzymania tych służb, a więc można sobie teoretycznie wyobrazić, że wykluczenie osoby, która ich nie
płaci jest możliwe. Tak więc występującą w tym wypadku niedoskonałością rynku jest niewystarczający popyt27. W związku z tym dobra te w ograniczonym zakresie mogą być dostarczane przez rynek, więc rośnie znaczenia państwa w ich dystrybucji (rysunek 2 – prawy dolny róg).
Rysunek 2. Kryteria podziału dóbr publicznych i prywatnych
Źródło: J. E. Stiglitz: Ekonomia sektora…, s. 150-252.
Rolą państwa jest więc nie tyle zaopatrzenie w określone dobra, co zapewnienie optymalnych warunków do ich dostarczenia (eliminacja niedoskonałości rynku). Istnieją oczywiście dobra, których zapewnienie jest wyłączną domeną państwa i są to czyste dobra publiczne (obrona narodowa) oraz, w większości, mieszane dobra publiczne (co nie oznacza jednak, że ich zapewnienie ma być bezpłatne). Rynek zapewnia dostarczanie dóbr prywatnych w stopniu optymalnym. Najbardziej interesująca jest grupa dóbr prywatnych dostarczanych ze źródeł publicznych, gdyż wymaga właściwej równowagi pomiędzy państwem a rynkiem. Do tych dóbr zalicza się zaopatrzenie w wodę. Rolą państwa jest w tym wypadku właściwa alokacja praw własności do użytkowania zasobów wodnych (a nie praw własności do zasobów wodnych) przez określonych użytkowników w zdefiniowanych okresach. Ponadto,
27 Ibidem, s. 150-252.
ze względu na specyfikę i kapitałochłonność infrastruktury wodnej (infrastruktury zapewniającej dostarczanie wody, ale również ochronę przeciwpowodziową i meliorację) przyjmuje się, że państwo jako właściciel zasobów wodnych w znaczącej części ponosi koszty tej infrastruktury, ale może je częściowo dzielić z innymi podmiotami (w tym prywatnymi) oraz dystrybuować prawa do ich użytkowania (przy czym zabezpieczenia przeciwpowodziowe są znacznie częściej domeną państwa, a infrastruktura dostarczania wody może być współfinansowana lub finansowana ze źródeł prywatnych). Tak więc podstawową rolą państwa jest właściwa dystrybucja praw własności do użytkowania zasobów wodnych i infrastruktury wodnej. W każdym przypadku niezbędne jest wyznaczenie granic działania dla podmiotów prywatnych, które w dużym stopniu mogą przejąć obowiązki zaopatrzenia w wodę od podmiotów publicznych. Zagrożeniem jest tu występowanie monopoli naturalnych, dlatego państwo powinno w takich wypadkach tworzyć podmioty regulujące rynek oraz kontrolujące jakość dostarczanej wody.
W różnych krajach wybrano różne modele relacji pomiędzy państwem a sektorem prywatnym w kwestii zaopatrzenia podmiotów indywidualnych w wodę. Przykładowo, we Francji równolegle występuje kilka modeli, w których właścicielem infrastruktury jest podmiot publiczny, ale zaopatrzeniem w wodę mogą zajmować się podmioty publiczne, tworzone przez samorządy lub też prywatne przedsiębiorstwa, które prawo do długoletniego świadczenia usług nabywają w drodze licytacji (delegated management). Ta ostatnia forma zaczyna dominować. W Wielkiej Brytanii, gdzie pierwsze systemy zaopatrzenia w wodę były tworzone przez prywatne podmioty, a z biegiem czasu uległy one nacjonalizacji. Następnie postawiono ponownie na całkowitą prywatyzację. Państwowe przedsiębiorstwa na mocy ustawy z 1989 r. sprywatyzowano oraz wprowadzono państwowego regulatora rynku, który kontroluje zasadność cen za usługi oraz państwowy podmiot kontrolujący jakość dostarczanej wody. Efektywność ekonomiczna tego modelu okazała się wyższa od zakładanej w projektach, jednak pojawiło się wiele zarzutów związanych z zawyżaniem cen oraz generowaniem przez prywatne firmy niewspółmiernie wysokich zysków. Podobnie było w Stanach Zjednoczonych pierwsze systemy zaopatrzenia w wodę w miastach były tworzone z prywatnych pieniędzy (podobnie w niektórych stanach wodę dla rolnictwa zapewniały prywatne firmy). Z czasem znacząca część systemów przeszła lub była tworzona ze środków samorządowych lub innych publicznych (w inwestycjach infrastrukturalnych rząd federalny partycypował w 75%). Obecnie wprowadza się przepisy umożliwiające ponowne finansowe i zarządcze zaangażowanie podmiotów prywatnych28.
28 Global trends in urban…, op. cit., s. 15-20.
Tak więc zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne/samorządowe mogą być zaangażowane w zaopatrzenie w wodę. Najczęściej spotykane modele to29:
• publiczna własność, inwestycje, kontrola i zarządzanie,
• publiczna własność, inwestycje i kontrola + prywatne zarządzanie, • publiczna własność i kontrola + prywatne inwestycje i zarządzanie,
• publiczna kontrola + publiczno-prywatne własność i zarządzanie (joint venture),
• zaopatrzenie prywatne bez dodatkowych regulacji.
Zagadnieniem podstawowym – obok zapewnienia wystarczającej ilości wody o określonej jakości – jest ustalanie cen za usługi i wodę. Ważną kwestią w ustalaniu tych cen dla różnych odbiorców jest konkurencyjność celów oraz czynniki społeczno-gospodarcze. Powstaje pytanie: czy wszyscy użytkownicy wód powinni ponosić równe koszty, czy też uzależnić je np. od stopnia zanieczyszczania wody, kosztów przywrócenia do obiegu naturalnego lub innych preferencji (np. wprowadzanie zasady sprawiedliwości społecznej)? Jak powinna być wyceniana woda do nawodnień w rolnictwie, a jak używana w różnych procesach przemysłowych (powierzchniowa i głębinowa)? Czy konsumenci indywidualni powinni płacić zbliżone stawki i jak je wyznaczać? Nie można również zapomnieć o potrzebach ekosystemów, takich jak minimalne przepływy, zapewniających ich przetrwanie. Ekosystemy powinny być bowiem traktowane jako pełnoprawni „użytkownicy” wód, co w praktyce jest trudne do osiągnięcia.
Woda coraz częściej jest traktowana jako dobro rzadkie (odnawiające się, ale wyczerpywalne – replenishable but depletable), zwłaszcza zasoby wód podziemnych traktowane są jako wyczerpywalne, zaś w przypadku wód powierzchniowych o kryterium rzadkości decyduje zmienność przepływów. Kryterium rzadkości i wyczepywalności zasobów wody jest względne i wynika to zarówno z jej dostępności fizycznej, jak i powstaje na skutek działalności człowieka. Tak więc wody podziemne należy traktować jako zasoby wyczerpywalne (ich użytkowanie w bieżącym okresie wpływa na możliwość konsumpcji w okresach przyszłych). Do rozpatrywania dylematów wykorzystywania tego zasobu niezbędne jest kryterium efektywności dynamicznej optymalizujące alokację w więcej niż jednym okresie.
Wody powierzchniowe można traktować jako zasób odnawialny i głównym dylematem jest sposób jej rozdziału pomiędzy konkurujących ze sobą użytkowników. Taka alokacja musi odpowiadać na dwa rodzaje potrzeb: zachować odpowiednie proporcje
29 Ibidem, s. 18.
w zaopatrzeniu różnych – konkurujących ze sobą – użytkowników oraz dostarczać odpowiednich narzędzi rozwiązywania konfliktów w związku z naturalną zmiennością ilości wody powierzchniowej w różnych okresach. W pierwszym przypadku rozwiązanie jest dość proste, mianowicie krańcowe korzyści netto powinny być równe dla wszystkich użytkowników wód. Obrazuje to rysunek 3, na którym znajdują się dwie krzywe korzyści netto podmiotów A i B oraz krzywa C – prezentująca zagregowane korzyści netto dla obu podmiotów. Dla sytuacji wyjściowej „0” – każdy z użytkowników jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby. Ilość dostępnej wody wyznaczana jest na poziomie QT0 czyli QA0 dla podmiotu A i QB0 dla podmiotu B. Krańcowe korzyści netto są takie same dla obu podmiotów (MNB0). Również łącznie oba podmioty osiągają korzyści (na wykresie linia przerywana). Jeżeli krańcowe korzyści netto nie byłyby takie same dla każdego z użytkowników, zawsze istniałaby możliwość transferu wody od tych o niższych korzyściach krańcowych do tych o wyższych korzyściach krańcowych. Kolejnym etapem analizy jest rozważenie sytuacji, w której podaż wody ulega zmniejszeniu (np. na skutek naturalnych sezonowych fluktuacji). Zasada zrównania krańcowych korzyści netto pozostaje dalej w mocy, ale alokacje ulegną zmianie. Można przyjmować różne reguły przydziału wody, np. każdemu po równo, przydział proporcjonalny, lub zapewnić uprzywilejowane zaopatrzenie w wodę dla określonych podmiotów – lecz nie są one efektywne. W przypadku prezentowanym na rysunku 3 efektywna alokacja polega na przekazaniu całej wody podmiotowi A (QA1 = QT1) i całkowitym ograniczeniu dostaw dla podmiotu B. Wynika to z faktu, że koszty pozostawania bez wody (utracone korzyści netto) są wielokrotnie wyższe dla podmiotu A niż