Efektywność instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej wspierających rozwój pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich

Efektywność instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej wspierających rozwój pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich

Efektywność instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej wspierających rozwój pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich

2014 Redakcja naukowa dr inż. Adam Wasilewski

Autorzy:

dr Marcin Gospodarowicz, IERiGŻ-PIB dr Marian Oliński, UWM w Olsztynie dr hab. Barbara Roszkowska-Mądra, Uniwersytet w Białymstoku dr inż. Adam Wasilewski, IERiGŻ-PIB

PracĊ zrealizowano w ramach tematu: Analiza efektów wybranych instrumentów wspólnej polityki rolnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich

w zadaniu: Analiza i ocena instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej mających wpáyw na rozwój przedsiĊbiorczoĞci na obszarach wiejskich

Celem opracowania byáa ocena efektywnoĞci wybranych instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej w zakresie wspierania rozwoju pozarolniczej dziaáalnoĞci gospodarczej na obszarach wiejskich.

Recenzent

dr hab. Mirosáawa Kozáowska-Burdziak, profesor Uniwersytetu w Biaáymstoku

Opracowanie komputerowe Danuta Lidke

Korekta

Katarzyna Mikulska

Redakcja techniczna Leszek ĝlipski

Projekt okáadki

AKME Projekty Sp. z o.o.

ISBN 978-83-7658-487-4

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy

ul. ĝwiĊtokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444

faks: (22) 50 54 636 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

Spistreäci

1.Wprowadzenie ... 7

2.EfektywnoĞü polityki – ujĊcie teoretyczne ... 9

3.Ocena efektywnoĞci – aspekty metodyczne ... 30

3.1. Przykáady szacowania efektywnoĞci podmiotów w ujĊciu jedno- i dwuwymiarowym ... 33

3.2. Systematyka iloĞciowych metod pomiaru efektywnoĞci podmiotów ... 39

3.3. Parametryczne metody pomiaru efektywnoĞci ... 40

3.4. Nieparametryczne metody pomiaru efektywnoĞci ... 42

3.5. Przeprowadzona ocena efektywnoĞci ... 46

4.EfektywnoĞü wsparcia finansowego z budĪetu Unii Europejskiej na poziomie lokalnym ... 50

4.1. Skala wsparcia a zmiany gospodarcze w gminach wiejskich ... 50

4.2. EfektywnoĞü techniczna wsparcia w gminach wiejskich ... 67

5.EfektywnoĞü bezpoĞredniego wsparcia finansowego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla województwa warmiĔsko-mazurskiego ... 77

5.1. Charakterystyka badanych przedsiĊbiorstw ... 77

5.2. Efekty wsparcia w ramach RPO ... 83

6.EfektywnoĞü transferu wiedzy na przykáadzie szkoleĔ ... 100

6.1. Ocena zapotrzebowania na szkolenia ... 101

6.2. Koszty realizowanych szkoleĔ ... 107

6.3. Efekty szkoleĔ ... 110

7.Podsumowanie i wnioski ... 113

8.Literatura ... 120

1. Wprowadzenie

Rozwój sektora maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw jest jednym z prioryte- tów polityki gospodarczej Unii Europejskiej. Skutkiem takiego podejĞcia jest wykreowanie szerokiego zakresu instrumentów finansowych, które w sposób poĞredni lub bezpoĞredni powinny wspieraü ten rozwój. Niemniej kaĪdy rodzaj instrumentów, dostĊpny na poziomie kraju w ramach funkcjonujących progra- mów operacyjnych, przyczynia siĊ w nieco inny sposób do rozwoju dziaáalnoĞci gospodarczej i kreowania przedsiĊbiorczych postaw ludnoĞci. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki oddziaáywania Ğrodków publicznych na produkcjĊ dóbr prywatnych w przypadku stosowania okreĞlonego instrumentu. W wiĊkszoĞci teorii ekonomicznych najbardziej zalecaną formą jest wsparcie poprzez tworzenie dóbr publicznych, takich jak infrastruktura techniczna i spoáeczna. Ta forma poĞredniego wsparcia nie budzi wĞród ekonomistów kontrowersji, poniewaĪ dzia- áania związane m.in. z budową dróg, wodociągów, kanalizacji lub podnoszeniem poziomu wiedzy ludnoĞci poprzez szkolenia czy doradztwo nie destabilizują istniejącej konkurencji rynkowej. Inaczej sytuacja przedstawia siĊ w kwestii ocen instrumentów o charakterze interwencjonistycznym, których przykáadem jest bezpoĞrednie subsydiowanie dziaáalnoĞci przedsiĊbiorstw. W tym przypadku pojawiają siĊ pozytywne oceny z uwagi na fakt, Īe instrument ten przeciwdziaáa zawodnoĞci rynku wynikającej z bezrobocia czy asymetrii informacji, a jego stosowanie uzasadniane jest malejącą kraĔcową uĪytecznoĞcią dóbr. Przedstawi- ciele niektórych nurtów w ekonomii nie podzielają jednak tych pozytywnych opi- nii. Dowodzą oni, Īe tego rodzaju instrumenty mają raczej negatywny wpáyw na rozwój gospodarczy. CzĊsto podawanym przykáadem jest destabilizacja kon- kurencji w wyniku oddziaáywania subsydiów na cenĊ wytwarzanych dóbr. Inni podkreĞlają natomiast fakt, Īe subsydia jedynie spowalniają proces efektywnej alokacji zasobów. Rynek, ich zdaniem, i tak dokona ich realokacji do jednostek najbardziej efektywnych. Ponadto niektóre nurty w ekonomii jako Ĩródáo nieefek- tywnoĞci tego instrumentu wskazują zawodnoĞü paĔstwa, która nie jest uwzglĊd- niana w innych teoriach.

Wspieranie przez sektor publiczny rozwoju dziaáalnoĞci gospodarczej na- biera jednak szczególnego znaczenia w przypadku obszarów wiejskich. Na ob- szarach wiejskich istnieją bowiem znaczne zasoby pracy, których rolnictwo nie bĊdzie w stanie wykorzystaü. JednoczeĞnie ludnoĞü wiejska jest maáo mobilna.

W obecnych warunkach trudno jest wiĊc realizowaü koncepcjĊ rozwoju gospo- darczego kraju w oparciu o rozwój nierolniczych gaáĊzi gospodarki wyáącznie na obszarach zurbanizowanych. Barierą takiego rozwoju jest jednak nie tylko maáa mobilnoĞü ludnoĞci wiejskiej, ale takĪe bezrobocie wystĊpujące na ternach miast. Wsparcie rozwoju dziaáalnoĞci gospodarczej na obszarach wiejskich nie

jest wiĊc wyáącznie formą zagospodarowania zasobów pracy, ale moĪe byü równieĪ sposobem zwiĊkszenia mobilnoĞci ludnoĞci wiejskiej, który moĪe w konsekwencji doprowadziü do zmiany ĞcieĪki rozwoju gospodarczego kraju.

Niemniej z teorii wynika, Īe róĪne instrumenty wsparcia wywoáują odmienne skutki, jak równieĪ róĪny jest okres ich oddziaáywania. Skutki inwestycji infra- strukturalnych czy transferu wiedzy powinny byü bowiem odczuwalne zarówno w krótkim, jak i dáugim okresie. Z kolei w przypadku subsydiów, w dáugim okresie powinna nastąpiü realokacja zasobów. Dobór instrumentów w takim przypadku powinien byü warunkowany równieĪ przyjĊtą koncepcją rozwoju gospodarczego kraju, co bĊdzie ograniczaü nieefektywnoĞü alokacji zasobów.

Podstawową przesáanką dla stosowania poszczególnych instrumentów wspierających rozwój dziaáalnoĞci gospodarczej na obszarach wiejskich powin- na byü jednak ich efektywnoĞü. Niemniej biorąc pod uwagĊ wystĊpujące w róĪ- nych teoriach podejĞcia do kwestii efektywnoĞci, przeprowadzenie peánej, kom- pleksowej oceny nawet jednego instrumentu wsparcia jest zadaniem bardzo skomplikowanym pod wzglĊdem metodycznym. OcenĊ taką utrudniają dodat- kowo róĪnice w teoretycznych podejĞciach do kwestii zaangaĪowania sektora publicznego w rozwój prywatnej dziaáalnoĞci gospodarczej. Skutkiem zastoso- wania róĪnych podejĞü moĪe byü, w związku z tym, uzyskanie sprzecznych wy- ników. Kompleksowa ocena powinna zawieraü równieĪ interakcje pomiĊdzy róĪnymi instrumentami. CzĊsto wykorzystuje siĊ bowiem szerszą gamĊ instru- mentów, pomiĊdzy którymi mogą wystĊpowaü relacje substytucyjnoĞci lub komplementarnoĞci. Z tego wzglĊdu ocena efektywnoĞci instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej wspierających rozwój pozarolniczej dziaáalnoĞci go- spodarczej na obszarach wiejskich ma z reguáy charakter oceny cząstkowej. Ta- kie podejĞcie zastosowano równieĪ w niniejszym opracowaniu. Jako cel badaĔ przyjĊto bowiem ocenĊ efektywnoĞci transferu wiedzy oraz wsparcia finanso- wego z budĪetu Unii Europejskiej w ujĊciu systemowym. NaleĪy przy tym zaznaczyü, Īe w odniesieniu do caákowitego poziomu wsparcia rozwoju przed- siĊbiorczoĞci, tj. o charakterze poĞrednim i bezpoĞrednim, przeprowadzono oce- nĊ efektywnoĞci lokalnej. W tym celu zastosowano analizĊ mezoekonomiczną, która pozwoliáa okreĞliü relacje pomiĊdzy poniesionymi nakáadami a uzyskany- mi na poziomie gminy efektami. Z kolei w przypadku bezpoĞredniego wsparcia finansowego w formie subsydiowania dziaáalnoĞci przedsiĊbiorstw dokonano oceny efektywnoĞci wewnĊtrznej, która odnosi siĊ do zmian wywoáanych na poziomie przedsiĊbiorstwa. Uzyskane w ten sposób wyniki mają jednak charak- ter oceny efektywnoĞci instrumentów wsparcia w krótkim okresie. W badaniach pominiĊto bowiem kwestiĊ realokacji zasobów, której okreĞlenie w momencie dziaáania instrumentów finansowych byáoby wrĊcz báĊdem metodycznym.

2. EfektywnoĞü polityki – ujĊcie teoretyczne

Postawiony problem badawczy, a mianowicie „efektywnoĞü instrumentów polityki regionalnej i strukturalnej wspierających rozwój przedsiĊbiorczoĞci”, brzmi doĞü kontrowersyjnie. Taka konstrukcja Ğwiadczy o aktywnym zaangaĪo- waniu paĔstwa w procesy gospodarcze oraz odnosi pojĊcie „efektywnoĞü”

do dziaáaĔ podejmowanych przez paĔstwo. W literaturze ekonomicznej takie podejĞcie do rozwoju gospodarczego jest przedmiotem krytyki, zwáaszcza przed- stawicieli gáównego nurtu. Aktywna polityka gospodarcza paĔstwa nie jest jednak zjawiskiem nowym. Poglądy o koniecznoĞci ingerowania paĔstwa w procesy gospodarcze gáosiáo wielu ekonomistów, jednoczeĞnie tworząc podstawy teore- tyczne. Dobrym przykáadem są przedstawiciele szkoáy merkantylistycznej, którzy w XVII i XVIII wieku twierdzili, Īe paĔstwo powinno silnie angaĪowaü siĊ we wspieranie rozwoju przemysáu i handlu [Landreth, Colander 2005]. Merkanty- listyczna koncepcja roli paĔstwa byáa jednak silnie krytykowana przez Smitha oraz kontynuatorów zapoczątkowanego przez niego klasycznego podejĞcia do gospodarki [Landreth, Colander 2005]. Taka sytuacja wystĊpowaáa aĪ do czasów Keynesa, który wykorzystaá pewne wątki teorii merkantylistycznej do wykazania istotnej roli paĔstwa w rozwoju gospodarczym.

Ze studiów przeprowadzonych przez Stiglitza [2004] wynika, Īe niektóre kraje odniosáy sukces gospodarczy w wyniku aktywnej polityki gospodarczej paĔstwa. Niemniej, zdaniem autora, istnieje szereg przykáadów osiągniĊcia takiego sukcesu przy bardzo ograniczonym zaangaĪowaniu paĔstwa oraz inter- wencjonizmu prowadzącego do marnotrawienia zasobów. MoĪliwoĞü pozytyw- nego oddziaáywania aktywnej polityki paĔstwa na rozwój gospodarczy nigdy nie zostaáa jednak w peáni zanegowana. Niemniej juĪ od czasów Smitha rynek uznawany jest za instrument sáuĪący efektywnej alokacji zasobów, która prowa- dzi do rozwoju gospodarczego. Pod pojĊciem efektywnej alokacji zasobów na- leĪy rozumieü takie jej rodzaje, które są optymalne w sensie Pareto. Oznacza to, Īe przy danej alokacji zasobów nie jest moĪliwe uzyskanie korzyĞci przez kogo- kolwiek bez pogorszenia sytuacji kogoĞ innego [Stiglitz 2004].

Na bazie definicji efektywnoĞci w sensie Pareto zbudowane zostaáy pod- stawowe twierdzenia ekonomii dobrobytu, a mianowicie:

1. KaĪda gospodarka, w której istnieje konkurencja rynkowa, jest efektywna w rozumieniu Pareta.

2. Za poĞrednictwem mechanizmu konkurencji rynkowej moĪna – dokonując odpowiedniej zmiany wyjĞciowego podziaáu dochodów – osiągnąü kaĪdą efektywną w rozumieniu Pareta alokacjĊ zasobów.

Twierdzenia ekonomii dobrobytu definiują wiĊc zaleĪnoĞci pomiĊdzy rynkiem a efektywnoĞcią. Nie wykluczają one jednak, podobnie jak sama defi-

nicja efektywnoĞci w sensie Pareto, udziaáu paĔstwa w alokacji zasobów. Pierw- sze twierdzenie informuje bowiem, Īe niezakáócone funkcjonowanie mechani- zmu rynkowego prowadzi do efektywnej alokacji zasobów. Nie neguje ono jednak moĪliwoĞci osiągniĊcia efektywnoĞci w przypadku zaburzeĔ konkuren- cji, które mogą byü kompensowane przy pomocy mechanizmu scentralizowanej alokacji. Z drugiego twierdzenia wynika natomiast, Īe konkurencja rynkowa moĪe prowadziü do wielu rozwiązaĔ optymalnych w sensie Pareto. Niektóre z tych rozwiązaĔ, jakkolwiek efektywne, mogą káóciü siĊ z ideą sprawiedliwego podziaáu dochodu. Przykáadem jest tu czĊsto rozwaĪana sytuacja modelowa, gdy caáy dochód przypada jednej osobie [KwarciĔski 2007]. To z kolei staje siĊ uza- sadnieniem dla interwencji paĔstwa w obszarze alokacji zasobów.

Teoria dobrobytu okreĞla, wiĊc najprostszą drogĊ dla gospodarki do osią- gniĊcia efektywnoĞci w sensie Pareto. Warunkiem jest jednak funkcjonowanie idealnego rynku. W praktyce prawidáowe dziaáania rynku są jednak zakáócane, co moĪe prowadziü do nieefektywnej wymiany, produkcji lub struktury produk- cji. Do zakáóceĔ tych dochodzi z powodu zawodnoĞci rynku [Stiglitz 2004], do których zaliczane są:

x zawodnoĞü konkurencji,

x zawodnoĞü wynikająca z istnienia dóbr publicznych, x zawodnoĞü wynikająca z efektów zewnĊtrznych, x niekompletnoĞü rynków,

x asymetria informacji,

x bezrobocie, inflacja, brak równowagi.

Prowadzenie przez paĔstwo aktywnej polityki na rzecz rozwoju przedsiĊ- biorczoĞci, opartej o wykorzystanie szerokiego zakresu instrumentów [Wasilew- ski 2011], uzasadniane jest przede wszystkim zawodnoĞcią rynku, która wynika z niepeánego wykorzystania zasobów pracy. To bezrobocie skáania instytucje paĔ- stwa do ingerencji w alokacjĊ zasobów poprzez takie dziaáania jak np. wspieranie szkoleĔ i doradztwa zawodowego czy bezpoĞrednie subsydiowanie prowadzonej oraz podejmowanej dziaáalnoĞci gospodarczej. W przypadku wspierania maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw waĪna jest równieĪ zawodnoĞü wynikająca z asymetrii informacji. Ingerencja paĔstwa w przypadku wystĊpowania tych zawodnoĞci sprowadza siĊ do odebrania czĊĞci zasobów jednej grupie podmiotów i przekaza- nia ich innej grupie. Instrumentami sáuĪącymi takiemu transferowi są z jednej strony podatki, a z drugiej subsydia bezpoĞrednie lub w postaci dóbr publicznych.

W teorii dokonywanie takich transferów uzasadniane jest malejącą uĪytecznoĞcią kraĔcową dóbr.

W przypadku, gdy dokonywanie transferu Ğrodków powoduje pogorszenie czyjejĞ sytuacji nie wystĊpuje poprawa efektywnoĞci w sensie Pareto. MoĪe

jednak pojawiü siĊ poprawa efektywnoĞci w ujĊciu Kaldora-Hicksa. W tym po- dejĞciu celem alokacji jest maksymalizacja bogactwa, czy teĪ dobrobytu, wyra- Īonego w pieniądzu [Stringham 2001]. Wzrost ogólny dobrobytu, uzasadniony jest pogorszeniem sytuacji nawet okreĞlonej grupy osób. NiezaleĪnie od sposobu podejĞcia do kwestii poprawy efektywnoĞci korzyĞci uzyskiwane w wyniku trans- ferów powinny przewyĪszaü koszty. Uzyskane korzyĞci netto są generalnie miarą efektywnoĞci danej alokacji. PaĔstwo dokonując jednak wyboru spoáecznego w zakresie alokacji zasobów, któremu nie towarzyszy poprawa efektywnoĞci w sensie Pareto, musi uwzglĊdniaü równieĪ straty okreĞlonych jednostek lub grup.

Przedstawiona powyĪej interpretacja efektywnoĞci, jakkolwiek bardzo ogólna, okreĞla charakter zaleĪnoĞci pomiĊdzy alokacją a jej efektami oraz ĞcieĪki ich osiągniĊcia. Ta interpretacja stanowi jednak wyznacznik oceny efek- tywnoĞci dla badaĔ stosowanych. Niemniej w badaniach tych wykorzystywane są róĪne podejĞcia do jej oceny, jak równieĪ ocena efektywnoĞci przeprowadza- na jest w wielu wymiarach. Z teorii organizacji wynikają np. trzy podejĞcia do oceny efektywnoĞci [Pawáowski 2007]:

x podejĞcie celowoĞciowe – zorientowane na okreĞlenie stopnia realizacji po- stawionych celów i poziomu nakáadów towarzyszących tym dziaáaniom;

x podejĞcie systemowe – zorientowane na okreĞlenie zdolnoĞci organizacji do ograniczania ryzyka w relacjach z otoczeniem oraz ksztaátowania otoczenia sprzyjającego dziaáaniom organizacji, co czasami wyraĪane jest zdolnoĞcią pozyskiwania Ğrodków z otoczenia i efektami ich wykorzystania;

x podejĞcie wielokryterialne – stanowiące swego rodzaju kombinacjĊ powyĪ- szych podejĞü, które nie tylko odnosi siĊ do stopnia realizacji postawionych celów, ale równieĪ speánienia okreĞlonych warunków i przekroczenia obo- wiązujących standardów [Pennings, Goodman 1977].

Jak juĪ wczeĞniej zaznaczono, powyĪsze podejĞcia stosowane są do oceny efektywnoĞci organizacji. Pojawia siĊ w związku z tym pytanie, czy moĪna przeprowadziü w ten sam sposób ocenĊ polityki czy teĪ poszczególnych instru- mentów polityki regionalnej i strukturalnej, które są wykorzystywane na rzecz rozwoju przedsiĊbiorczoĞci. Twierdząco na to pytanie moĪna odpowiedzieü w przypadku podejĞcia celowoĞciowego do oceny efektywnoĞci. W ocenie poli- tyki, czy teĪ jej instrumentów, bardzo czĊsto siĊ je wykorzystuje. Niemniej w literaturze niezwiązanej z teorią organizacji, ocena polityki ze wzglĊdu na stopieĔ osiągniĊcia przez nią postawionych celów okreĞlana jest mianem oceny skutecznoĞci polityki [Król 2000, Pawáowski 2000]. SkutecznoĞü polityki moĪe byü natomiast oceniana przez pryzmat celów szczegóáowych, stawianych przed poszczególnymi jej instrumentami, czy teĪ celów ogólnych, jakim np. jest kon- wergencja w przypadku polityki unijnej [Wasilewski 2013].

Nieco inne moĪliwoĞci oceny efektywnoĞci polityki tworzy natomiast po- dejĞcie systemowe. W tym przypadku efektywnoĞü poszczególnych instrumen- tów polityki moĪe byü oceniana poprzez reakcjĊ organizacji, którą jest przedsiĊ- biorstwo, na dany instrument. Reakcja ta moĪe natomiast pojawiü siĊ w dwóch páaszczyznach. W pierwszej z nich bĊdzie to ograniczenie niepewnoĞci przed- siĊbiorstwa w relacjach z otoczeniem, wyraĪające siĊ w pewnych przypadkach poprawą pozycji przedsiĊbiorstwa wzglĊdem innych elementów systemu, do którego zaliczane mogą byü inne przedsiĊbiorstwa. W kontekĞcie tego podejĞcia bezpoĞrednie wsparcie finansowe wybranych przedsiĊbiorstw w wyniku prowa- dzonej polityki moĪe okazaü siĊ efektywne, ale niepoĪądane. PrzedsiĊbiorstwo moĪe bowiem osiągnąü zbyt silną pozycjĊ konkurencyjną. Taka sytuacja jest jednak efektem reakcji w drugiej páaszczyĨnie, a mianowicie wykorzystania tych Ğrodków w prowadzonej dziaáalnoĞci. OsiągniĊcie, w wyniku transferu Ğrodków publicznych, wzrostu wydajnoĞci, produktywnoĞci lub rentownoĞci przedsiĊbiorstwa prowadzi do wczeĞniej wspomnianej poprawy jego konkuren- cyjnoĞci. Systemowe podejĞcie do oceny polityki finansowego wsparcia dla sektora maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw moĪe wiĊc powodowaü pewną dwu- znacznoĞü wyników. Z jednej strony pojawia siĊ bowiem pozytywna ocena ze wzglĊdu na uzyskiwane wyniki, z drugiej natomiast wystąpiü mogą niepoĪądane zmiany w systemie. W warunkach niedostatecznego rozwoju dziaáalnoĞci go- spodarczej na danym terenie, wywoáane zmiany w systemie mogą byü jednak korzystne. Taki transfer wywoáuje bowiem nie tylko wzmocnienie danego sekto- ra gospodarki, ale przyczynia siĊ równieĪ do rozwoju otoczenia biznesu. W tym podejĞciu organizacja ma bowiem charakter otwarty. Trzeba jednak zwróciü uwagĊ na jeszcze jeden aspekt efektywnoĞci. ZdolnoĞü organizacji do pozyski- wania cennych i rzadkich zasobów jest mianowicie traktowana jako czynnik efektywnoĞci [Pawáowski 2007]. Samo pozyskiwanie Ğrodków oferowanych w ramach polityki unijnej moĪe w tym przypadku Ğwiadczyü o wyĪszej efek- tywnoĞci danej organizacji od pozostaáych, tj. takich które nie posiadają tej zdolnoĞci. W pewnych przypadkach moĪe to jednak prowadziü do ograniczenia pozyskiwania Ğrodków z rynku.

W ocenie wielokryterialnej efektywnoĞci wyróĪnia siĊ natomiast wiele wymiarów, w których moĪe ona byü dokonywana. Jako przykáad naleĪy tu przedstawiü, wystĊpującą w literaturze przedmiotu [Bielski 1992], siedmiowy- miarową koncepcjĊ oceny efektywnoĞci, która obejmuje:

x wymiar rzeczowy – odnoszący siĊ do realizacji zwáaszcza celów zewnĊtrz- nych, który generalnie pomija koszty ich realizacji; ocenie w tym wymiarze poddaje siĊ przede wszystkim organizacje niegospodarcze;

x wymiar ekonomiczny – w którym ocenie podlega wydajnoĞü, produktywnoĞü czy rentownoĞü, czyli zachodzące relacje pomiĊdzy nakáadami a efektami;

x wymiar systemowy – sprowadzający siĊ do oceny funkcjonowania w danym otoczeniu;

x wymiar „polityczny” – obejmujący ocenĊ ksztaátowania relacji z otoczeniem oraz angaĪowania personelu do realizacji postawionych celów;

x wymiar polityczny (bez cudzysáowu) – zorientowany na ocenĊ oddziaáywa- nia na relacje spoáeczno-polityczne;

x wymiar kulturowy – ocena zdolnoĞci zmiany lub moĪliwoĞci utrwalania okreĞlonych norm kulturowych;

x wymiar behawioralny – ocena stopnia realizacji indywidualnych celów po- szczególnych czáonków organizacji (pracowników).

Biorąc pod uwagĊ wielokryterialną ocenĊ efektywnoĞci organizacji moĪ- na stwierdziü, Īe równieĪ polityka wspierania rozwoju maáych i Ğrednich przed- siĊbiorstw, a nawet jej poszczególne instrumenty, mogą byü oceniane w wielu wymiarach. Transfer Ğrodków do przedsiĊbiorstwa wywoáuje bowiem skutki nie tylko w relacjach czynników produkcji wewnątrz tej organizacji, ale powoduje szereg innych zmian zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz tej organizacji.

W zasadzie zmiany wywoáane taką polityką mogą zachodziü we wszystkich zaprezentowanych wymiarach. Wydaje siĊ jednak, Īe najpeániejszy obraz efek- tywnoĞci polityki oraz jej instrumentów pozwoli uzyskaü podejĞcie systemowe.

W innych przypadkach oceniany jest bowiem tylko pewien wąski zakres oddzia- áywania. Wymiar rzeczowy oceny pomija np. ponoszone nakáady, a w przypadku wymiaru ekonomicznego pomijane są zewnĊtrzne skutki zmian w organizacji.

W podejĞciu systemowym zakáada siĊ bowiem, Īe dany system operacyj- ny jest oceniany w dwóch aspektach [Pawáowski 2007]:

x efektywnoĞci jego struktury wewnĊtrznej, tj. relacji pomiĊdzy jego poszcze- gólnymi elementami;

x efektywnoĞci jego relacji z nadsystemem, wyraĪającej siĊ zdolnoĞcią do ksztaátowania szeroko rozumianego otoczenia.

W przypadku przeprowadzania oceny polityki wsparcia dla maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, systemem operacyjnym nie bĊdzie jednak dany in- strument, ale przedsiĊbiorstwo, do którego to wsparcie jest adresowane. Innymi sáowy, efektywnoĞü instrumentów polityki moĪe byü oceniana przez pryzmat zmian efektywnoĞci wewnĊtrznej i zewnĊtrznej danego systemu operacyjnego, wywoáanych zastosowaniem okreĞlonego instrumentu. Warunkiem jest jednak moĪliwoĞü wyodrĊbnienia wpáywu badanego instrumentu polityki spoĞród szeregu czynników determinujących zmiany efektywnoĞci w poszczególnych kategoriach. Przy zastosowaniu systemowego podejĞcia moĪliwe jest równieĪ

dokonanie oceny efektywnoĞci cząstkowej, tj. w ramach wyĪej wymienionych kategorii, jak i efektywnoĞci ogólnej, która stanowi sumĊ efektywnoĞci we- wnĊtrznej i zewnĊtrznej. Ta moĪliwoĞü jest równieĪ doĞü istotna w przypadku dokonywania oceny polityki. Stosowanie okreĞlonych instrumentów polityki nie musi bowiem powodowaü takich samych zmian w efektywnoĞci wewnĊtrznej i zewnĊtrznej systemu operacyjnego.

Jak podaje Pawáowski [2007], poprawa efektywnoĞci nie jest przedmio- tem zainteresowania wyáącznie danego przedsiĊbiorstwa, ale równieĪ wielu podmiotów znajdujących siĊ w jego otoczeniu. WĞród nich autor wymienia:

x ludnoĞü gminy, x budĪet gminy, x ludnoĞü kraju, x budĪet paĔstwa, x fundusze publiczne,

x budĪet i fundusze Unii Europejskiej.

W praktyce mogą wystĊpowaü jeszcze inne podmioty zainteresowane efektywnoĞcią przedsiĊbiorstwa. Prowadzone analizy efektywnoĞci mogą wiĊc mieü róĪne przeznaczenie, co z kolei determinuje ich zakres. Z tego wzglĊdu, w literaturze przedmiotu dokonywany jest podziaá analizy efektywnoĞci na:

x analizĊ mikroekonomiczną – obejmującą m.in. ocenĊ rentownoĞci czy efek- tywnoĞci finansowej,

x analizĊ mezoekonomiczną – stanowiącą ocenĊ tzw. efektywnoĞci lokalnej, x analizĊ makroekonomiczną – prowadzącą do okreĞlenia efektywnoĞci krajowej, x analizĊ unijną.

PowyĪsze rodzaje analizy efektywnoĞci mogą mieü równieĪ zastosowanie w przypadku dokonywania analizy instrumentów polityki regionalnej i struktural- nej wspierających rozwój przedsiĊbiorczoĞci. Przykáadem instrumentu, który moĪna oceniü wg powyĪszego schematu, są bezpoĞrednie subsydia dla maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw do dziaáalnoĞci inwestycyjnej lub bieĪącej. Transfer tych Ğrodków wywoáuje bowiem zmiany efektywnoĞci praktycznie w kaĪdej ska- li. Niemniej ustalenie ogólnej efektywnoĞci w takim ujĊciu byáoby bardzo skom- plikowane i wymagaáoby zaawansowanych metod ekonometrycznych. Z tego teĪ wzglĊdu w literaturze przedmiotu najczĊĞciej spotykana jest analiza efektyw- noĞci, której zakres warunkowany jest przez adresata. Niemniej dokonywanie oceny efektywnoĞci instrumentów polityki wspierania rozwoju maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, przez pryzmat zmian ich efektywnoĞci, nie bĊdzie miaáo charak- teru obiektywnego.

RozwaĪając kwestiĊ efektywnoĞci finansowych instrumentów wspierania rozwoju maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, warto zwróciü uwagĊ jeszcze na

rodzaj wywoáanych przez nie efektów. W literaturze ekonomicznej [Stglitz 2004] szczególną uwagĊ zwraca siĊ na oddziaáywanie danego instrumentu na cenĊ danego dobra. JeĞli transferowane wsparcie prowadzi do obniĪenia ceny wytwarzanych przez przedsiĊbiorstwo dóbr, to wówczas powstaje efekt substytu- cyjny. Konsument dokonuje bowiem wyboru dobra subsydiowanego ze wzglĊdu na niĪszą cenĊ. To z kolei jest Ĩródáem nieefektywnoĞci przedsiĊbiorstwa, a w konsekwencji prowadzonej polityki. Pojawienie siĊ sygnaáów Ğwiadczących o rosnącej skali substytucji powinno byü sygnaáem do zaniechania takiej polityki.

Dotychczasowe rozwaĪania nad kwestią efektywnoĞci polityki i jej in- strumentów prowadzone byáy przede wszystkim w kontekĞcie teorii organizacji.

Podstawą tych rozwaĪaĔ byáo zaáoĪenie, Īe o efektywnoĞci prowadzonej polity- ki decyduje uksztaátowana w jej wyniku efektywnoĞü wewnĊtrzna organizacji, która w niniejszej pracy jest przedsiĊbiorstwem, oraz efektywnoĞü relacji z oto- czeniem, czy w zaleĪnoĞci od zastosowanego podejĞcia z nadsystemem. Nie- mniej polityka jest równieĪ elementem istniejącego systemu instytucjonalnego.

Rozpatrując kwestiĊ jej efektywnoĞci, trzeba zwróciü w związku z powyĪszym uwagĊ na ujĊcie tego zagadnienia przez nurty ekonomii oraz teorii ekonomicz- nych, których gáównym przedmiotem zainteresowania jest rola instytucji w pro- cesach gospodarczych oraz konsekwencje wyboru okreĞlonych rozwiązaĔ w budowie systemu instytucjonalnego.

Obecnie jednym z gáównych nurtów zajmujących siĊ rolą instytucji jest Nowa Ekonomia Instytucjonalna. Wedáug Northa [2005] instytucje tworzą za- równo formalne, jak i nieformalne reguáy gry dla organizacji. WĞród organizacji gospodarczych wymienia on m.in. firmy, związki handlowe czy spóádzielnie.

Niemniej wyróĪnia on równieĪ grupĊ organizacji politycznych, do których zali- cza: partie polityczne, prawodawcĊ oraz organy regulacyjne i egzekucyjne. Kry- terium istnienia i funkcjonowania organizacji jest natomiast cel, jakim moĪe byü maksymalizacja zysku w przypadku organizacji gospodarczych czy reelekcja w przypadku partii politycznych. Celem uniwersalnym organizacji, niezaleĪnie od jej charakteru, jest jednak przetrwanie w warunkach niedoboru prowadzące- go do konkurencji. Polityka obejmuje natomiast okreĞlone zasady gry pozwala- jące zmieniü stopieĔ realizacji postawionych celów. Identyfikacja organizacji powiązanych z daną polityką oraz zmian w zakresie realizacji ich celów moĪe byü jednym z kierunków oceny efektywnoĞci polityki w kontekĞcie teorii oma- wianego nurtu.

PowyĪsze podejĞcie jest jednak bardzo ogólne. Niemniej z dokonanego przeglądu literatury wynika, Īe w Nowej Ekonomii Instytucjonalnej nie ma pre- cyzyjnie zdefiniowanego pojĊcia efektywnoĞci, tak jak ma to miejsce w przy- padku efektywnoĞci w rozumieniu Pareto czy Kaldora-Hicksa. Teoretycy tego

nurtu nawiązują jednak w swoich opracowaniach do kwestii efektywnoĞci.

Przykáadowo North [2005] stwierdza, Īe „...firmy, partie polityczne, a nawet instytucje szkolnictwa wyĪszego w obliczu konkurencyjnych organizacji muszą dąĪyü do poprawy efektywnoĞci”. Zdaniem autora przytáumiona konkurencja ogra- nicza motywacjĊ organizacji do inwestycji w nową wiedzĊ i w konsekwencji nie wywoáuje nagáych zmian instytucjonalnych. Z kolei silna konkurencja przyspiesza zmiany instytucjonalne. W tych rozwaĪaniach autor stwierdza wiĊc, Īe przyczyną poprawy efektywnoĞci jest generalnie konkurencja, a Ğrodkiem temu sáuĪącym jest podnoszenie poziomu wiedzy. Powstaje w związku z tym pytanie jakie ma to im- plikacje dla oceny efektywnoĞci polityki wspierania rozwoju maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, zwáaszcza przy pomocy bezpoĞrednich subsydiów.

Przyjmując zaáoĪenie o wystĊpowaniu zaleĪnoĞci wskazanych przez Nor- tha, moĪna powiedzieü, Īe ocena efektywnoĞci polityki powinna uwzglĊdniaü konkurencjĊ Ğrodowiska w jakim dziaáa dana organizacja, tj. przedsiĊbiorstwo.

JeĞli konkurencja jest znikoma to wsparcie rozwoju przedsiĊbiorczoĞci poprzez subsydiowanie transferu wiedzy moĪe przynieĞü znikome skutki, poniewaĪ przedsiĊbiorstwa nie bĊdą miaáy motywacji do jej wykorzystania. Odwrotny efekt bĊdzie natomiast w silnie konkurencyjnym Ğrodowisku. Z kolei bezpo- Ğrednie transfery Ğrodków finansowych do wybranych przedsiĊbiorstw mogą powodowaü eliminacjĊ konkurencyjnych przedsiĊbiorstw, a w dáuĪszej perspek- tywie ograniczyü skáonnoĞci do inwestowania w nową wiedzĊ, ze wzglĊdu na brak dostatecznej konkurencji. W pewnych warunkach transfery takie mogą mieü jednak korzystne oddziaáywanie. Taka sytuacja pojawi siĊ, gdy w warun- kach znikomej konkurencji bĊdą siĊ one przyczyniaü do powstawania nowych przedsiĊbiorstw, co zmotywuje istniejące przedsiĊbiorstwa do poprawy efek- tywnoĞci. Skala tego wsparcia oraz warunki na jakich jest ono udzielane powin- ny zostaü jednak okreĞlone w taki sposób, aby nie wyeliminowaü juĪ dziaáają- cych przedsiĊbiorstw z rynku.

OcenĊ okreĞlonej polityki, w tym równieĪ wspierania rozwoju sektora ma- áych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, moĪna prowadziü równieĪ w aspekcie decentrali- zacji wáadzy, stanowiącej równieĪ jeden z problemów poruszanych w Nowej Ekonomii Instytucjonalnej. Przedstawiciel tego nurtu Weingast stwierdza, przyj- mując zaáoĪenia Hayeka o duĪym znaczeniu zróĪnicowanej informacji [Weingast 2005], Īe wáadze niĪszego poziomu administracyjnego posiadają lepszą informa- cjĊ o lokalnych warunkach, czy preferencjach, niĪ rząd centralny. Z tego wzglĊdu decyzje polityczne podejmowane na niĪszych szczeblach są lepiej dopasowane do potrzeb lokalnych. Autor rozwaĪa co prawda te zaleĪnoĞci na przykáadzie federa- lizmu i odnosi decyzje polityczne do kwestii produkcji dóbr publicznych, ale jego spostrzeĪenia moĪna zastosowaü równieĪ w ocenie polityki wspierania rozwoju

maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw w Polsce. Niektóre instrumenty tej polityki, jak np. rozwój infrastruktury, to typowy przykáad wsparcia poprzez wytwarzanie dóbr publicznych. Wydaje siĊ równieĪ, Īe wsparcie produkcji dóbr prywatnych, w wyniku prowadzonej polityki, bĊdzie w wiĊkszym stopniu odpowiadaü potrze- bom lokalnym. JeĞli wiĊc dostosowanie polityki do potrzeb lokalnych zostanie przyjĊte jako kryterium efektywnoĞci tej polityki, to jej oceny moĪna dokonaü na podstawie stopnia decentralizacji decyzji o kryteriach dystrybucji wsparcia. Takie podejĞcie moĪe byü równieĪ uzasadnione tym, Īe decyzje podejmowane na po- ziomie lokalnym mogą w wiĊkszym stopniu eliminowaü rozwiązania, stosowane w ramach dystrybucji wsparcia, które bĊdą zaburzaáy konkurencjĊ. Potwierdza to równieĪ Weingast, którego zdaniem rząd centralny ma tendencjĊ do kreowania polityki na zasadzie „jeden rozmiar pasuje do wszystkich”. W wyniku tego pro- wadzona polityka jest niewystarczająco elastyczna, aby dopasowaü siĊ do zróĪni- cowanych warunków lokalnych. Taka sytuacja w duĪej mierze dotyczy wsparcia udzielanego przedsiĊbiorcom w ramach róĪnych programów operacyjnych.

Jakkolwiek wiĊkszoĞü tych programów jest wdraĪana przez samorządy woje- wództw, to kryteria dystrybucji, a przynajmniej ich wiĊksza czĊĞü, ustalane są na poziomie centralnym. Zdaniem autora [Weingast 2005] wystĊpują jednak obsza- ry, w których zawodzi decentralizacja polityki. Przykáadem sytuacji, w której wáadze lokalne nie mogą poradziü sobie z konsekwencjami swoich decyzji, są efekty zewnĊtrzne związane z zanieczyszczeniem Ğrodowiska. Uzasadnione jest wiĊc uzaleĪnienie stopnia decentralizacji danej polityki od konsekwencji jej wdraĪania, jak równieĪ moĪliwoĞci wyegzekwowania.

Ocena efektywnoĞci polityki poprzez okreĞlenie stopnia jej decentralizacji w kontekĞcie dostosowania do moĪliwoĞci pojawienia siĊ okreĞlonych efektów zewnĊtrznych wymaga jednak przyjĊcia kilku zaáoĪeĔ. Lepsze dostosowanie poli- tyki do potrzeb lokalnych moĪe bowiem wystąpiü w warunkach:

x braku korupcji,

x niewystĊpowania zjawiska poszukiwania renty przez wáadze lokalne, x niewystĊpowania motywacji do wspierania grup interesu.

Wedáug Weingasta [2005], takich zjawisk wykluczyü jednak nie moĪna.

Decentralizacja podejmowania decyzji w zakresie danej polityki prowadzi bowiem, zdaniem autora, do wzrostu zdolnoĞci i motywacji do wspierania dzia- áalnoĞci prywatnej zamiast publicznej. To z kolei zmusza do uwzglĊdniania po- wyĪszych zjawisk w przypadku przeprowadzania oceny efektywnoĞci polityki w kontekĞcie decentralizacji. Niemniej w rozwaĪaniach wspomnianego autora pojawia siĊ jeszcze jeden aspekt omawianego procesu, który w pewnym stopniu wynika ze zjawiska poszukiwania renty przez wáadze lokalne. Decentralizacja polityki przyczynia siĊ mianowicie do pojawienia siĊ konkurencji terytorialnej.

Warunkiem konkurencji pomiĊdzy jednostkami terytorialnymi jest oczywiĞcie mobilnoĞü zasobów pracy [Tiebout 1956]. Niemniej wzrost konkurencyjnoĞci jednostki w wyniku prowadzonej polityki moĪe byü równieĪ miarą jej efektyw- noĞci. Wzrost konkurencyjnoĞci jednostki wynika, w tym przypadku, z podej- Ğcia wáadz lokalnych zorientowanego na poszukiwanie renty. Polityka na rzecz poprawy pozycji konkurencyjnej wyklucza jednak zjawisko korupcji i dziaáania na rzecz wąskiej grupy interesu. LekcewaĪenie praw szerszej grupy mieszkaĔ- ców, w warunkach wysokiej mobilnoĞci czynnika ludzkiego moĪe bowiem doprowadziü do jego odpáywu. W Polsce czynnik ludzki jest co prawda maáo mobilny, ale spotykane są przypadki konkurencji terytorialnej. Przykáadem mo- Īe byü wykorzystanie moĪliwoĞci ustalania stawek podatku od nieruchomoĞci czy Ğrodków transportowych przez samorządy gminne. Podobne konsekwencje mogáoby mieü wykorzystanie subsydiów na rzecz rozwoju dziaáalnoĞci gospo- darczej w sektorach szczególnie istotnych dla wáadz lokalnych. Niemniej tego rodzaju rozwiązania nie są jeszcze rozpowszechnione.

Nowa Ekonomia Instytucjonalna odnosi siĊ do kwestii efektywnoĞci rów- nieĪ w kontekĞcie teorii praw wáasnoĞci. Warunkiem takiego podejĞcia jest jed- nak istnienie tzw. prywatnego systemu prawnego [Rubin 2005], który:

x definiuje prawa wáasnoĞci, x umoĪliwia transfer wáasnoĞci, x chroni prawa wáasnoĞci.

Istnienie systemu prawnego, który speánia swą rolĊ w wyĪej wymienio- nych obszarach jest z kolei warunkiem efektywnoĞci rynku. W kontekĞcie teorii praw wáasnoĞci dziaáania polityki powinny wiĊc byü ukierunkowane na wzmoc- nienie systemu wáasnoĞci, a zapewnienie efektywnoĞci rynku bĊdzie Ğwiadczyáo o efektywnoĞci podjĊtych dziaáaĔ. Ta forma wspierania rozwoju sektora maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw powinna byü wykorzystywana równieĪ w Polsce, zwáaszcza ze wzglĊdu na wysokie koszty transakcyjne związane z transferem i ochroną wáasnoĞci. Z teorii praw wáasnoĞci wynika jeszcze jedna kwestia związana ze wsparciem przy pomocy subsydiów. W teorii tej pojawia siĊ bo- wiem stwierdzenie, Īe jeĞli transfer praw wáasnoĞci jest dozwolony to efektyw- noĞü wyjĞciowej alokacji ma drugorzĊdne znaczenie. Prawa wáasnoĞci trafią i tak do tych jednostek, które wyceniają je najwyĪej. JeĞli wiĊc dokonamy alo- kacji przy pomocy polityki do jednostek mniej efektywnych, to rynek i tak sko- ryguje podjĊte decyzje.

PowyĪsze stwierdzenie wynika z teorematu Coase’a [1960], zgodnie z którym, jeĞli prawa wáasnoĞci są transferowalne, a koszty transakcyjne nie są zbyt wysokie, to wtedy dokáadna definicja prawa wáasnoĞci nie jest waĪna, po- niewaĪ strony mogą dokonywaü transferu tego prawa, w wyniku czego osiągnie

ono swoją najwyĪszą wartoĞü. Coase wprowadza wiĊc warunek dokonania korek- ty wyjĞciowej alokacji, którym są koszty transakcyjne. To z kolei prowadzi do sytuacji, w której realokacja zasobu do najbardziej efektywnego wáaĞciciela nastąpi jedynie w przypadku, gdy wzrost wartoĞci posiadanych praw wáasnoĞci bĊdzie wiĊkszy od kosztów transakcyjnych. W przeciwnym razie prawa nadal pozostaną w gestii jednostki o niĪszej efektywnoĞci. Dokonując oceny efektyw- noĞci alokacji przy pomocy polityki, naleĪaáoby wiĊc w pierwszej kolejnoĞci oszacowaü powyĪsze relacje. JeĪeli speániony byáby warunek umoĪliwiający rea- lokacjĊ prawa wáasnoĞci zasobów, a w dalszym ciągu pozostawaáyby one w gestii jednostki, do której alokowane zostaáy przy pomocy danej polityki, to oznaczaáo- by to, Īe trafiáy one do jednostki najbardziej efektywnej.

Z powyĪszych rozwaĪaĔ generalnie wynika, Īe wszelkie formy interwen- cji, do których moĪna zaliczyü równieĪ bezpoĞrednie wsparcie finansowe dla maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw w ramach polityki Unii Europejskiej, spowal- niają proces efektywnej alokacji zasobów. Niemniej mogą byü one istotnym czynnikiem wzrostu gospodarczego, tak jak to miaáo miejsce w Chinach. Zda- niem Murrella [2005], taką rolĊ odgrywa model gospodarki dualnej. Zastosowa- nie róĪnych form interwencji wzmacnia bowiem efektywnoĞü „na kraĔcu”.

W kontekĞcie Nowej Ekonomii Instytucjonalnej oznacza to chwilową aprobatĊ dla zbioru nieformalnych praw dających moĪliwoĞü produkcji podkraĔcowej.

Zapewnia to jednak ochronĊ socjalną tych jednostek, które w wyniku reform, tj. przejĞcia do gospodarki o charakterze wyáącznie rynkowym, straciáyby naj- wiĊcej [Lau, Quian, Roland 2000]. Skutkiem tego jest co prawda spowolnienie wspomnianej realokacji, ale dziĊki temu, zdaniem neoinstytucjonalistów, zysku- je siĊ czas pozwalający przygotowaü mechanizmy zabezpieczające transakcje rynkowe. Biorąc pod uwagĊ spoáeczny aspekt gospodarki dualnej moĪna stwier- dziü, Īe pewne rozwiązania mogą mieü zastosowanie równieĪ w Polsce. Wyko- rzystanie takich mechanizmów uzasadnia bowiem Konstytucja RP, która definiuje system gospodarczy kraju jako „spoáeczną gospodarkĊ rynkową”.

Dokonanie oceny efektywnoĞci polityki wg kryteriów podejĞcia dualnego wy- magaáoby jednak okreĞlenia stopnia, w jakim dany instrument tej polityki wspie- ra jednostki, które poniosáyby najwiĊksze straty w przypadku jej braku. To z kolei implikuje koniecznoĞü ustalenia kryteriów klasyfikacji jednostek do tzw.

„grupy przegranych”.

Do kwestii oceny okreĞlonej polityki odnosi siĊ równieĪ teoria wyboru publicznego. Niestety, zdaniem Clarka i Lee [2013], którzy są przedstawicielami tego nurtu, obecnie w badaniach ekonomicznych zauwaĪalna jest tendencja do uwydatniania zawodnoĞci rynku i wnioskowania na tej podstawie, Īe te zawod- noĞci są wystarczającym uzasadnieniem do podejmowania dziaáaĔ naprawczych

przez rząd. Szeroko ignorowana jest natomiast kwestia wyboru publicznego.

Wedáug wymienionych autorów, przyczyny zawodnoĞci runku powodują rów- nieĪ zawodnoĞü rządu. Prowadzona przez rząd polityka moĪe wiĊc prowadziü do poprawy wyników gospodarczych, ale moĪe równieĪ byü szkodliwa dla go- spodarki. W tym aspekcie ocena polityki, a wrĊcz sugestii dotyczących podej- mowania okreĞlonej polityki, powinna uwzglĊdniaü z jednej strony moĪliwoĞci korygowania zawodnoĞci rynku, z drugiej natomiast negatywne efekty na jakie moĪe byü naraĪony proces jej implementacji w wyniku zawodnoĞci rządu, czy teĪ w szerszym ujĊciu, zawodnoĞci paĔstwa. Takie ujĊcie problemu moĪliwoĞci oddziaáywania paĔstwa na rynek stanowi jednak swego rodzaju negacjĊ podej- Ğcia stosowanego przez ekonomiĊ behawioralną [Clark, Lee 2013]. EkonomiĞci tego nurtu wychodzą bowiem z zaáoĪenia, Īe ludzie od pewnego momentu za- czynają zachowywaü siĊ irracjonalnie [Ariely 2008], przez co nie mogą sku- tecznie realizowaü swych interesów w relacjach z rynkiem bez wsparcia ze stro- ny paĔstwa. Teoria wyboru publicznego wychodzi natomiast z zaáoĪenia, Īe jeĞli przyjmujemy tezĊ o irracjonalnoĞci podmiotów rynkowych, to przed wyborem okreĞlonej polityki, powinno siĊ ją skonfrontowaü z tezą o irracjonalnoĞci pod- miotów tej polityki.

Jak juĪ wczeĞniej zauwaĪono w tym opracowaniu, jednym z kryteriów oceny efektywnoĞci polityki jest stopieĔ osiągniĊcia postawionego celu. Takie podejĞcie stosowane jest równieĪ w teorii wyboru publicznego. Przedstawiciele tego nurtu w wiĊkszym stopniu skupiają siĊ jednak na motywacjach towarzyszą- cych podejmowaniu decyzji dotyczących przygotowania i wdroĪenia okreĞlonej polityki. Podmioty polityki, podejmując okreĞlone decyzje, nie kierują siĊ bowiem wyáącznie celami gospodarczymi, czy interesami jednostek poszukują- cych renty. W proces podejmowania decyzji wáączają natomiast cele polityczne.

Niemniej, jak to okreĞlają niektórzy przedstawiciele tego nurtu [Clark, Lee 2013], celem nie jest pozyskanie gáosujących, Īeby wybraü lepszych polityków, którzy bĊdą przedkáadaü interes publiczny ponad interes jednostek poszukują- cych renty. To byáaby bowiem postawa prawidáowa. Celem jest natomiast uzyskanie porozumienia dotyczącego zasad konstytucyjnych, które zwiĊkszy korzyĞci polityczne z przedáoĪenia interesu publicznego ponad interes jednostek poszukujących renty. W przypadku takiego podejĞcia cele polityczne są dominu- jące. W zaáoĪeniu mają one byü jak najbardziej zbieĪne z interesem publicznym, natomiast cele gospodarcze, zwáaszcza wąskich grup, mogą siĊ znaleĨü na dalszym planie. W wyniku rozbieĪnoĞci celów, efekty polityki zorientowanej na przeciwdziaáanie zawodnoĞciom rynku mogą byü rozbieĪne z oczekiwaniami sfer gospodarczych – chociaĪ nie zawsze muszą takie byü. Analiza efektywnoĞci

polityki moĪe byü wiĊc prowadzona w aspekcie realizacji celów politycznych, jak równieĪ ich relacji z celami gospodarczymi.

Faktyczne cele polityczne są czĊsto pomijane w badaniach ekonomicz- nych. Niemniej cele te wynikają przede wszystkim z preferencji gáosującego (Ğrodkowego), a nie przeciĊtnego konsumenta. Preferencje te nie muszą byü jednakowe. Zdaniem przedstawicieli nurtu wyboru publicznego [Gwartney 2013], taka asymetria w traktowaniu procesu politycznego i rynku, a w zasadzie niedowartoĞciowanie znaczenia wpáywu decyzji politycznych na efektywnoĞü alokacji zasobu, prowadzi do pojawienia siĊ trzech gáównych problemów.

1. PominiĊcie znaczenia wyboru publicznego przez ekonomiĊ gáównego nurtu tworzy mentalnoĞü planowania centralnego. Teoretycy wyprowadzają bowiem optymalny poziom opodatkowania, subsydiów, dystrybucji dochodów, deficy- tu budĪetowego czy wydatków rządowych w powiązaniu wyáącznie ze zmien- nymi gospodarczymi. Tworzone w tym celu modele ekonometryczne nie mają jednak uzasadnienia praktycznego. Nie uwzglĊdniają one bowiem faktycznych motywacji decydentów politycznych, którzy zdaniem autora w wiĊkszym stopniu zainteresowani są wynikami kolejnych wyborów niĪ wdroĪeniem op- tymalnego rozwiązania. Pojawia siĊ wiĊc konflikt z wyidealizowaną efektyw- noĞcią. W takim przypadku jednak dotychczasowe podejĞcie do prowadzonej polityki zdominuje potencjalne, póĨniejsze podejĞcie oparte na rozwiązaniu optymalnym.

2. Demokratyczny proces polityczny jest krótkowzroczny i, jeĞli nie jest ogra- niczany, prowadzi do nadmiernego zadáuĪenia. Z analiz wyboru publicznego, prowadzonych na przykáadzie Stanów Zjednoczonych, wynika, Īe decydenci polityczni faworyzują rozwiązania w prowadzonej polityce, które generują najbardziej widoczne bieĪące korzyĞci kosztem najmniej zauwaĪalnych na- káadów, ujawniających siĊ z reguáy dopiero w przyszáoĞci. Innymi sáowy, de- cydenci mają, w wyniku dziaáania teorii wyboru publicznego, bardzo silne motywacje, aby dostarczaü wymiernych korzyĞci wyborcom, a nie są skáonni nakáadaü dodatkowe podatki, które uwidaczniają wzrost kosztów prowadzo- nej polityki. Skutkiem jest natomiast wzrost deficytu budĪetowego.

3. Podobnie jak rynki, nieograniczona demokracja polityczna ma braki. Grupy interesu oraz poszukiwanie renty są szczególnie waĪnymi Ĩródáami nieefek- tywnoĞci politycznej. W warunkach demokracji dobrze zorganizowane grupy interesu, których atutem jest zwáaszcza posiadanie dobrej informacji o potencjalnych kierunkach prowadzenia polityki, mogą wywieraü silną presjĊ na decydentów w zakresie wyboru okreĞlonych kierunków interwencjonizmu.

Szczególnie silna presja ujawnia siĊ przede wszystkich w warunkach, w których dopuszczalne jest finansowanie partii przez te grupy. Niemniej

wystĊpuje równieĪ wiele innych form nacisku. Celem tych grup jest przede wszystkim uzyskanie dodatkowych korzyĞci w wyniku wprowadzenia róĪnych instrumentów interwencjonizmu, jak np. taryfy celne, kwotowanie produkcji, subsydia do okreĞlonych dziaáalnoĞci. Jak podaje autor, takie dziaáania mają w wiĊkszoĞci negatywny wpáyw na produktywnoĞü. Uzyskanie skoncentrowa- nych korzyĞci odbywa siĊ kosztem przeciĊtnego gáosującego, który nie jest zainteresowany inwestowaniem czasu i siá w pozyskiwanie informacji o kon- sekwencjach prowadzonej polityki. Dodatkowo pojawia siĊ zjawisko konku- rencji grup interesu o wzglĊdy decydentów. W efekcie nastĊpuje przesuniĊcie zasobów z dziaáalnoĞci produktywnych do poszukujących renty. To z kolei wywoáuje zwiĊkszenie nieefektywnoĞci i spowolnienie wzrostu.

Na podstawie problemów wynikających z podejmowania decyzji poli- tycznych, które dotyczą sfery gospodarczej nie moĪna jednak wyciągaü wnio- sków o negatywnym wpáywie polityki na sferĊ gospodarczą. Teoria wyboru publicznego uznaje bowiem demokracjĊ i zasady związane z funkcjonowaniem paĔstwa w tym ustroju za rozwiązanie, które jest obecnie najlepsze. Przedsta- wione problemy mają natomiast za zadanie uwidocznienie prawidáowoĞci rządzących procesem podejmowania decyzji politycznych. Zdaniem przedstawi- cieli tego nurtu [Gwartney 2013] analiza oddziaáywania polityki na wzrost i rozwój gospodarczy powinna jednak uwzglĊdniaü te prawidáowoĞci, w celu tworzenia ograniczeĔ dla zasad demokracji. Skutkiem bĊdzie natomiast wiĊksza zbieĪnoĞü celów politycznych z gospodarczymi, czego nie uwzglĊdniają modele ekonomistów gáównego nurtu.

Wedáug teorii wyboru publicznego okreĞlona polityka moĪe byü skutecz- na, poniewaĪ zastosowane instrumenty przyczyniają siĊ do realizacji celów osób podejmujących decyzje. Nie musi ona jednak prowadziü do efektywnej alokacji zasobów, a z reguáy wrĊcz nie prowadzi ze wzglĊdu na brak okreĞlonych reguá podejmowania decyzji politycznych. Niemniej jeĞli dokonujemy oceny okreĞlo- nych instrumentów polityki w kategoriach teorii wyboru publicznego, to naleĪy poddaü szczegóáowej analizie beneficjentów tej polityki. Pozwoli to bowiem odpowiedzieü na pytanie czy faktycznie stanowią oni grupĊ interesu, pod presją której ustanowiony zostaá dany instrument. OdpowiedĨ twierdząca pozwoli w zasadzie przychyliü siĊ do hipotezy, Īe celem jest uzyskanie renty przez bene- ficjentów. Problem pojawi siĊ jednak w momencie uzyskania negatywnej odpo- wiedzi. Taka sytuacja wystĊpuje w przypadku systemu subsydiów dla maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw w ramach polityki Unii Europejskiej. W praktyce zauwaĪalny jest co prawda lobbing tej grupy, ale trudno ją uznaü za wąską gru- pĊ. W tym przypadku subsydia trafiają wiĊc raczej do wyborców niĪ grupy inte- resu. Wybór tego instrumentu moĪe mieü równieĪ inne przyczyny. Decydenci na

poziomie Unii Europejskiej mają dotychczas znacznie mniejszą gamĊ instru- mentów interwencjonizmu niĪ politycy na szczeblu krajowym. Nie mogą np.

wykorzystywaü polityki makroekonomicznej, polityki fiskalnej czy planowania przestrzennego. Subsydia te są wiĊc jednym z niewielu instrumentów pozostają- cych w ich gestii. Z drugiej strony wystĊpują ograniczenia wykorzystania tego instrumentu narzucone wáadzom krajowym przez UniĊ Europejską. W obecnym systemie prowadzenia polityki gospodarczej istnieją wiĊc pewne zabezpieczenia przed ukierunkowaniem podejmowanych dziaáaĔ wyáącznie na wąskie grupy.

Mając na uwadze dotychczas omówione aspekty efektywnoĞci wykorzy- stania róĪnych instrumentów polityki na rzecz rozwoju maáych i Ğrednich przed- siĊbiorstw, a zwáaszcza form bezpoĞredniego wsparcia finansowego w postaci subsydiowania tej dziaáalnoĞci, warto nawiązaü jeszcze do ich powiązaĔ z pro- cesami decentralizacji i zaopatrzeniem ludnoĞci w dobra publiczne. W aspekcie omówionych wczeĞniej podejĞü do oceny polityki wspierania tego sektora in- strument, jakim jest bezpoĞrednie subsydiowanie dziaáalnoĞci, nie miaá raczej pozytywnego wpáywu na efektywnoĞü alokacji zasobu. Mógá on co prawda spowalniaü pewne niekorzystne procesy gospodarcze, zapewniając czas na do- stosowanie czynnika ludzkiego do zachodzących zmian. Niemniej wykorzystanie tego instrumentu przez okreĞlony szczebel administracji publicznej prowadzi do zmniejszenia puli Ğrodków, które mogą byü wykorzystane na rzecz produkcji dóbr publicznych. Dotyczy to zarówno szczebla administracyjnego, który dokonuje transferów w ramach tego instrumentu, jak i niĪszych szczebli administracyjnych.

W warunkach zdecentralizowanej wáadzy, jednym ze Ĩródeá finansowania pro- dukcji dóbr publicznych są bowiem subsydia i dotacje szczebla wyĪszego dla niĪszych poziomów administracyjnych [Bailey 1999]. To Ĩródáo dochodów jest szczególnie istotne w przypadku, gdy skala podatków i opáat lokalnych nie wy- starcza na zaspokojenie potrzeb lokalnej spoáecznoĞci w zakresie dóbr publicz- nych. Subsydiowanie dziaáalnoĞci przedsiĊbiorstw moĪe jednak prowadziü do wzrostu dochodów budĪetowych w sposób poĞredni, tj. powodując wzrost wpáywów z tytuáu podatków lokalnych. Powinien on bowiem przyczyniü siĊ do zwiĊkszenia wpáywów z tytuáu podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych czy podatku od nieruchomoĞci. Biorąc natomiast pod uwagĊ funk- cjonujące w Polsce rozwiązania dotyczące Ĩródeá pozyskiwania dochodów przez samorządy terytorialne, gminy, powiaty i województwa staną siĊ poĞrednimi beneficjentami tego instrumentu. W konsekwencji moĪe to zahamowaü wzrost pozostających w gestii samorządów stawek podatkowych lub opáat za korzysta- nie z dóbr publicznych. To z kolei jest szczególnie istotne, jeĞli samorządy opie- rają gospodarkĊ budĪetową na koncepcji maksymalizacji dochodów [Holcombe

2013]. Warunkiem jest jednak istotny pozytywny wpáyw subsydiów na poziom podatków lokalnych.

Stworzenie modelu oceny efektywnoĞci wsparcia publicznego, który bĊ- dzie wykorzystywaá wszystkie omówione podejĞcia jest praktycznie niemoĪli- we. ZaáoĪenia niektórych teorii bardzo ograniczają lub wrĊcz wykluczają ich unifikacjĊ. Niemniej w literaturze przedmiotu podejmowane są próby wzglĊdnie kompleksowej oceny. Przykáadem jest tu ocena efektywnoĞci tej pomocy w spe- cjalnych strefach ekonomicznych [Nazarczuk 2012]. W ramach tych badaĔ, au- tor klasyfikuje udzieloną pomoc jako nakáady. Do efektów zalicza realizacjĊ celów ustanowienia stref, wpáywy do budĪetu paĔstwa, NFZ oraz ZUS, a takĪe wynik finansowy zarządzających. W podejĞciu tym pomijane są jednak kwestie efektywnoĞci jednostek, do których dokonana zostaáa alokacja i moĪliwoĞci realokacji tych Ğrodków przez rynek, a takĪe wynikające z teorii kwestie spo- wolnienia wzrostu gospodarczego, oddziaáywania wsparcia na cenĊ i jego skutków czy cele polityczne decydentów. Stanowi to w pewien sposób potwier- dzenie, Īe opracowanie w peáni kompleksowego modelu oceny wsparcia pu- blicznego jest wrĊcz niemoĪliwe do zrealizowania. Wydaje siĊ wiĊc zasadne przeprowadzanie takiej oceny w aspekcie okreĞlonej teorii i konfrontacja wyni- ków z wynikami innych podejĞü.

Istotną kwestią jest równieĪ ocena efektywnoĞci polityki w skali mikro, tj.

na poziomie przedsiĊbiorstwa. Na obszarach wiejskich szczególną rolĊ odgrywają natomiast maáe i Ğrednie przedsiĊbiorstwa, które są generalnie bardziej elastyczne w dostosowywaniu siĊ do ich specyfiki. Z tego wzglĊdu stają siĊ one przed- miotem polityki zorientowanej na róĪnicowanie dochodów ludnoĞci wiejskiej.

W literaturze przedmiotu, potrzebĊ wspierania sektora MSP (maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw) uzasadnia siĊ równieĪ wysokimi kosztami transakcyjnymi. Jedną z barier rozwoju tego sektora, zwáaszcza na obszarach wiejskich, są natomiast ograniczone moĪliwoĞci pozyskiwania kapitaáu. WystĊpują ponadto róĪnice, w porównaniu do duĪych przedsiĊbiorstw, w dostĊpie do informacji, co z kolei przekáada siĊ na wysokie koszty jej pozyskiwania, koszty zawierania kontraktów i egzekwowania praw wáasnoĞci. PodwyĪszone koszty wystĊpują zarówno po stronie maáego przedsiĊbiorstwa, jak i po stronie instytucji finasujących [Gancarczyk 2010]. Dlatego na gruncie powojennej myĞli ekonomicznej XX wieku, pojawiáa siĊ koncepcja dyskryminacji kredytowej maáych przed-siĊbiorstw¹. Jak zauwaĪa àuczka [2001]: „mimo odmiennych sposobów analizy praktyk dyskryminujących maáe przedsiĊbiorstwa, u jej podáoĪa leĪy wspólne przekonanie,

1 KoncepcjĊ tĊ w latach 50. XX wieku rozwijaá J.K. Galbraith m.in. w artykule: Market Structure and Stabilization Policy, The Review of Economic and Statistics, nr 39/2 (1957 r.), s. 124-133.

Īe we wspóáczesnej gospodarce rynkowej wielkoĞü przedsiĊbiorstwa stanowi istotny czynnik stratyfikacji ekonomicznej podmiotów gospodarczych, otwierającej lub ograniczającej dostĊp do okreĞlonych czynników produkcji (kapitaáu) i tworzącej strukturalne przesáanki interwencjonizmu gospodarczego paĔstwa”.

Audretsch, Grilo oraz Thurik [2007] szczególnie czĊsto wskazują na dostĊp do finansowania maáych przedsiĊbiorstw, jako barierĊ rozwoju sektora. NiezaleĪ- nie jednak od przesáanek prowadzenia aktywnej polityki paĔstwa w stosunku do maáych przedsiĊbiorstw, problemem praktycznym, który wáadze publiczne muszą rozwiązaü, jest podejmowanie decyzji dotyczących dokáadnego okreĞlenia podmiotu wsparcia, jak i okreĞlenia rodzaju wsparcia. W odniesieniu do zaáoĪonych celów okreĞlonego programu wsparcia, nie wystarcza kryterium definicyjne mikro, maáego oraz Ğredniego przedsiĊbiorcy podane w artykuáach 104, 105 i 106 ustawy o swobodzie dziaáalnoĞci gospodarczej². W zaleĪnoĞci od celów zaáoĪonych w okreĞlonych programach wsparcia, moĪna bowiem ograniczyü adresatów wsparcia do np. innowacyjnych maáych przedsiĊbiorstw (np. wedáug klasyfikacji PKD) lub do maáych podmiotów dziaáających na obszarach wiejskich.

Kolejnym problemem jest rodzaj udzielanego wsparcia. Jednym z prostszych podziaáów instrumentów wsparcia maáych i Ğrednich przed-siĊbiorstw jest podziaá na instrumenty finansowe oraz instrumenty poza-finansowe³. Dotacje inwestycyjne reprezentują finansowy instrument wsparcia, który ze wzglĊdu na ich bezwrotnny charakter jest szczególnie poĪądanym rodzajem pomocy oczekiwanym przez maáych przedsiĊbiorców.

W niniejszym opracowaniu naleĪy równieĪ nawiązaü do kwestii znacze- nia i efektywnoĞci transferu wiedzy. Przez wiele stuleci ziemiĊ i pracĊ uznawa- no za gáówne Ĩródáa bogactwa rozwoju i wáadzy. WspóáczeĞnie sytuacja ta ulega zmianie, nastĊpuje bowiem w coraz wiĊkszym stopniu dowartoĞciowanie wie- dzy i informacji. Szczególne znaczenie przypisane jest edukacji, która znacząco

2 Ustawa o swobodzie dziaáalnoĞci gospodarczej z 2 lipca 2004 r., Dz.U. 2004 Nr 173 poz. 1807, z póĨn. zm., s. 64-65

3 Dokonując jakiejkolwiek klasyfikacji metod oraz instrumentów wspierania maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw, pamiĊtaü naleĪy o czĊstym zacieraniu siĊ granic miĊdzy nimi. Przykáadem moĪe byü obniĪenie podatków tej kategorii przedsiĊbiorstwom, uznawane za pomoc dokonaną za po- Ğrednictwem instrumentów prawnych (gdyĪ jej przeprowadzenie moĪliwe byáo dziĊki zmianom w licznych aktach prawnych), z drugiej strony efektem tej pomocy jest wzrost zasobów pieniĊĪ- nych, którymi dysponuje przedsiĊbiorstwo (moĪe wiĊc byü uznany ten instrument za finansowy).

Innym przykáadem moĪe byü dopáata inwestycyjna na wprowadzenie innowacyjnych technologii (instrument czĊsto wykorzystywany w Unii Europejskiej), którą moĪna rozpatrywaü jako pomoc przy wykorzystaniu instrumentów finansowych (zwiĊksza zasoby finansowe przedsiĊbiorstwa) lub jako pomoc przy wykorzystaniu instrumentów innowacyjno-technologicznych – patrz M. OliĔski, Wspieranie rozwoju maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw w regionie Warmii i Mazur, Wydawnictwo Fundacja Wspieranie i Promocja PrzedsiĊbiorczoĞci na Warmii i Mazurach, Olsz- tyn 2009, s. 59.

wpáywa na kapitaá wiedzy przedsiĊbiorstwa, umoĪliwiając mu lepsze wykorzy- stanie posiadanych zasobów i do pewnego stopnia na substytuowanie ich wiedzą (wprowadzanie nowych technologii, umiejĊtne wykorzystanie posiadanych informacji). Zaobserwowano, Īe rola wiedzy i zdobytych umiejĊtnoĞci w proce- sach gospodarowania (we wszystkich sektorach gospodarki) zarówno w duĪych aglomeracjach miejskich, jak i na obszarach wiejskich ma ogromne znaczenie zarówno w skali Ğwiatowej, regionalnej, jak i lokalnej. Taką tezĊ potwierdza teoria zasobowa firmy, która wiedzy i umiejĊtnoĞciom przypisuje szczególne znaczenie w rozwoju przedsiĊbiorstwa. Wedáug niej są to niezbĊdne zasoby do tworzenia i utrzymywania przewagi konkurencyjnej przedsiĊbiorstwa na ryn- ku [Noga 2009].

Jedną z moĪliwych form podnoszenia wiedzy i zdobywania nowych umiejĊtnoĞci przez osoby dorosáe są szkolenia, nastawione na osiąganie kon- kretnych efektów edukacyjnych. Po przystąpieniu Polski do struktur unijnych, firmy mają moĪliwoĞci wykorzystywania coraz wiĊkszych kwot z funduszy unij- nych na edukacjĊ swoich pracowników. Unia daje Ğrodki na szkolenia, lecz wy- maga kompleksowych metod ich oceny. Ocena tych efektów (efektywnoĞci szko- leĔ) dokonywana jest poprzez systemowe gromadzenie informacji i formuáowanie sądu wartoĞciującego o wszystkich elementach systemu szkolenia [Piechnik- -Kurdziel 2000]. Poszczególne elementy systemu szkolenia wedáug modelu sys- tematycznego, najczĊĞciej opisywanego w literaturze przedmiotu, zostaáy przed- stawione na rysunku 1.

Rysunek 1. Proces szkolenia w organizacji

ħródáo: R.W. Gryffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wyd. PWN, Warszawa 2004, s. 437.

Taka ocena jest Ĩródáem waĪnych informacji dla osób czy podmiotów finansujących szkolenie oraz dla innych grup interesów. O wartoĞci dokonanej oceny decyduje przede wszystkim jej przydatnoĞü w podejmowaniu okreĞlonych dziaáaĔ interwencyjnych dotyczących decyzji o kontynuacji prowadzonych szkoleĔ oraz projektowania zmian sáuĪących podniesieniu ich efektywnoĞci [Kirkpatrick 2001].

Zatem wydaje siĊ potrzebne i uzasadnione, cykliczne prowadzenie oceny przebiegu i efektów szkolenia na kaĪdym jego etapie. Rozpoznanie i analiza potrzeb szkoleniowych oraz skuteczne procedury badania efektywnoĞci szkoleĔ umoĪliwiają uczestnikom uczenie siĊ w sposób Ğwiadomy, natomiast firmie szkoleniowej – udoskonalenie procesu wzbogacenia oferty oraz prowadzenia szkoleĔ, a pracodawcy – sprawdzenie rezultatów szkoleĔ oraz dokonanie oceny ich opáacalnoĞci. PojĊcie efektywnoĞü szkoleĔ (ang. efficiency of training) sto- sowane jest w badaniach statystycznych statystyki publicznej. Jego ocena doko- nywana jest na podstawie wielokierunkowej analizy, która skáada siĊ z nastĊpu-

Ocena potrzeb szkoleniowych:

x Kto ma byü szkolony?

x Czego powinien siĊ nauczyü?

x Co juĪ wie?

Ustalenie celów szkolenia:

x konkretnych x mierzalnych x osiągalnych

Planowanie oceny szkolenia:

x Czy cele zostaáy osiągniĊte?

x Czy osiągniĊto lepsze wyniki pracy?

Opracowanie programu szkolenia:

x treĞü x miejsce x metody x trenerzy

Realizacja szkolenia

Ocena szkolenia

Modyfikacja programu szkolenia na podstawie jego oceny

jących etapów: badanie opinii osób szkolonych, badanie opinii szkolących, ba- danie opinii osób nadzorujących szkolenie oraz bieĪącej kontroli osiąganych wyników⁴. Ocena efektywnoĞci szkoleĔ stanowi waĪny etap procesu szkolenia i moĪe byü dokonywana na róĪnych poziomach. Ze wzglĊdu na záoĪonoĞü po- ziomów ocena danych obszarów wymaga zróĪnicowania nakáadu czasu oraz wyboru technik badawczych, w celu zgromadzenia wartoĞciowych Ĩródeá in- formacji. Poza oceną w trakcie szkolenia powinno oceniaü siĊ takĪe jego efekty po zakoĔczeniu. Ocena po zakoĔczeniu szkolenia okreĞla jednak tylko reakcje uczestników na odbyte szkolenie. Zatem niezbĊdna jest ocena Ğrednio lub dáu- gookresowa na stanowisku pracy po to, aby stwierdziü czy cele stawiane szkole- niu zostaáy faktycznie osiągniĊte i jakie korzyĞci osiągnĊáa firma inwestująca w dane szkolenie. WĞród polskich firm coraz wiĊkszą popularnoĞcią cieszy siĊ metoda badania efektywnoĞci szkolenia na kilku poziomach.

Donald Kirkpatrick wskazuje trzy powody, dla których naleĪy oceniaü efektywnoĞü szkoleĔ [Kirkpatrick 2001]:

1. udowodnienie, Īe szkolenia przyczyniają siĊ do osiągania ich celów – stano- wi to uzasadnienie dla prowadzenia szkoleĔ,

2. podjĊcie decyzji, czy kontynuowanie szkoleĔ jest zasadne, czy teĪ raczej powinno ono zostaü przerwane,

3. pozyskanie informacji, w jaki sposób moĪna udoskonaliü programy szkole- niowe w przyszáoĞci.

W literaturze przedmiotu przedstawiane są róĪne metody sprawdzania efektywnoĞci szkoleĔ. Do najbardziej uĪytecznych i najczĊĞciej stosowanych sposobów ewaluacji realizowanych programów szkoleniowych naleĪy powstaáa w latach szeĞüdziesiątych XX wieku metoda badania efektywnoĞci szkolenia, oparta na koncepcji Kirkpatricka [Kunasz 2006], opublikowana w 1975 roku w Evaluating Training Programs. Wedáug tego modelu analiza efektywnoĞcio- wa szkoleĔ powinna byü prowadzona na czterech poziomach korzyĞci⁵:

1. Poziom reakcji – na tym poziomie dokonywana jest jakoĞciowa ocena szkole- nia przez uczestników, satysfakcja uczestników ze szkolenia, czyli, upraszcza- jąc, ich zadowolenie. Obszary oceny dotyczą kompetencji trenera, programu i celów szkolenia. Uczestnicy wyraĪają swoje zdanie, w jakim stopniu szkolenie speániáo ich oczekiwania, jaki jest stopieĔ zrozumienia programu. NarzĊdziami stosowanymi do badania tego poziomu są ankiety lub wywiady grupowe w trakcie szkolenia lub tuĪ po nim.

4 Metodologia i organizacja badania Ustawiczne szkolenie zawodowe w przedsiĊbiorstwach, Urząd Statystyczny w GdaĔsku, GdaĔsk 2005.

5 Dwa pierwsze poziomy ewaluacji dotyczą oceny na poziomie indywidualnym (jednostki), na- tomiast kolejne dwa dotyczą oceny efektów na poziomie organizacyjnym (przedsiĊbiorstwa).

2. Poziom wiedzy (uczenia siĊ) – na tym poziomie oceniana jest efektywnoĞü w zakresie uczenia siĊ uczestnika, dokonywana jest ocena nabytej wiedzy, rozwiniĊtych umiejĊtnoĞci i postawy uczestników. Wyniki osiągniĊte po szkoleniu porównuje siĊ z wynikami przed szkoleniem. NarzĊdziami stoso- wanymi do badania tego poziomu są testy (pre- i post-testy), obserwacje, studia przypadków.

3. Poziom zmian – badanie róĪnic w wykonywanej pracy przed szkoleniem i po szkoleniu, sprawdzanie na ile uczestnicy szkoleĔ wykorzystują zdobytą wiedzĊ i umiejĊtnoĞci, ocenianie zmian w zakresie zadaĔ, odpowiedzialnoĞci, uprawnieĔ. NajczĊĞciej stosowanymi narzĊdziami do badania tego poziomu są obserwacje, analizy próbek pracy, studia przypadków oraz ankiety. Na tym poziomie oceniana jest efektywnoĞü w zakresie praktycznoĞci szkolenia.

Jest ona dokonywana po zakoĔczeniu szkolenia (1-3 miesiĊcy).

4. Poziom efektów – na tym poziomie dokonywana jest ocena szkolenia z punktu widzenia zwiĊkszenia skutecznoĞci funkcjonowania organizacji.

Na tym etapie uzyskuje siĊ wiedzĊ, jakie wymierne korzyĞci przyniosáo szko- lenie. Jest kilka metod, by to sprawdziü (zwrot z inwestycji ROI, arkusz inwestycji i korzyĞci, analiza kosztów i korzyĞci na grupie kontrolnej). Naj- skuteczniejsza z dostĊpnych metod jest analiza kosztów i korzyĞci na grupie kontrolnej. W metodzie tej porównujemy wyniki pracowników, którzy prze- szli szkolenie oraz takich, którzy nie skorzystali z tej moĪliwoĞci.

Do metod sáuĪących ocenie szkoleĔ na 4. poziomie (efektów) naleĪą:

x Zwrot z inwestycji ROI (ang. Return On Investment) – w tej metodzie na etapie analizy potrzeb szkoleniowych ustala siĊ związki pomiĊdzy brakami kompetencyjnymi a konkretnymi problemami, które naleĪy w firmie rozwiązaü.

Wyeliminowanie luki kompetencyjnej, stanowi korzyĞü z przeprowadzonego szkolenia, którą odnosi siĊ do poniesionych nakáadów na jego przeprowadze- nie. WskaĨnik ROI informuje o iloĞci zysku osiągniĊtego przez firmĊ na záotówkĊ zainwestowaną w szkolenie [Zgud, Kossowska 2000].

x Arkusz inwestycji i korzyĞci – zestawienie kosztów poniesionych na szkole- nia z jego niewymiernymi i wymiernymi efektami (korzyĞciami) np. poprawa produktywnoĞci, którą moĪna wyraziü w pieniądzu [Piechnik-Kurdziel 2000].

x Analiza kosztów i korzyĞci na grupie kontrolnej – porównanie kosztów poniesionych na szkolenie z jego mierzalnymi efektami. Ta analiza moĪe byü prowadzona jedynie na grupie pracowników poddanych szkoleniu. Jej rezul- taty szacowane są na podstawie róĪnic w zachowaniu grupy pracowników objĊtych szkoleniem i grupy kontrolnej pracowników, nieuczestniczącej w szkoleniu.

3. Ocena efektywnoĞci – aspekty metodyczne

Zasadniczo podstawy teoretyczne problematyki oceny efektywnoĞci jed- nostek gospodarczych opracowane zostaáy w latach 50. XX wieku przez amery- kaĔskiego ekonomistĊ Farrella [1957]. PodkreĞliá on potrzebĊ rozróĪniania czynników technicznych i ekonomicznych przy ocenie ogólnej efektywnoĞci produkcji, dezagregując ją na elementy efektywnoĞci cenowej (alokacyjnej – allocative efficiency) okreĞlającej wykorzystanie nakáadów w optymalnych proporcjach, przy ustalonych cenach i technice (technologii) produkcji, oraz efektywnoĞci technicznej sáuĪącej wskazaniu moĪliwoĞci osiągniĊcia przez podmiot maksymalnej skali produkcji przy wykorzystaniu posiadanego zasobu nakáadów. Miary te mogą byü zorientowane na nakáady, informując o moĪliwej proporcjonalnej redukcji nakáadów bez zmiany wartoĞci wytworzonego efektu lub na efekt, dając obraz moĪliwoĞci proporcjonalnego wzrostu produkcji bez wpáywu na iloĞü wykorzystywanych nakáadów. Farrell stworzyá równieĪ kon- cepcjĊ tzw. best practice frontier, okreĞlanej równieĪ mianem granicy produkcji, która stanowi technologiczną granicĊ moĪliwoĞci produkcyjnych danego pod- miotu, definiując maksymalny poziom efektów moĪliwy do osiągniĊcia przez jednostkĊ przy posiadanych zasobach czynników, bądĨ teĪ minimalne zapotrze- bowanie na nakáady, przy zaáoĪeniu staáego poziomu efektów. Podmiot, w kon- cepcji Farrella okreĞlany mianem jednostki decyzyjnej – DMU (Decision Ma- king Unit) jest nieefektywny w przypadku, gdy jego efekty i nakáady znajdują siĊ poza granicą efektywnoĞci. SpoĞród wielu rodzajów efektywnoĞci znanych w literaturze przedmiotu najistotniejsze znaczenie dla okreĞlenia sprawnoĞci funkcjonowania posiada efektywnoĞü techniczna. PojĊcie to wprowadzone zo- staáo przez Debreu [1951] i Farrella, którzy analizowali róĪnicĊ pomiĊdzy stwierdzonym poziomem produkcji danego przedsiĊbiorstwa a granicą jego rze- czywistych moĪliwoĞci produkcyjnych. Farrell wprowadziá pojĊcie efektywno- Ğci technicznej danego obiektu i okreĞliá ją jako relacjĊ miĊdzy produktywnoĞcią danego obiektu a produktywnoĞcią obiektu efektywnego. Tak okreĞlana efek- tywnoĞü pokazuje, jak ksztaátuje siĊ rzeczywisty stosunek nakáadów do wyni- ków w odniesieniu do wielkoĞci maksymalnej, osiągalnej w danych warunkach technologicznych. OdstĊpstwo od efektywnego planu produkcji oznacza, Īe wytwarzanie wyników nie odbywa siĊ przy wykorzystaniu optymalnej pod wzglĊdem kosztów kombinacji nakáadów oraz, Īe otrzymane wyniki mogáy byü produkowane mniejszym nakáadem. Spowodowana tym nieefektywnoĞü tech- niczna zwiĊksza siĊ proporcjonalnie do odlegáoĞci od efektywnej granicy pro- dukcji, czyli krzywej efektywnoĞci (production frontier). NieefektywnoĞü tech- niczna oznacza marnotrawienie czynników produkcji. Obiekty uwaĪa siĊ za