Wybrane problemy prawne związane z funkcjonowaniem portu lotniczego

(1)

(2)

(3)

z funkcjonowaniem portu lotniczego

(4)

(5)

Wybrane problemy prawne związane z funkcjonowaniem portu lotniczego

pod redakcją

Katarzyny Łuczak

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego • Katowice 2015

(6)

Recenzent

Paweł Czubik

Redakcja i korekta: Mariola Massalska Projekt okładki: Magdalena Starzyk Redakcja techniczna: Barbara Arenhövel

Łamanie: Edward Wilk

Wszelkie prawa zastrzeżone

ISSN 0208-6336 ISBN 978-83-8012-517-9

(wersja drukowana) ISBN 978-83-8012-518-6

(wersja elektroniczna)

Wydawca

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego ul. Bankowa 12B, 40-007 Katowice

www.wydawnictwo.us.edu.pl e-mail: wydawus@us.edu.pl

Wydanie I. Ark. druk. 14,5. Ark. wyd. 18,0.

Sora Matt Plus 90 g, vol. 1.2 Cena 28 zł (+ VAT) Druk i oprawa: EXPOL, P. Rybiński, J. Dąbek, Spółka Jawna

ul. Brzeska 4, 87-800 Włocławek

(7)

Wstęp (Katarzyna Łuczak) . . . 7

C z ę ś ć I

Usługi świadczone w portach lotniczych

Telesfor Marek Markiewicz

Usługi służb żeglugi powietrznej w polskich portach lotniczych . . . 15 Katarzyna Łuczak

Samoobsługa pasażerów a druga kategoria usług handlingowych według dyrektywy 96/67/WE . . . 47

Agnieszka Fortońska

Przewóz czarterowy — jedna z usług świadczonych w porcie lotniczym . . 63

C z ę ś ć II

Rozwój i finansowanie działalności portów lotniczych

Artur Tomasik

Pomoc publiczna dla lotnisk a możliwości ich dalszego rozwoju . . . 83 Adam Radomyski

Rola zarządzania strategicznego w rozwoju portu lotniczego . . . 93

(8)

Jakub Kociubiński

Zasada inwestora rynkowego w transporcie lotniczym w świetle najnowszych decyzji Komisji Europejskiej — między ekonomiczną racjonalnością a inter- wencjonizmem . . . 119

Katarzyna Biskup

Wynajem powierzchni użytkowych w porcie lotniczym . . . 143

C z ę ś ć III

Wybrane zagadnienia z zakresu lotnictwa cywilnego

Anna Hołda-Wydrzyńska

Wyłączenie statku powietrznego spod zajęcia z tytułu roszczeń patentowych jako przykład środka mającego na celu ułatwienie żeglugi międzynarodowej . 155

Jakub Marszałkiewicz

Perspektywy wykorzystania polskich portów lotniczych do obsługi logistycznej lotnictwa ogólnego . . . 173

Sylwia Kaczyńska

Odpowiedzialność cywilna zarządzającego portem lotniczym z tytułu czynu niedozwolonego . . . 187

Anna Lichosik

Insider trading w branży lotniczej . . . 215

(9)

Na terenie Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się obecnie czternaście portów lotniczych. Podstawą ich założenia, a później eksploatacji, jest szereg przepisów prawnych o charakterze międzynarodowym, europejskim, czy też krajowym. Dotyczy to również świadczonych na ich terenie usług. Mnogość regulacji prawnych prowadzić może do powstania problemów prawnych zwią- zanych z funkcjonowaniem tak portów lotniczych, jak i świadczonych tam usług. Właśnie istnienie tych problemów stało się dla Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskie- go w Katowicach inspiracją do zorganizowania pierwszej na wspomnianej tu uczelni konferencji naukowej poświęconej prawu lotniczemu.

Konferencja Naukowa pn. Port lotniczy miejscem świadczenia usług mia- ła miejsca na ww. Wydziale w dniu 27 listopada 2014 r. Pomysłodawczynią konferencji oraz osobą, która dbała, by wszystko zostało „dopięte na ostatni guzik”, była mgr Katarzyna Łuczak, doktorantka z Katedry Publicznego Pra- wa Gospodarczego. Katedra do współpracy w organizowaniu wspomnianego tu wydarzenia zaprosiła Górnośląskie Towarzystwo Lotnicze S.A. (GTL S.A.), zarządzające Międzynarodowym Portem Lotniczym „Katowice Aiport” w Py- rzowicach, które stało się jego współorganizatorem. Konferencję finansowo wsparła także Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych BIENIEK sp.p.

w Zabrzu, która od kilkunastu lat z dobrym skutkiem łączy praktykę prawniczą z zapleczem akademickim i naukowym. Patronat nad Konferencją objął Polski Klub Lotniczy, natomiast patronat medialny portal samoloty.pl. Partnerem Kon- ferencji była Restauracja „W Międzyczasie — Coffee & Restaurant” z Tychów, która przygotowała catering.

(10)

Konferencja Naukowa

Port lotniczy miejscem świadczenia usług 27 listopada 2014 r.

Aula nr 2 Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego ul. Bankowa 11b, 40-007 Katowice

9.00—9.30 Rejestracja Uczestników

9.30—9.40 Uroczyste otwarcie konferencji przez Dziekana Wydziału Prawa i Admini- stracji Uniwersytetu Śląskiego prof. dr hab. Czesława Martysza oraz Prezesa GTL S.A. zarządzającego Międzynarodowym Portem Lotniczym „Katowi- ce” w Pyrzowicach Pana Artura Tomasika

I Panel: Zarządzający portem lotniczym oraz jego odpowiedzialność z zakresu świadczenia usług — moderator: prof. dr hab. Rafał Blicharz

9.40—10.00 Artur Tomasik MBA, Prezes GTL S.A. — Rozwój portów lotniczych.

Aspekt inwestycyjny i prawny

10.00—10.20 dr Anna Konert, Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uczelni Ła- zarskiego w Warszawie, Wiceprezes Polskiego Klubu Lotniczego — Odpo- wiedzialność zarządzającego portem lotniczym za szkody wyrządzone PRM 10.20—10.40 mgr Sylwia Kaczyńska, Kierownik Biura Zarządu GTL S.A. — Odpowie-

dzialność cywilna zarządzającego portem lotniczym

10.40—11.00 mgr Piotr Łuczak — Społeczna odpowiedzialność zarządzającego portem lotniczym

11.00—11.20 przerwa kawowa

II Panel: Port lotniczy — wybrane zagadnienia — moderator: mgr Katarzyna Jaworek 11.20—11.40 prof. nadzw. dr hab. Adam Radomyski, Akademia Obrony Narodowej —

Rola i znaczenie strategii w rozwoju portu lotniczego

11.40—12.00 dr Janusz Jeżak, Instytutu Rozwoju Miast w Krakowie — Wpływ polskich portów lotniczych na ich bezpośrednie i pośrednie otoczenie a koncepcja Airport City

12.00—12.20 dr inż. pil. Telesfor Marek Markiewicz, Akademia Obrony Narodowej w Warszawie — Usługi służb żeglugi powietrznej w polskich portach lot- niczych

12.20—12.40 dr Jakub Kociubiński, Uniwersytet Wrocławski — Zasada inwestora ryn- kowego w finansowaniu portów lotniczych w świetle najnowszych decyzji Komisji Europejskiej

12.40—13.00 dr Jakub Marszałkiewicz, Wyższa Szkoła Bankowa w Gdańsku — Per- spektywy wykorzystania polskich portów lotniczych do obsługi logistycznej lotnictwa ogólnego

13.00—13.40 lunch

(11)

III Panel: Działalność gospodarcza wykonywana w porcie lotniczym — wybrane problemy

— moderator: dr hab. Mirosław Pawełczyk

13.40—13.55 mgr Kinga Kolasa-Sokołowska, THB Polska — Identyfikacja i ocena za- grożeń w działalności portów lotniczych. Ubezpieczenie jako metoda za- rządzania ryzykiem

13.55—14.10 mgr Jakub Sznajder, Kancelaria Radcy Prawnego Agnieszka Sznajder w Rzeszowie — Aspekty prawne funkcjonowania lotnisk użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji a prowadzenie działalności lotniskowej

14.10—14.25 mgr Katarzyna Biskup, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy

— Wynajem powierzchni użytkowych w porcie lotniczym

14.25—14.40 r.pr. Paweł Szarama, Kancelaria Prawna „Aerolex” — Prawne uwarun- kowania uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie zarządzania lotniskiem użytku publicznego

14.40—14.55 mgr Katarzyna Jaworek (obecnie Łuczak), Katedra Publicznego Prawa Gos- podarczego, Uniwersytet Śląski — Common Use Self-Service (CUSS) oraz inne przykłady samoobsługi pasażerów a druga kategoria usług handlingo- wych według dyrektywy 96/67/WE

14.55—15.30 Dyskusja

15.30 Zakończenie konferencji

Na konferencję zjechali goście z ważnych lotniczych ośrodków naukowych, jak i reprezentanci branży lotniczej. Tym samym wspomniane wydarzenie sta- ło się doskonałym forum do spotkania się świata nauki ze światem biznesu.

Program Konferencji podzielony był na trzy panele. Pierwszy panel otworzył Artur Tomasik, Prezes GTL S.A. oraz Polskiego Związku Regionalnych Portów Lotniczych, wystąpieniem pt. Rozwój portów lotniczych. Aspekt inwestycyjny i prawny. Następnie swój referat wygłosiła dr Anna Konert, Prodziekan Wy- działu Prawa i Administracji Uczelni Łazarskiego oraz Wiceprezes Polskiego Klubu Lotniczego, która przedstawiła kwestie związane z odpowiedzialnością zarządzającego portem lotniczym za szkody wyrządzone PRM, czyli niepełno- sprawnym i osobom z ograniczoną zdolnością poruszania się. Kolejno wystąpiła mgr Sylwia Kaczyńska, Kierownik Biura Zarządu GTL S.A., która poruszyła problem odpowiedzialności zarządzającego portem lotniczym, skupiając swoją uwagę na jej rozumieniu w cywilistyczno-prawnym podziale na odpowiedzial- ność na zasadzie winy oraz na zasadzie ryzyka. Pierwszy panel zakończył mgr Piotr Łuczak referatem pt. Społeczna odpowiedzialność zarządzającego portem lotniczym, czyli tzw. CSR, w którym wskazał na zróżnicowane obszary, w któ- rych porty lotnicze angażują się społecznie.

W drugim panelu poruszone zostały wybrane zagadnienia dotyczące portu lotniczego. Pierwszy wystąpił prof. nadzw. płk dr hab. Adam Radomyski z Wy-

(12)

działu Zarządzania i Dowodzenia Akademii Obrony Narodowej w Warszawie z referatem zatytułowanym Rola i znaczenie strategii w rozwoju portu lotnicze- go. Profesor podkreślił, jak istotne w planowaniu rozwoju lotnisk jest zarówno stworzenie rzetelnej strategii, jak i jej wdrożenie. Referatem będącym niejako kontynuacją poprzedniego był referat dr. Janusza Jeżaka z Instytutu Rozwoju Miast w Krakowie pt. Wpływ polskich portów lotniczych na ich bezpośrednie i pośrednie otoczenie a koncepcja Airport City. O usługach służb żeglugi po- wietrznej w polskich portach lotniczych, a w szczególności o ich podstawach prawnych oraz lukach w prawie w tym zakresie, mówił dr inż. Telesfor Marek Markiewicz z Instytutu Lotnictwa i Obrony Powietrznej Akademii Obrony Narodowej w Warszawie. Ostatni referat w drugim panelu wygłosił dr Jakub Kociubiński z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Tematem jego wystąpienia była Zasada inwestora rynkowego w finansowaniu portów lotni- czych w świetle najnowszych decyzji Komisji Europejskiej.

Ostatni panel otworzyło wystąpienie dr. Jakuba Marszałkiewicza z zespołu dydaktycznego Logistyki Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku. Przedstawił on Perspektywy wykorzystania polskich portów lotniczych do obsługi logistycznej lotnictwa ogólnego. Następną prelegentką była mgr Kinga Kolasa-Sokołowska z THB Polska Sp. z o.o., reprezentująca sektor ubezpieczeń. Aspekty prawne funkcjonowania lotnisk użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji a pro- wadzenie działalności lotniskowej, czyli lotniska będącego pośrednią formą po- między lotniskiem użytku wyłącznego a lotniskiem użytku publicznego, przy- bliżył mgr Jakub Sznajder, prawnik w Kancelarii Radcy Prawnego Agnieszka Sznajder w Rzeszowie. Następnie mgr Katarzyna Biskup z Instytutu Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgosz- czy w swoim referacie pt. Wynajem powierzchni użytkowych w porcie lotniczym usiłowała wykazać, że port lotniczy zalicza się do grupy tzw. nieruchomości komercyjnych. Po niej r. pr. Paweł Szarama z Kancelarii Prawnej „Aerolex”

w Rzeszowie przedstawił prawne uwarunkowania uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie zarządzania lotniskiem użytku publicznego. Ostatnim wystąpieniem był referat mgr Katarzyny Jawo- rek (obecnie Łuczak) z Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego pt. Common Use Self-Service (CUSS) oraz inne przykłady samoobsługi pasażerów a druga kategoria usług handlingowych według dyrektywy 96/67/WE, w którym przedstawiła przykła- dy samoobsługi pasażerów związane z rozwojem technologicznych rozwiązań znajdujących zastosowanie w portach lotniczych oraz ich wpływ na rozumienie obsługi pasażerów.

Owocem Konferencji Naukowej Port lotniczy miejscem świadczenia usług jest niniejsza publikacja zawierająca artykuły prelegentów, a także innych gości na nią przybyłych. Jest to nie tylko podsumowanie wspomnianego wydarzenia

(13)

naukowego, ale i forma podziękowania organizatorom za pracę włożoną w przy- gotowanie Konferencji, w tym zwłaszcza Panu Prezesowi Arturowi Tomasikowi i obecnie już Pani dr Sylwii Kaczyńskiej z GTL S.A., a także sponsorowi — Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych BIENIEK sp.p. w Zabrzu. Redaktor niniejszej pracy składa także serdeczne podziękowania swojemu promotorowi oraz Kierownikowi Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego Wydziału Pra- wa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, Panu prof. nadzw. dr. hab. Rafałowi Blicharzowi, za wsparcie przy organizacji pierwszego tego typu wydarzenia na wskazanym tu Uniwersytecie i życzliwą pomoc.

Wszystkim Czytelnikom oraz Autorom naszej wspólnej publikacji życzę ciekawej lektury.

Redaktor Katarzyna Łuczak

(14)

(15)

Usługi świadczone w portach lotniczych

(16)

(17)

w polskich portach lotniczych

Telesfor Marek Markiewicz

1. Wprowadzenie

Porty lotnicze wraz z systemami zarządzania ruchem lotniczym i przestrze- nią powietrzną dostępną dla żeglugi powietrznej tworzą infrastrukturę transportu lotniczego. Podstawowym warunkiem bezpieczeństwa operacji statków powietrznych na polu manewrowym i w wyznaczonej przestrzeni wokółlotni- skowej (strefie kontrolowanej lotniska) jest zapewnienie lotniskowych służb ru- chu lotniczego (Air Traffic Services — ATS), których usługi traktowane są jako pełnienie funkcji organu publicznego. Usługodawcy tych służb (Air Navigation Services Providers — ANSPs) muszą spełniać wymogi określone przepisami prawa lotniczego (międzynarodowego, europejskiego i krajowego) oraz syste- matycznie zwiększać swoją sprawność operacyjną i efektywność ekonomiczną w celu sprostania bieżącym i przyszłym potrzebom użytkowników przestrzeni powietrznej. Celem niniejszego artykułu jest zidentyfikowanie najważniejszych uwarunkowań działalności i rozwoju lotniskowych organów służb ruchu lotniczego w polskich portach lotniczych w kontekście prognozowanego wzrostu ruchu lotniczego¹ oraz potrzeby utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeń- stwa. Ustalenie potencjalnych negatywnych oddziaływań tych determinantów na efektywność świadczenia usług ATS, umożliwi określenie kierunków działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa operacji startów i lądowań oraz zwiększenia

1 Według prognoz Eurocontrol średnioroczny wzrost natężenia ruchu lotniczego w Polsce do 2019 r. wyniesie 3%. Źródło: EUROCONTROL: 7-year IFR Flight Movements and Service Units Forecast: 2013—2019. Edition: v 1.0, Eurocontrol, 28.02.2013.

(18)

przepustowości portów lotniczych w Polsce. Jako hipotezę badawczą przyjęto założenie, że od 2004 roku zasadniczy wpływ na zmiany w funkcjonowaniu instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej wywiera realizacja programu legislacyjnego dotyczącego jed- nolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (Single European Sky — SES) oraz jego technologicznego komponentu — programu modernizacji europejskiego systemu zarządzania ruchem lotniczym (Single European Sky ATM Research

— SESAR). W opracowaniu zastosowano podstawowe metody badań teoretycz- nych: metodę krytycznej analizy aktów prawnych i dokumentów normatywnych z zakresu żeglugi powietrznej, a także metody wnioskowania dedukcyjnego i indukcyjnego oraz syntezy.

2. Prawne uwarunkowania zapewniania służb żeglugi powietrznej w Polsce

2.1. Problematyka służb żeglugi powietrznej w międzynarodowym prawie lotniczym

Zasadnicze uregulowania prawne ustanawiające zasady żeglugi powietrznej oraz prawa i obowiązki państw członkowskich Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa cywilnego (ICAO) określone są w pierwszej części Konwencji o mię- dzynarodowym lotnictwie cywilnym². Na mocy art. 1 tej konwencji „każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium”, za które (w myśl art. 2) uważa się „obszary lądowe i przylegające do nich wody terytorialne, objęte suwerennością, mandatem lub opieką tego państwa”. Ogólne zasady międzynarodowego ruchu lotniczego są zawarte w art. 11 i 12. Zgodnie z nimi statek powietrzny używany w międzyna- rodowej żegludze powietrznej podczas wykonywania lotu nad obcym terytorium zobowiązany jest stosować właściwe na tym terytorium zasady i przepisy doty- czące ruchu lotniczego, natomiast państwo przyjmujące powinno, w możliwie szerokim zakresie, dostosować te zasady i przepisy do norm i zalecanych metod postępowania (Standards and Recommended Practices — SARPs)³ zawartych

2 Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzona w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. nr 35, poz. 212 ze zm.).

3 SARPs — ogólnoświatowe normy i zalecane praktyki w lotnictwie cywilnym zgodnie z postanowieniami artykułów 37, 54 i 90 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym są przyjmowane oraz zmieniane na mocy uchwał Rady ICAO. Jednolite stosowanie przez

(19)

w załącznikach do Konwencji chicagowskiej. Lądowanie statku powietrznego na obcym terytorium może być wykonywane tylko na lotniskach wyznaczonych przez odpowiednią władzę państwa przyjmującego dla celów kontroli celnej i innej. Statek powietrzny opuszczający terytorium tego państwa powinien odlatywać z podobnie wyznaczonego celnego portu lotniczego (art. 10). Szcze- góły dotyczące wszystkich portów lotniczych wyznaczonych jako celne porty lotnicze są przez państwo ogłaszane i przekazywane do ICAO.

Zasada suwerenności państwa we własnej przestrzeni powietrznej daje temu państwu wiele uprawnień w odniesieniu do statków powietrznych innych państw. Zakres praw wynikających z funkcji zwierzchnictwa w przestrzeni powietrznej obejmuje m.in.: ustanawianie oraz egzekwowanie (jest to również obo- wiązek) przepisów dotyczących ruchu lotniczego (art. 12, art. 3b—d), określanie jednakowych warunków korzystania z portów lotniczych oraz udogodnień dla żeglugi powietrznej i opłat za te usługi (art. 15), jak również wyznaczanie dróg lotniczych oraz portów lotniczych dla statków powietrznych wykonujących międzynarodowe przewozy lotnicze (art. 68). Do obowiązków państwa w przed- miotowym zakresie należy m.in.: zastosowanie wszelkich możliwych środków dla ułatwienia i usprawnienia żeglugi i obsługi statków powietrznych, załóg, pasażerów i ładunków (art. 22), udzielenie lub umożliwienie udzielenia pomocy statkowi powietrznemu w niebezpieczeństwie oraz współpraca w poszukiwaniu zaginionego statku powietrznego (art. 25), stosowanie się w największym moż- liwym w praktyce zakresie do międzynarodowych norm i zaleceń w sprawie udogodnień dla żeglugi powietrznej oraz znormalizowanych systemów (art. 28) oraz współpracowanie w zapewnieniu jednolitości przepisów krajowych zgod- nie z normami i zaleceniami ICAO w sprawach bezpieczeństwa, regularności i sprawności żeglugi powietrznej (art. 37).

Jak już wspomniano, międzynarodowe ujednolicenie przepisów lotniczych na skalę globalną odbywa się w drodze przyjmowania i aktualizowania przez Radę ICAO norm (obligatoryjnych) i zaleconych (fakultatywnych) metod po- stępowania ustalanych w formie załączników do Konwencji chicagowskiej⁴.

państwa członkowskie ICAO specyfikacji zawartych w SARPs jest uważane za niezbędne lub pożądane dla bezpieczeństwa, regularności i efektywności żeglugi powietrznej. Art. 38 Konwen- cji chicagowskiej zakłada możliwość istnienia w krajowych przepisach pewnych odstępstw od międzynarodowych norm i zasad postępowania, zobowiązuje jednak państwa do niezwłocznego informowania o istniejących różnicach Radę ICAO, która powiadamia z kolei inne państwa członkowskie.

4 Normy zawarte w uchwałach ICAO mają na celu ujednolicanie przepisów poszczegól- nych państw — stron konwencji, nie zaś ich zastąpienie. Z tego względu nie podlegają one bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich, lecz wymagają ich transponowania do krajowego porządku prawnego (zob.: opinia Rady Legislacyjnej z 30 września 1998 r.). W Polsce załączniki do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. — Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 oraz z 2014 r. poz. 768).

(20)

Dotychczas wprowadzono 19 takich załączników, które regulują kompleks za- gadnień związanych z działalnością międzynarodowego lotnictwa cywilnego.

Przepisy dotyczące służb żeglugi powietrznej zawarte są w załączniku 1 — Licencjonowanie personelu, załączniku 2 — Przepisy ruchu lotniczego, załącz- niku 3 — Służba meteorologiczna dla międzynarodowej żeglugi powietrznej, załączniku 10 — Łączność lotnicza, załączniku 11 — Służby ruchu lotniczego, załączniku 12 — Poszukiwanie i ratownictwo, załączniku 15 — Służba infor- macji lotniczej oraz załączniku 19 — Zarządzanie bezpieczeństwem.

Załącznik 2 do Konwencji chicagowskiej⁵ ustala zasady stosowania prze- pisów ruchu lotniczego, ogólne przepisy dotyczące zapobiegania kolizjom, planowania lotów, służb kontroli ruchu lotniczego, bezprawnej ingerencji, przechwytywania statków powietrznych oraz szczegółowe przepisy dotyczące wykonywania lotów z widocznością (VFR) i przepisy wykonywania lotów we- dług wskazań przyrządów (IFR), tak w przestrzeni powietrznej kontrolowanej, jak i poza tą przestrzenią. Warunki i sposób działania służb ruchu lotniczego (ATS) określają normy i zalecane metody postępowania, które zostały zawarte w załączniku 11 do Konwencji chicagowskiej⁶. Ujęte są one zarówno w przepisach ogólnych, jak i przepisach szczegółowych. Przepisy ogólne zobowiązują państwa członkowskie ICAO do wyznaczenia na terytoriach podlegających ich jurysdykcji te części przestrzeni powietrznej i lotniska, w których zapewniane będą służby ruchu lotniczego, a następnie do zorganizowania i zapewnienia tych służb, zgodnie z postanowieniami tego załącznika. Na podstawie dwustronnego porozumienia państwo może jednak przekazać innemu państwu odpowiedzial- ność w zakresie zorganizowania i zapewnienia służb ruchu lotniczego w rejo- nach informacji powietrznej (FIR) oraz obszarach kontrolowanych (TMA) lub strefach kontrolowanych (CTR) rozciągających się nad jego terytorium. Prze- pisy ogólne ustalają m.in. także cel i podział służb ruchu lotniczego, kryteria ich ustanowienia, zasady wyznaczania części przestrzeni powietrznej i lotnisk kontrolowanych, gdzie będą zapewniane służby ruchu lotniczego; klasyfikację przestrzeni powietrznych, zasady ustanawiania i wyznaczania organów za- pewniających służby ruchu lotniczego oraz zasady współpracy między użyt- kownikiem a służbami ruchu lotniczego. Z chwilą ustanowienia służb ruchu lotniczego państwo ma obowiązek publikowania wszelkich informacji, jakie są niezbędne do umożliwienia korzystania z tych służb przez użytkowników przestrzeni powietrznej. Szczegółowe postanowienia załącznika 11 dotyczą takich zagadnień, jak: służba kontroli ruchu lotniczego (ATC), służba infor-

5 Zob.: Załącznik do obwieszczenia nr 19 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie ogłoszenia tekstu załącznika 2 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.Urz. ULC poz. 105).

6 Zob.: Załącznik do obwieszczenia nr 12 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu załącznika 11 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.Urz. ULC poz. 47).

(21)

macji powietrznej (FIS), służba alarmowa (ALRS) oraz potrzeby służb ruchu lotniczego w zakresie łączności i informacji. Dokument uzupełniają dodatki i załączniki do niego. Jeden z nich (zał. C) zawiera wytyczne do opracowania planów awaryjnych na wypadek zakłóceń w działaniu służb ruchu lotniczego i odpowiednich służb zabezpieczających.

Kolejną formą przepisów ustanawianych przez ICAO są procedury służb żeglugi powietrznej (Procedures for Air Navigation Services — PANS) oraz procedury regionalne (Regional Supplementary Procedures — SUPPS), uwzględniające specyfikę ruchu lotniczego w różnych częściach świata. Jed- nym z dokumentów ICAO typu PANS są Procedury służb żeglugi powietrznej

— Zarządzanie ruchem lotniczym (Doc 4444)⁷, będące uzupełnieniem norm i zalecanych praktyk zawartych w załączniku 2 — Przepisy ruchu lotniczego i w załączniku 11 — Służby ruchu lotniczego. Dokument ten zawiera m.in.

definicje, wymagania w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa lotów przez ATS, procedury dotyczące zarządzania przepustowością systemu służb ruchu lotniczego oraz przepływem ruchu lotniczego, ogólne przepisy dla służb ruchu lotniczego, przepisy dotyczące separacji w ruchu kontrolowanym (w tym w po- bliżu lotnisk), procedury dla służby kontroli lotniska, zagadnienia koordynacji związane z zapewnieniem służby kontroli ruchu lotniczego oraz wiele innych unormowań i procedur.

2.2. Uwarunkowania działalności służb żeglugi powietrznej wynikające z europejskiego i krajowego prawa lotniczego

W systemie prawa lotniczego UE problematyka zapewniania służb żeglugi powietrznej (ANS), w tym służb ruchu lotniczego, ujęta jest w rozporządze- niach podstawowych i wykonawczych dotyczących jednolitej europejskiej prze- strzeni powietrznej (SES). Charakter tych regulacji jest nieco inny niż przepisy ICAO. Ich zasadniczym celem jest osiągnięcie harmonizacji i większej wydaj- ności systemów zarządzania ruchem lotniczym państw członkowskich UE oraz stworzenie możliwości konkurencji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej na wspólnym europejskim rynku transportu lotniczego. Przepisy odnoszące się bezpośrednio do ATM/ANS zawarte są w kilkunastu, spośród ponad 40 dotychczas opublikowanych, aktów prawa z zakresu SES, które obo- wiązują bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich UE. Mając na

7 Zob.: Załącznik do wytycznych nr 13 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 8 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia wymagań ustanowionych przez Organizację Międzyna- rodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) — Doc 4444 (Dz.Urz. ULC z dnia 8 września 2014 r., poz. 62).

(22)

celu poprawę i ujednolicenie standardów bezpieczeństwa w zarządzaniu ruchem lotniczym, przepisy te ustanowiły w szczególności:

— wspólne, minimalne wymagania bezpiecznego i sprawnego zapewniania służb żeglugi powietrznej na obszarze UE, ze szczególnym uwzględnieniem interesu publicznego;

— obowiązki państwowych władz lotnictwa cywilnego w zakresie nadzoru nad spełnianiem przez instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej ustanowionych wymogów;

— zasady certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz mechanizm naliczania opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrz-

— obowiązek państw w zakresie zapewnienia służb ruchu lotniczego w okre-nej;

ślonych blokach ich terytorialnej przestrzeni powietrznej przez wyznaczenie w tym celu instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej, posiadającej aktualny certyfikat uznawany na obszarze Wspólnoty;

— obowiązek przyjęcia i wdrożenia wymagań dotyczących przepisów bez- pieczeństwa w zarządzaniu ruchem lotniczym (ESARRs)⁸, opracowanych i aktualizowanych przez Eurocontrol;

— zasady udzielania i warunki uzyskania licencji kontrolera ruchu lotniczego oraz zadania państw członkowskich obejmujące m.in. certyfikację jednostek świadczących usługi szkoleniowe.

Należy nadmienić, że w prawie lotniczym UE zapewnianie służb ruchu lotniczego jest traktowane jako pełnienie funkcji organu publicznego, która nie ma natury ekonomicznej i nie podlega wspólnotowemu prawu konkurencji.

Polskie prawodawstwo lotnicze obejmuje ustawę z dnia 3 lipca 2002 r. — Prawo lotnicze⁹ i rozporządzenia wydane na jej podstawie oraz ustawę z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej¹⁰. Po akcesji do UE wykonanie zobowiązań międzynarodowych wymagało dostosowania przepisów krajowego prawa lotniczego do regulacji stanowionych na poziomie Wspólnoty oraz do podejmowania działań w zakresie tworzenia jednolitej europejskiej

8 ESARRs — Eurocontrol Safety Regulatory Requirements. Dotychczas zostały opubli- kowane następujące wymagania: ESARR 1 — Nadzór nad bezpieczeństwem w zarządzaniu ruchem lotniczym, ESARR 2 — Składanie meldunków oraz rozpatrywanie nieprawidłowości w ruchu lotniczym, ESARR 3 — Wykorzystanie systemów zarządzania bezpieczeństwem przez organy zarządzania ruchem lotniczym, ESARR 4 — Ocena i ograniczanie ryzyka w systemie zarządzania ruchem lotniczym, ESARR 5 — Personel służb zarządzania ruchem lotniczym, ESARR 6 — Oprogramowanie w systemach zarządzania ruchem lotniczym. Do polskiego sys- temu prawnego wymagania ESARR 2, 3, 4 i 5 zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 5 października 2004 r. (Dz.U. nr 224, poz. 2283), natomiast ESARR 1 i 6 zostały przyjęte rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 2 listopada 2006 r. (Dz.U. nr 200, poz. 1478).

9 Dz.U. z 2013 r. poz. 1393 oraz z 2014 r. poz. 768.

10 Dz.U. z 2006 r. nr 249, poz. 1829.

(23)

przestrzeni powietrznej (SES), określonych tymi przepisami. Polegały one w szczególności na:

— zapewnieniu niezależnego, bezstronnego i przejrzystego sprawowania funkcji przez państwowe władze nadzorujące (administrację lotnictwa cywilnego) poprzez dokonanie funkcjonalnego rozdziału między tymi władzami a instytucjami zapewniającymi służby żeglugi powietrznej (ANSP);

— certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej i sprawo- waniu nad nimi właściwego nadzoru przez krajowe organy władzy lotnictwa cywilnego;

— wyznaczeniu instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego (ATS) wraz z określeniem ich zadań i obowiązków;

— zagwarantowaniu przejrzystości stosunków finansowych tych służb;

— zapewnieniu, by świadczenie usług przez służby ruchu lotniczego realizo- wane było jako funkcja organu publicznego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w ramach wykonywania zwierzchnictwa, służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej zapewniane są zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej, umowami międzynarodowymi i przepisami między- narodowymi oraz przepisami prawa krajowego. Ponadto ustawa określa, iż na podstawie umów międzynarodowych i porozumień wiążących RP realizowanie niektórych zadań w zakresie zapewniania służb żeglugi powietrznej może być rozciągnięte na przestrzeń powietrzną poza granicą państwa, wykonywane przy pomocy organów międzynarodowych określonych w tych umowach lub wykonywane przy pomocy instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej innych państw (art. 5 ust. 2). Ogólne reguły korzystania z polskiej przestrzeni powietrznej i organizacji ruchu lotniczego oraz funkcjonowania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej ustalają przepisy działu VI — Że- gluga powietrzna ustawy Prawo lotnicze (odpowiednio art. 118a—126 oraz art. 127—133), natomiast szczegółowe unormowania dotyczące państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym — Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP) zostały zawarte w odrębnej ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. Z kolei techniczne przepisy dotyczące ruchu lotniczego oraz warunków i sposobu działania służb ruchu lotniczego, będące implementacją do krajowego porządku prawnego załączników 2 i 11 do Konwencji chicagowskiej, zostały wprowadzone do stosowania rozporządzeniami ministra właściwego ds. transportu jako akty wykonawcze do ustawy Prawo lotnicze¹¹. Podstawowe ustalenia dotyczące organizacji ruchu lotniczego zawarte są w art. 120 Prawa lotniczego. Określają one m.in., że:

11 Są to: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie przepisów ruchu lotniczego (Dz.U. nr 37, poz. 203) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie warunków i sposobu działania służb ruchu lotniczego (Dz.U.

nr 111, poz. 709).

(24)

— w polskiej przestrzeni powietrznej działają instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej, a w wydzielonych częściach tej przestrzeni cywilne lub wojskowe lotniskowe organy służb ruchu lotniczego lub właściwe organy wojskowe;

— instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego tworzą cywilne lotniskowe organy służb ruchu lotniczego działające w przestrzeni kontrolowanej;

— zarządzający lotniskami zapewniają lotniskową służbę informacji powietrznej (AFIS) oraz dostępność służby meteorologicznej (MET) w przestrzeni niekontrolowanej przydzielonej danemu lotnisku.

Istotne znaczenie z punktu widzenia organizacji ruchu lotniczego w polskiej przestrzeni powietrznej mają również przepisy art. 121 zobowiązujące ministra właściwego do spraw transportu do określenia (w drodze rozporządzenia):

— struktury polskiej przestrzeni powietrznej dostępnej dla żeglugi powietrznej,

— szczegółowych warunków i sposobu korzystania z przestrzeni powietrznej przez wszystkich jej użytkowników;

— szczegółowych warunków i sposobu tworzenia lotniskowych cywilnych organów służb ruchu lotniczego na lotniskach kontrolowanych i niekon- trolowanych, z uwzględnieniem zasad wynikających z umów i przepisów międzynarodowych, w tym wymagań Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (European Aviation Safety Agency — EASA).

Należy zauważyć, że delegacja zawarta w art. 121 ust. 5a do wydania ostatniego z wymienionych rozporządzeń (które powinno być opracowane w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i ma znaczenie dla oma- wianej tu problematyki) nie została jeszcze wykonana. Przedłużające się prace nad przygotowaniem szczegółowych regulacji dotyczących ustanawiania lotniskowych organów ATS utrudniają Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej prowadzenie właściwej polityki inwestycyjnej i finansowej i mogą mieć nieko- rzystny wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa operacji statków powietrznych w portach lotniczych¹². Na Ministra Obrony Narodowej został z kolei nałożony obowiązek określenia (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu) sposobu współdziałania instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego z siłami powietrznymi Sił Zbrojnych RP tak, aby zapewniona była szczególna rola systemu obrony powietrznej w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa państwa z powietrza w czasie pokoju. Wart przytoczenia jest także przepis art. 122 ustalający, że użytkownik polskiej przestrzeni powietrznej jest zobowiązany do niezwłocznego wykonywania poleceń instytucji zapew- niających służby ruchu lotniczego oraz cywilnych i wojskowych lotniskowych

12 Wskazuje na to przepis art. 121 ust. 4a, który określa, iż w procesie certyfikacji lotnisko- wej służby informacji powietrznej potwierdzenie spełnienia przez nią wymagań ustalonych dla tej służby następuje przez złożenie oświadczenia o posiadaniu zdolności i środków umożliwiają- cych wywiązanie się z obowiązków związanych z zapewnianą służbą, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 121 ust. 5a.

(25)

organów służb ruchu lotniczego, a także organów dowodzenia obroną powietrz- ną, jak również poleceń przekazanych mu przez wojskowe statki powietrzne.

Na podstawie art. 130 ustawy Prawo lotnicze służby żeglugi powietrznej są zapewniane odpłatnie. Opłaty nawigacyjne są ustalane i zatwierdzane zgodnie z przepisami prawa UE w zakresie SES, umowami międzynarodowymi oraz przepisami międzynarodowymi, a w zakresie nieobjętym tymi aktami prawny- mi są zatwierdzane przez Prezesa ULC. Ustawodawca przewidział jednocześnie zwolnienia od ponoszenia tego rodzaju opłat w odniesieniu do niektórych kate- gorii lotów. Należą do nich loty wykonywane zgodnie z przepisami dla lotów z widocznością (VFR); mieszane — w których część lotu wykonywana jest zgodnie z przepisami dla lotów z widocznością, a pozostała część lotu wykonywana jest zgodnie z przepisami dla lotów według wskazań przyrządów (IFR)

— za część lotu wykonywaną w polskiej przestrzeni powietrznej wyłącznie zgodnie z przepisami VFR; poszukiwawczo-ratownicze, autoryzowane przez właściwy organ koordynacji systemu poszukiwania i ratownictwa, oraz wojskowe, wykonywane przez polskie wojskowe statki powietrzne i wojskowe statki powietrzne państw, w których loty polskich wojskowych statków powietrznych nie są obciążane opłatami nawigacyjnymi.

W miarę zmieniających się potrzeb i uwarunkowań funkcjonowania lotnictwa cywilnego, krajowe prawo lotnicze jest stale nowelizowane. Wprowadza- nie nowych rozwiązań prawnych wynika zarówno z doświadczeń stosowania istniejących przepisów krajowych, jak i z potrzeby dostosowania polskiego prawodawstwa lotniczego do dynamicznych zmian w prawie europejskim.

Odpowiednio do potrzeb zmieniane są również akty wykonawcze wydawane na podstawie ustawy Prawo lotnicze. Obecnie taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do regulacji w zakresie służb ruchu lotniczego (z 2008 r.) w związku z koniecznością zapewnienia zgodności przepisów krajowych z przepisami UE¹³. W tym celu opracowywany jest projekt nowego rozporządzenia, które dostosuje krajowe przepisy w sprawie służb ruchu lotniczego do rozporządzenia Komisji (UE) nr 923/2012 i jednocześnie umożliwi bezpośrednie stosowanie tych norm i zalecanych metod postępowania zawartych w załączniku 11 do Konwencji chicagowskiej, które nie są objęte rozporządzeniem unijnym.

Z dokonanej analizy aktów międzynarodowego, europejskiego i krajowego prawa lotniczego wynika, że za właściwe zorganizowanie przestrzeni powietrznej, jak i służb żeglugi powietrznej dla potrzeb międzynarodowego lotnictwa cywilnego odpowiedzialne jest każde państwo członkowskie ICAO i UE. Zada- niem tych służb jest zapewnienie możliwie najwyższego poziomu bezpieczeń-

13 Od 4 grudnia 2014 r. jest stosowane w Polsce rozporządzenie Komisji (UE) nr 923/2012 z dnia 26 września 2012 r. ustanawiające wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych i procedur żeglugi powietrznej (zwane „rozporządzeniem SERA”). Polska skorzystała z możliwości stosowania tego rozporządzenia z dwuletnim opóźnieniem zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia SERA, powiadamiając o tym Komisję Europejską i EASA.

(26)

stwa lotów oraz usprawnianie i utrzymywanie uporządkowanego przepływu ruchu lotniczego w celu minimalizowania opóźnień, zarówno na trasach lotu, jak i w portach lotniczych. Ze względu na złożoność uwarunkowań działalności instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, świadczone przez nie usługi powinny być analizowane i oceniane z różnych perspektyw i w wielu aspektach: organizacyjnym, operacyjno-technicznym oraz ekonomicznym.

3. Organizacyjne i operacyjno-techniczne aspekty zapewniania ANS w Polsce

3.1. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej

Instytucją wyznaczoną do zapewnienia służb ruchu lotniczego w polskiej przestrzeni powietrznej i na lotniskach kontrolowanych jest Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, natomiast do zapewnienia służby meteorologicznej — Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Na mocy art. 1 ust. 2 ustawy o PAŻP Agencja uzyskała status państwowej osoby prawnej, przez co posiada ona wiele atrybutów zarówno władzy publicznej, jak i podmiotu stosunków cy- wilno-prawnych. Przepis art. 2 tej ustawy ustala, iż Agencja podlega ministrowi właściwemu do spraw transportu, jednak bieżący nadzór nad realizacją jej zadań sprawuje Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, będący centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego, i zgodnie z normami prawa lotniczego UE wykonujący uprawnienia państwowej władzy nadzorującej. Agencja podlega ponadto systemowi zatwierdzeń, monitoringu, inspekcjonowania, audytowania i sprawozdawczości ze strony Europejskiej Or- ganizacji do spraw Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej Eurocontrol, Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA).

Z mocy ustawy zadaniem PAŻP jest zapewnienie bezpiecznego, ciągłego, płynnego i efektywnego ruchu lotniczego w polskiej przestrzeni powietrznej, również w czasie wojny i stanu wojennego. Na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze te specjalne funkcje publiczne wykonywane są przez Agencję na trzech powiązanych ze sobą płaszczyznach: zapewniania odpowiednich do charakteru, natężenia i warunków ruchu lotniczego służb żeglugi powietrznej (ANS), zarządzania przestrzenią powietrzną (ASM) oraz zarządzania przepły- wem ruchu lotniczego (ATFM). PAŻP zarządza także infrastrukturą techniczną systemu zarządzania ruchem lotniczym. Do jej obowiązków, zgodnie z art. 121 ust. 3 Prawa lotniczego, należy ponadto publikowanie zintegrowanego pakietu

(27)

informacji lotniczej, który pozwala użytkownikom na zaplanowanie lotu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa określonymi przepisami prawa międzynaro- dowego, europejskiego i krajowego. PAŻP musi sporządzić każdego roku plan roczny, w którym zawarte są m.in.: informacje związane z nową infrastruk- turą techniczną służb żeglugi powietrznej oraz informacje na temat środków mających na celu ograniczanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego.

Agencja posiada instrumenty do wydawania poleceń użytkownikom polskiej przestrzeni powietrznej. Służby ruchu lotniczego zapewniane przez PAŻP mogą nakazać załodze statku powietrznego wykonującego lot wbrew zakazom lub ograniczeniom podjęcie takich czynności, jak: odpowiednia zmiana kierunku lub wysokości lotu, lądowanie na wskazanym przez ten organ lotnisku oraz wykonanie innych poleceń, mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem¹⁴.

Specyfika zadań wykonywanych przez PAŻP powoduje, iż jej działalność w istotny sposób odbiega od ustalonej w polskim porządku prawnym formuły funkcjonowania innych agencji państwowych, a mianowicie:

— Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową z uwzględnieniem prawa UE, umów międzynarodowych oraz przepisów organizacji Eurocontrol.

Agencja kosztami swojej działalności nie obciąża budżetu państwa, gdyż po- krywa te koszty, w tym koszty wynagrodzeń dla pracowników, z własnych przychodów. Agencja pobiera od użytkowników przestrzeni powietrznej opłaty za świadczone usługi zgodnie z Konwencją Eurocontrol, umową wie- lostronną w sprawie opłat trasowych, rozporządzeniem Komisji nr 391/2013 ustanawiającym wspólny system opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej oraz ustawą Prawo lotnicze, ma uprawnienie do otrzymywania z budżetu państwa opłaty z tytułu ustawowego zwolnienia z bezpośrednich opłat nawigacyjnych niektórych rodzajów lotów;

— plany działania Agencji, w tym jej plany biznesowe (finansowe), opracowy- wane są na podstawie przepisów ustawy o PAŻP oraz zgodnie z europej- skimi celami w zakresie polityki lotniczej wyrażonymi w rozporządzeniach Komisji: nr 1035/2011 (ustanawiającym wspólne wymogi dotyczące zapewnienia służb żeglugi powietrznej), nr 390/2013 (ustanawiającym system skuteczności działania) oraz nr 391/2013 (ustanawiającym wspólny system opłat). Plany Agencji podlegają zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu po uprzednim zaopiniowaniu przez Prezesa ULC;

— Agencja sporządza sprawozdania finansowe zgodnie z międzynarodowy- mi standardami rachunkowości, międzynarodowymi standardami sprawoz- dawczości finansowej oraz związanymi z nimi interpretacjami Komisji Europejskiej.

14 Art. 122, tekst jednolity, Dz.U. z 2013 r. poz. 1393.

(28)

Oprócz wymienionych ustaw i aktów prawa UE bezpośrednio stosowanych w polskim porządku prawnym, PAŻP działa również na podstawie statutu¹⁵ i regulaminu organizacyjnego Agencji oraz innych aktów prawnych z zakresu prawa pracy (regulamin wynagradzania, regulamin pracy PAŻP). Statut PAŻP określa w szczególności strukturę wewnętrzną, system kontroli wewnętrznej oraz liczbę, zasięg terytorialny i siedziby oddziałów terenowych. Regulamin organizacyjny Agencji zawiera szczegółową strukturę organizacyjną przedsię- biorstwa i jest zatwierdzany przez Prezesa PAŻP, który dokonuje odpowiedniego przydziału zasobów do realizowanych zadań. Ciągłe dostosowywanie organizacji wewnętrznej wynika z potrzeby doskonalenia procedur i procesów w PAŻP, zwiększenia efektywności operacyjnej i ekonomicznej, i wymaga regularnego przeglądu struktury organizacyjnej. Proces optymalizacji zarządza- nia odbywa się przy jednoczesnym utrzymaniu poziomu bezpieczeństwa oraz realizacji bieżących zadań poszczególnych służb Agencji. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowej realizacji zadań przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej ma współpraca z agencją Eurocontrol oraz współdziałanie z odpowiednimi służba- mi i organami wojskowymi oraz państwowymi.

3.2. Wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej

Wymóg zapewnienia służb żeglugi powietrznej w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 550/2004 z 10 marca 2004 r. Art. 6 tego rozporządzenia daje możliwość ustanowienia wspólnych wymogów oraz wymienia zagadnienia, któ- re powinny być w nich określone. Obejmują one następujące obszary: techniczne i operacyjne kompetencje oraz przydatność; systemy i procesy zarządzania bezpieczeństwem i jakością; systemy sprawozdawcze; jakość usług; zdolność finansowa; zobowiązania finansowe i ich ubezpieczenie; własność i struktu- rę organizacyjną, włącznie z zapobieganiem konfliktom interesów; zasoby ludzkie, włącznie z odpowiednimi planami obsady stanowisk oraz ochronę.

Wymienione wymogi zostały uregulowane w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1035/2011 z 17 października 2011 roku ustanawiającym wspólne wymogi doty- czące zapewniania służb żeglugi powietrznej oraz zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 482/2008 i (UE) nr 691/2010¹⁶. W punkcie 8 preambuły do tego aktu

15 Nadany rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie nadania statutu Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz.U. z dnia 30 marca 2007 r.).

16 Dz.Urz. UE L 271 z 18.10. 2011 r., s. 23—41.

(29)

prawnego nałożony został na krajowe instytucje służb żeglugi powietrznej obowiązek zapewnienia zgodności z mającymi zastosowanie wspólnymi wymogami. Rozporządzenie to, a także ustawa Prawo lotnicze w art. 127 ust. 1 wymaga certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Na podstawie art. 4 rozporządzenia Komisji nr 1035/2011 podmiot ubiegający się o certyfikat potwierdzający jego zdolność do zarządzania żeglugą powietrzną powinien spełniać szereg wymogów. Zostały one podzielone na dwie grupy:

ogólnych wymogów zapewniania służb żeglugi powietrznej oraz dodatkowych szczególnych wymogów w zależności od rodzaju zapewnianych służb.

Wymogi ogólne zostały określone w załączniku I do omawianego rozporzą- dzenia. Zgodnie z nimi usługodawca musi zapewniać służby żeglugi powietrznej w sposób bezpieczny, efektywny, ciągły i zrównoważony do racjonalnego poziomu ogólnego zapotrzebowania na ruch lotniczy w danej przestrzeni powietrznej. W celu wykonania we właściwy sposób swoich zadań instytucja świadcząca usługi ANS jest zobowiązana do posiadania odpowiedniego poten- cjału technicznego i operacyjnego, a jej personel powinien dysponować odpo- wiednią wiedzą w zakresie żeglugi powietrznej. Rozporządzenie nr 1035/2011 zawiera również wymóg utrzymywania systemu zarządzania jakością przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej (pkt 3.2 zał. I). System ten ma obejmować politykę jakości, program zapewniania jakości oraz prze- prowadzać przeglądy w kwestii zaspokojenia potrzeb różnych użytkowników.

W tym aspekcie istotny jest również wymóg otwartości i przejrzystości służb (pkt 8.1 zał. I). Realizowany on jest poprzez publikację warunków dostępu do swoich służb oraz ustanowienie przynajmniej raz w roku regularnego procesu indywidualnych lub zbiorowych konsultacji z użytkownikami służb żeglugi powietrznej. W wypadku pogorszenia się usług wskutek zdarzeń zaistniałych w trakcie działalności instytucja zapewniająca ANS jest zobowiązana do opracowania planu interwencyjnego, mającego charakter naprawczy. Na tym tle istotny jest także określony w punkcie 3.3 zał. I obowiązek posiadania i bieżącej aktualizacji instrukcji operacyjnych (INOP) na użytek personelu operacyjnego.

Głównym wymogiem szczegółowym, zawartym w zał. II, jest zobowiąza- nie do stworzenia systemu zarządzania bezpieczeństwem (Safety Management System — SMS). Funkcją SMS, zgodnie z punktem 3.1 załącznika II, jest:

zapewnienie systematycznego zarządzania bezpieczeństwem w sposób sformalizowany, określony i wyraźnie proaktywny, ale także zagwa- rantowanie osiągnięcia zadowalającego poziomu bezpieczeństwa ruchu lotniczego jako najwyższego priorytetu bezpieczeństwa i zmniejszenie ryzyka wypadku lotniczego z winy służb jako celu w zakresie bez- pieczeństwa.

(30)

System ma również zagwarantować, że każda osoba zaangażowana w kwestie bezpieczeństwa służb ruchu lotniczego będzie ponosić odpowiedzialność za swoje działania. Obok zapewnienia bezpieczeństwa służb, celami SMS są również identyfikacja zagrożeń i ocena ich stopnia — także w odniesieniu do zmian w systemie zarządzania ruchem lotniczym — oraz utrzymanie bezpie- czeństwa oprogramowania stosowanego w systemach CNS/ATM.

3.3. Zasady certyfikacji, wyznaczania

i tworzenia lotniskowych cywilnych organów ATS w polskich portach lotniczych

Tryb uzyskiwania certyfikatu oraz zakres spełniania wymogów niezbęd- nych do jego uzyskania określają przepisy prawa UE oraz krajowego dotyczące certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia WE nr 550/2004 zapewnienie służb żeglugi powietrznej w obszarze Wspólnoty podlega certyfikacji państw członkowskich. Państwowe władze nadzorujące wydają certyfikaty instytucjom zapewniającym służby żeglugi powietrznej, gdy spełniają one wspólne wymogi określone w art. 6.

Certyfikaty mogą być wydawane indywidualnie dla każdego typu służby żeglugi powietrznej lub dla zespołu służb, w sytuacji, kiedy usługodawca, niezależnie od jego statusu prawnego, obsługuje i utrzymuje własne systemy łączności, nawigacji i dozorowania ruchu lotniczego (CNS/ATM). Certyfikaty określają prawa i obowiązki instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, obejmujące równy dostęp użytkowników przestrzeni powietrznej do służb, ze szczególnym uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa. Warunki uzyskania certyfikatów powinny być obiektywnie uzasadnione, niedyskryminujące, współmierne i przejrzyste oraz zgodne z wymogami określonymi w załącz- niku II do rozporządzenia. Każde państwo członkowskie jest zobowiązane do uznania wydanego w ten sposób certyfikatu w innym państwie członkowskim.

W rezultacie posiadanie certyfikatu upoważnia instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej do oferowania swoich usług państwom członkowskim, innym usługodawcom ANS, użytkownikom przestrzeni powietrznej i portom lotniczym na całym obszarze UE.

Państwa mogą zezwolić na zapewnianie służb żeglugi powietrznej w części bądź całości przestrzeni powietrznej będącej w ich obszarze odpowiedzialności bez certyfikacji jedynie w sytuacjach, kiedy zapewniający takie służby oferuje je przede wszystkim statkom powietrznym w ruchu innym niż ogólny ruch lotniczy (czyli dla wojskowych statków powietrznych w operacyjnym ruchu lot-

(31)

niczym). W takich przypadkach państwo ma jednak obowiązek poinformowania Komisji i innych państw członkowskich UE o swojej decyzji oraz o środkach podjętych dla zapewnienia zgodności ze wspólnymi wymogami. Państwowe władze nadzorujące są zobowiązane do monitorowania zgodności ze wspólnymi wymogami oraz z warunkami dołączonymi do certyfikatów i przedstawiania szczegółowych informacji na ten temat w rocznym raporcie sporządzanym zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia WE nr 549/2004 (ramowego). Jeżeli państwowe władze nadzorujące stwierdzą, że posiadacz certyfikatu nie spełnia już takich wymogów lub warunków, podejmują one odpowiednie działania, zapewniając jednocześnie ciągłość służb, ale w sposób niezagrażający bezpie- czeństwu. Działania takie mogą oznaczać cofnięcie certyfikatu.

Procedurę wyznaczenia instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego ustala art. 8 rozporządzenia WE nr 550/2004. Zgodnie z tym przepisem pań- stwa członkowskie gwarantują świadczenie usług ANS na zasadzie wyłącz- ności w określonych blokach przestrzeni powietrznej będącej w ich obszarze odpowiedzialności poprzez wyznaczenie instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego, posiadającej ważny certyfikat uznawany na obszarze Wspólnoty.

Państwa określają prawa i obowiązki, jakie mają spełnić wyznaczone instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego. Obowiązki te mogą dotyczyć dostarcza- nia na czas odpowiednich informacji umożliwiających identyfikację wszystkich operacji statków powietrznych w przestrzeni powietrznej będącej pod ich kon- trolą. Państwa mają prawo swobodnego wyboru instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego pod warunkiem, że spełnia ona wspólne wymogi i posiada certyfikat. Na podobnych zasadach wyznaczane są instytucje zapewniające służby meteorologiczne (art. 9).

Szczegółowy tryb wyznaczania instytucji zapewniającej służbę kontroli lotniska określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej¹⁷ wydanego na podstawie art. 127 ustawy Prawo lotnicze. Zgodnie z tym artykułem certyfikacja oraz wyznaczenie instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej dokonywane są zgodnie z przepisami prawa UE, a w szczególności zgodnie z rozporządzeniem WE nr 550/2004 oraz rozpo- rządzeniem Komisji nr 1035/2011 ustanawiającym wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej. Certyfikacji instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej dokonuje Prezes ULC jako organ realizujący zadania państwowej władzy nadzorującej, natomiast wyznaczenia — minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z Prezesem ULC i po zasięgnięciu opinii Ministra Obrony Narodowej. Wniosek o wyznaczenie zainteresowana instytucja składa do Prezesa ULC, który po dokonaniu sprawdzenia wniosku pod wzglę-

17 Dz.U. z dnia 27 maja 2013 r., poz. 608.

(32)

dem merytorycznym i formalnoprawnym kieruje go następnie wraz z opinią do ministra właściwego ds. transportu.

Służby ruchu lotniczego zapewniane w polskich portach lotniczych obej- mują służby kontroli lotniska (TWR), lotniskowe służby informacji powietrznej (AFIS), służbę alarmową (ALRS) oraz służby kontroli zbliżania (APP), obsługu- jące przyloty i odloty statków powietrznych z jednego lub więcej lotnisk zgodnie z wymaganiami operacyjnymi. Wszystkie rodzaje służb ruchu lotniczego, jak również użytkownicy przestrzeni powietrznej, korzystają z usług pozostałych służb żeglugi powietrznej — CNS/ATM, MET i AIS. W portach lotniczych ustanawiane są również biura odpraw załóg (Air Traffic Services Reporting Office — ARO) w celu przyjmowania meldunków dotyczących służb ruchu lot- niczego oraz planów lotu składanych przed lotem. Mogą one funkcjonować jako organy samodzielne, względnie mogą być połączone z innym organem służb ruchu lotniczego lub organem służby informacji lotniczej. Zadania wynikające z przeznaczenia poszczególnych służb są wykonywane przez wyspecjalizowane instytucje służb żeglugi powietrznej (w Polsce PAŻP i IMGW).

Potrzebę ustanowienia lotniskowego cywilnego organu służb ruchu lotniczego oraz określenia rodzaju zapewnianej służby (ATC lub AFIS) ustala zarządzający lotniskiem, uwzględniając natężenie i rodzaj prognozowanego ruchu lotniczego na lotnisku i w jego rejonie oraz wpływ innych czynników, takich jak warunki topograficzne i meteorologiczne, na bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych. Na lotniskach, gdzie właściwe władze uznały, że zapewnianie służby kontroli ruchu lotniczego nie jest konieczne lub nie jest wymagane w trybie całodobowym, zapewnia się lotniskową służbę informacji powietrznej¹⁸. Na lotniskach użytku publicznego lotniskowe cywilne organy służb ruchu lotniczego ustanawiają instytucje posiadające ważny certyfikat upoważniający do zapewniania służb ruchu lotniczego. Lotniskowe cywilne organy ATS mogą być tworzone również na lotniskach użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji oraz na lotniskach użytku wyłącznego. Na lotniskach objętych programami rządowymi¹⁹, w których wskazano konkretną insty- tucję jako podmiot odpowiedzialny za zapewnianie służb ruchu lotniczego, oraz na lotniskach użytku publicznego, dla których koncepcja zapewniania służb żeglugi powietrznej w ich planach generalnych zawiera wskazanie podmiotu świadczącego te służby, podmiot ten ustanawia lotniskowe cywilne organy służb ruchu lotniczego i zapewnia naziemne pomoce nawigacyjne odpowiednio do postanowień zawartych w tych programach i planach oraz inne wyposażenie operacyjne tego organu (tabela 1).

18 Eurocontrol Manual for Aerodrome Flight Information Service (AFIS). Ed. 1.0, June 2010, s. 24.

19 O których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. — Prawo lotnicze.

(33)

Ta b e l a 1 Minimalne wymagane wyposażenie operacyjne lotniskowych służb ruchu lotniczego

Minimalne wymagane wyposażenie operacyjne ATS TWR AFIS

Radiostacja nadawczo-odbiorcza VHF z zestawem zapasowym, słuchawki, mikrofon, głośniki, panel sterowania radiostacją, panel wyboru zestaw nagłowny/zestaw ręczny, rejestrator korespondencji

× ×

Intercom × ×

Telefon, faks, terminal AFTN ×

Zasilanie zasadnicze i zapasowe × ×

Przenośna lampa sygnalizacyjna ×

Zestaw przyrządów meteorologicznych (barometr, termometr,

wiatromierz) × ×

Zegar × ×

Zestaw sterowania światłami pola naziemnego ruchu lotniczego

lotniska ×

Panel monitorowania pomocy nawigacyjnych ×

Oświetlenie pomieszczeń — zasadnicze i awaryjne × ×

Wskaźnik radarowy do pracy przy świetle dziennym w zależności od potrzeb

Zobrazowanie pasków postępu lotu × ×

Wyposażenie automatyzacji stanowiska w zależności od potrzeb

Schowki/ekspozycje (NOTAM itp.) ×

Rejestrator ATIS w zależności

od potrzeb

Lornetka, okulary przeciwsłoneczne × ×

Ź r ó d ł o: Oprac. na podst. załącznika 10 do Konwencji chicagowskiej — Łączność lotnicza. Wyd. ICAO 2007.

W celu zapewnienia efektywności kosztowej świadczenia usług terminalo- wych służb ATS w sytuacji braku rozporządzenia wykonawczego do art. 121 ust. 5a ustawy Prawo lotnicze (w sprawie tworzenia lotniskowych cywilnych organów służb ruchu lotniczego na lotniskach kontrolowanych i niekontrolo- wanych) PAŻP jako wyznaczona instytucja zapewniająca służby ATM/CNS sama ustaliła standardy służb ruchu lotniczego dla lotnisk użytku publicznego w Polsce. Określając procedury oraz wymiar zapewniania ATS, uwzględniono wymagania bezpieczeństwa żeglugi powietrznej, dostępność infrastruktury technicznej, jak również potrzeby zarządzających lotniskami i przewoźników lotniczych. W rezultacie przeprowadzonych analiz przyjęto dwa standardy służb ruchu lotniczego i procedur: podstawowy oraz dodatkowy, zapewniany odpowiednio do popytu uzasadniającego możliwość ich finansowania w ramach jednej strefy pobierania opłat lub wskazującego na finansowanie w oddzielnej strefie (tabela 2).