1. Wprowadzenie — perspektywa badawcza
Kontrola relacji finansowych między portami lotniczymi i przewoźnikami a władzami publicznymi zawsze była przedmiotem kontrowersji. Wynikają one w dużej mierze z politycznej sensytywności kwestii, która dotyka z jednej strony oceny zasadności i transparentności wydatków publicznych, a z drugiej ryzyka faworyzowania niektórych uczestników gry rynkowej, zwłaszcza jeżeli benefi-cjenci posiadają publicznoprawną strukturę własności1. W Unii Europejskiej (UE) większość portów lotniczych, a w Polsce wszystkie, stanowią przedsiębiorstwa pu-bliczne w rozumieniu art. 106 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)2. Wspomniane kontrowersje istnieją, mimo iż przyjmując czysto
dogma-* Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/07/B/HS5/03951.
1 Por. M. SchMauch: EU Law on State Aid to Airlines. Law, Economics and Policy. Berlin 2012, s. 303—348.
2 Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE z 26.10.2012, C 83/47. Wszyst-kie dalsze cytowania TFUE z tego źródła. W 2010 r. 77% posiadało całkowicie publicznoprawną strukturę własności (źródło: Airport Council International Europe). Natomiast w Polsce
szcze-tyczną perspektywę, prawo UE nie wprowadza różnic w traktowaniu podmiotów w zależności od tego, czy posiadają prywatną czy publicznoprawną strukturę wła-ścicielską3. Zwłaszcza, jeżeli ciąży na nim prawny obowiązek dążenia do zysku4. Cele prawa pomocy publicznej postrzegać można w tym kontekście jako zagwarantowanie, żeby ingerencja szeroko pojętego państwa w gospodarkę odbywała się na przejrzystych zasadach w oparciu o jasne, ustalone z góry parametry5. Innymi słowy, zapewnienie sytuacji określanej nieprzetłumaczal-nym terminem accountability6. Perspektywę badawczą dopełnia reforma prawa UE w zakresie pomocy publicznej dla portów lotniczych i przewoźników7. Obowiązujące od kwietnia 2014 r. nowe zasady wprowadzają ściślejsze zasady oceny wsparcia pod kątem zgodności z rynkiem wewnętrznym8.
Deklarowa-gółowa kompozycja struktury właścicielskiej regionalnych portów lotniczych jest irrelewantna z perspektywy prawa UE, gdy udziałowcami pozostają jedynie Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Porty Lotnicze i poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (miasta, gminy), gdyż wszystkie te podmioty mieszczą się w definicji „państwa” w rozumieniu prawa UE w kontekście zakwalifikowania portu jako przedsiębiorstwa publicznego w rozumieniu art. 106 ust. 1 TFUE.
Por. j. kociubińSki: Szczególne kategorie przedsiębiorstw w europejskim prawie konkurencji.
„Palestra” 2012, nr 5—6 (57), s. 183—192.
3 Por. M. MataczyńSki: Artykuł 345. W: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej — Kometarz, Tom III. Red. A wRóbEL. Warszawa 2012, s. 1073—1076 i 1082.
4 Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 nr 173 poz. 1807) w art. 2 expressis verbis stanowi, że działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy. Jest to element nieobecny w definicji przedsiębiorstwa, dającej się zdekodować z acquis prawa UE. Wynika to z objęcia przedmiotową definicją całej sfery użyteczności publicznej, która może oczywiście występować w przypadku operacji portów lotniczych (por. j. kociubińSki: Gospodarcza i nie-gospodarcza działalność portów lotniczych: perspektywa prawa pomocy publicznej. „Przegląd Komunikacyjny” 2014, R. 59, nr 11, s. 36—36). Zwraca jednak uwagę, że dla zakwalifikowania portu jako przedsiębiorstwa zobowiązanego do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE wymagany jest akt organu władzy publicznej explicite nakładający takie zobowiązanie (por. J. kociubińSki: Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Unii Europejskiej. Wyzwanie dla europejskiego modelu gospodarczego. Toruń 2013). Dlatego jest to element irrelewantny w kontekście opisy-wanego zagadnienia.
5 K. bacon: European Union Law of State Aid. Second Edition. Oxford 2013, s. 3—17.
6 Termin accountability można przetłumaczyć jako transparentność, rozliczalność czy odpowiedzialność. Każde z tych pojęć oddaje jednak wycinek pojęcia, które można na dużym poziomie ogólności opisać jako pewną generalną koncepcję odpowiedzialności podmiotów publicznych, obejmującą wszystkie aktywności podejmowane przez instytucje szeroko pojmo-wanego sektora publicznego (także przedsiębiorstwa publiczne) w ramach dbania o standardy dobrego zarządzania, dobrej administracji, zachowania równowagi instytucjonalnej czy przej-rzystości funkcjonowania. Por. w związku z tym inter alia M. kuLESza, D. SzEściło: Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne. Warszawa 2012.
7 Komunikat Komisji. Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, Dz.Urz. UE z 04.04.2014, C 99/3 (dalej: Wytyczne z 2014 r.).
8 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Eko-nomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Unowocześnienie unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa, COM(2012)0209 final (dalej: Komunikat z 2012 r.), pkt. 8 i 12. Por. także
nym celem reformy jest zlikwidowanie marnotrawienia publicznych środków przeznaczanych na utrzymywanie „na powierzchni” nierentownych portów lotniczych w sytuacji braku nadrzędnego względu interesu publicznego prze-mawiającego za istnieniem obiektu9. Konsekwencją jest przyjęcie zasady, że to mechanizmy rynkowe powinny zapewnić środki niezbędne dla bieżącej działalności regionalnych portów lotniczych, przy jednoczesnym postrzeganiu korekty mechanizmu rynkowego w kategoriach wyjątku10. A zatem naszkico-waną perspektywę badawczą można podsumować za pomocą następującego twierdzenia wyznaczającego jednocześnie strukturę dalszego dyskursu: środki państwowe przeznaczone na finansowanie operacji lotniczych będą albo stano-wić pomoc spełniającą bardziej rygorystyczne przesłanki zgodności z rynkiem wewnętrznym, albo zostaną uznane za inwestycję satysfakcjonującą kryteria racjonalności ekonomicznej11.
Wobec tego możliwe jest dokonanie następującego podziału przedmiotowych związków finansowych: relacje na linii władza publiczna — port lotniczy12, wła-dza publiczna — linia lotnicza13 i najbardziej problematyczne do badania pod kątem zgodności z regułami prawa subwencyjnego związki pomiędzy portami
J. KociubińsKi: Polityka wobec finansowania budowy i działalności regionalnych portów lotni-czych w kontekście prawa pomocy publicznej UE. Rola dla parlamentów krajowych? W: Krajo-wy parlament jako instytucjonalny uczestnik sektorów siecioKrajo-wych. Red. M. szydło, W. szydło. Wrocław 2014.
9 Ibidem, pkt 5; Wytyczne z 2014 r., pkt 12. Mogą istnieć sytuacje oczywistych niedomo-gów rynku, występujące zwłaszcza w przypadku peryferyjnie położonych portów lotniczych (inter alia w obszarach górskich, czy na wyspach), natomiast wówczas podstawą prawną wspar-cia będzie co do zasady art. 106 ust. 2 TFUE określający zasady operacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, a nie art. 107 TFUE stanowiący podstawę prawa pomocy publicznej. Por. w związku z tym: J. KociubińsKi: Finansowanie działalności portów lotniczych w świetle reformy unijnego systemu pomocy publicznej. W: Prawne, administracyjne i ekono-miczne uwarunkowania działalności lotniczej w Polsce. Część II. Red. K. bisKup, z. buKoWsKi. Bydgoszcz 2015.
10 Komunikat z 2012 r., pkt 12; Wytyczne z 2014 r., pkt 112.
11 J. KociubińsKi: Polityka wobec finansowania…; Por. w związku z tym Komunikat z 2012 r., pkt 19.
12 Inter alia sprawy: SA.22932 — Plate-forme aéroportuaire de Marseille-Provence — Plainte AIR FRANCE (pomoc inwestycyjna — decyzja pozytywna; nie stwierdzono istnienia pomocy w formie rabatów opłat lotniskowych); SA.35847 — Airport Ostrava, paved surfaces (pomoc inwestycyjna — decyzja pozytywna); SA.24258 — Measures granted in favour of Gro-ningen Airport Eelde (GAE) (pomoc inwestycyjna — decyzja pozytywna); SA.26818 — Société de gestion de l’aéroport de Stretto — SOGAS S.P.A. (pomoc restrukturyzacyjna — pozytywna decyzja); SA.38441 — Isles of Scilly (inwestycje niestanowiące pomocy); SA.38346 — Capital injection — Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca S.p.A. (pomoc inwestycyjna — de-cyzja pozytywna); SA.35388 — Setting up the Gdynia-Kosakowo Airport (pomoc inwestycyjna
— decyzja negatywna).
13 Inter alia sprawy: SA.37121 — Programa de Desarrollo de Vuelos en el Ámbito Ter-ritorial de la Región Ultraperiférica de Canarias para 2013—2017 (pomoc na rozpoczynanie nowych połączeń — decyzja pozytywna).
lotniczymi a przewoźnikami14. Jednocześnie wycinek ostatniego z zagadnień był już przedmiotem analizy autora w kontekście rabatów udzielanych przez regionalne porty lotnicze operatorom niskokosztowym15. Mimo iż wcześniejsze opracowanie, które ukazało się w numerze 6/2014 „Europejskiego Przeglądu Sądowego”, jest relatywnie nowe, to najnowsze decyzje Komisji Europejskiej (KE) w przedmiotowym obszarze do pewnego stopnia falsyfikują wcześniejsze ustalenia, wprowadzając nowe, dotychczas nieobecne elementy interpretacji norm prawa subwencyjnego16. Można zatem stwierdzić, że niniejsze opracowa-nie stanowi swego rodzaju uzupełopracowa-nieopracowa-nie przeprowadzonej wcześopracowa-niej analizy.
Tytułowe najnowsze decyzje dotyczące portów lotniczych Angoulême (Angoulême-Cognac International Airport), Pau Pyrénées i Nîmes (Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes Airport) są jednocześnie pierwszymi rozstrzygnięciami wydanymi pod rządami nowych, zreformowanych wytycznych określających zasady wsparcia dla portów lotniczych i przewoźników. Dlatego z pewną ostrożnością można przyjąć, że wspomniane decyzje wyznaczają nową linię interpretacji.