Informacja
o działalności
Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2009
oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela
In fo rm ac ja
RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICHza r o k 20 09
BIULETYN RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH 2010, NR 1 ŹRODŁAza rok 2009
oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela Komitet Redakcyjny Biuletynów RPO
Redaktor Naczelny:
Prof. dr hab. Marek Zubik Członkowie Komitetu:
– Prof. dr hab. Andrzej Blikle – Prof. dr hab. Stefan Jackowski
– Ks. Prof. dr hab. Franciszek Longchamps de Bérier – Prof. dr hab. Cezary Mik
– Prof. dr hab. Lech Morawski – Prof. dr hab. Grażyna Skąpska – Prof. dr hab. Zbigniew Stawrowski – Prof. dr hab. Janusz Szymborski – Prof. dr hab. Jerzy Zajadło Redaktor wydania:
Irena Kumidor Wydawca:
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich al. Solidarności 77, 00-090 Warszawa www.rpo.gov.pl
© Copyright by Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa 2010
Biuletyn RPO. Źródła 2010, nr 1
ISSN 0860-7958
Oddano do składu w maju 2010 r.
Podpisano do druku w czerwcu 2010 r.
Opracowanie graficzne, DTP, korekta, druk i oprawa:
Agencja Reklamowo-Wydawnicza Arkadiusz Grzegorczyk www.grzeg.com.pl
Informacja stanowi wykonanie art. 212 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 97, poz. 483 z późn.
zm.), który przewiduje, że Rzecznik corocznie informuje Sejm i Senat o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 i z 2007 r. Nr 25, poz. 162), ustanawiającego obowiązek podania Informacji Rzecznika do wiadomości publicznej.
Informacja
o działalności
Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2009
oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela
Wprowadzenie . . . . 9
I . Rzecznik Praw Obywatelskich jako konstytucyjny organ ochrony prawnej . . . . 17
II . Rzecznik Praw Obywatelskich jako organ wskazany przez Rzeczpospolitą Polską do monitorowania realizacji obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego; wykonywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich zadań Krajowego Mechanizmu Prewencji . . . . 23
III . Działalność międzynarodowa RPO w 2009 r. . . . . 29
1. Aspekty międzynarodowe w wystąpieniach generalnych . . . 30
A. Prawa człowieka w Federacji Rosyjskiej . . . 30
B. Prawa Polaków za granicą . . . 31
C. Działania RPO na rzecz zapewnienia przestrzegania praw jednostek wynikających z prawa Unii Europejskiej . . . 32
2. Działania międzynarodowe w sprawach indywidualnych . . . 38
3. Współpraca międzynarodowa Rzecznika Praw Obywatelskich z innymi ombudsmanami . . . 39
A. Projekt Współpracy Ombudsmanów Państw Partnerstwa Wschodniego UE . . . 39
B. Projekt współpracy bilateralnej z ombudsmanem Ukrainy . . . 42
IV . Działania podejmowane dla ochrony konkretnych praw i wolności . . . . 45
1. Prawo do dobrej legislacji . . . 46
2. Prawo do sądowej ochrony wolności i praw jednostki . . . 52
A. Sądownictwo i prokuratura . . . 52
B. Zagadnienia związane z prowadzeniem postępowań przygotowawczych . . . 56
C. Brak lub ograniczenie drogi sądowej . . . 59
D. Prawo do rzetelnego procesu sądowego . . . 64
E. Prawo do obrony . . . 66
F. Koszty postępowania . . . 68
G. Bezpłatne poradnictwo prawne . . . 72
H. Przewlekłość postępowań . . . 72
I. Represje ze strony organów państwa w latach 1944–1989 . . . 74
J. Procedura sądowoadministracyjna . . . 75
3. Wolność osobista . . . 78
4. Bezpieczeństwo obywateli. Uprawnienia Policji i innych służb mundurowych . . . 83
5. Ochrona praw ofiar przestępstw . . . 95
6. Wybrane konstytucyjne prawa i wolności obywateli . . . 107
A. Wolność słowa i prawo do informacji . . . 107
B. Przeciwdziałanie dyskryminacji . . . 108
C. Wolność prasy . . . 119
D. Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych . . . 122
E. Prawa wyborcze . . . 126
F. Prawa obywateli do występowania z inicjatywą obywatelską . . . 130
7. Rozbieżności w stosowaniu prawa . . . 132
8. Przestrzeganie praw obywateli przez administrację lokalną . . . 146
9. Zagadnienia z zakresu prawa pracy . . . 149
A. Obowiązki pracodawcy i pracownika . . . 149
B. Bezpieczeństwo pracy . . . 150
C. Wynagrodzenie za pracę i inne świadczenia . . . 151
D. Bezrobocie . . . 154
E. Choroby zawodowe . . . 155
Spis treści
F. Rozwiązanie umowy o pracę. Wygaśnięcie stosunku pracy . . . 156
G. Urzędnicy państwowi i samorządowi . . . 162
H. Nauczyciele i pracownicy nauki . . . 168
I. Ochrona pracowników . . . 172
J. Zatrudnianie cudzoziemców . . . 172
10. Egzaminy zawodowe i prawo wykonywania zawodu . . . 175
11. Polacy za granicą . . . 191
12. Zabezpieczenie społeczne . . . 195
A. Prawo do emerytury lub renty oraz zasady ustalania prawa do tych świadczeń oraz ich wysokości . . . 195
B. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym . . . 207
C. Świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, pomoc społeczna . . . 211
13. Ochrona zdrowia . . . 215
A. Prawo do życia . . . 215
B. System ochrony zdrowia . . . 216
C. Ochrona praw pacjentów . . . 229
14. Ochrona praw rodziny . . . 240
A. Świadczenia rodzinne . . . 240
B. Alimenty . . . 248
C. Rodzinne formy opieki nad dzieckiem . . . 252
D. Placówki opiekuńczo-wychowawcze . . . 252
15. Ochrona praw osób niepełnosprawnych . . . 255
16. Prawo do nauki . . . 260
A. Realizacja obowiązku szkolnego . . . 260
B. Prawa ucznia . . . 261
C. Edukacja przedszkolna . . . 262
D. Edukacja szkolna . . . 265
E. Szkolnictwo wyższe . . . 266
F. Wypoczynek dzieci i młodzieży . . . 268
17. Ochrona środowiska . . . 270
18. Przestrzeganie praw obywateli w sprawach mieszkaniowych . . . 277
A. Prawa właścicieli lokali . . . 277
B. Ochrona praw lokatorów . . . 280
C. Prawa członków spółdzielni mieszkaniowych . . . 282
D. Sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy służb mundurowych . . . 287
E. Finansowe wsparcie państwa w zakresie budownictwa mieszkaniowego . . . 293
F. Sprawy dostaw energii . . . 294
19. Gospodarka nieruchomościami, ochrona praw majątkowych . . . 296
A. Gospodarka nieruchomościami . . . 296
B. Ochrona praw majątkowych . . . 299
C. Prawo budowlane . . . 304
D. Prawo wodne . . . 306
20. Egzekucja świadczeń . . . 309
21. Ochrona konsumentów . . . 312
A. Usługi bankowe . . . 312
B. Usługi przewozowe . . . 315
C. Usługi pocztowe . . . 316
D. Ubezpieczenia . . . 317
E. Inne . . . 318
22. Problematyka danin publicznych . . . 320
A. Ordynacja podatkowa . . . 320
B. Podatek dochodowy od osób fizycznych . . . 321
C. Podatek od towarów i usług . . . 325
D. Podatek od czynności cywilnoprawnej . . . 328
E. Opłata abonamentowa . . . 328
23. Ruch drogowy . . . 331
24. Wykonywanie kar i środków karnych. Zapobieganie demoralizacji i przestępczości nieletnich . . . 336
A. Wykonywanie kar i środków karnych . . . 336
B. Zapobieganie demoralizacji i przestępczości nieletnich . . . 350
C. Wypadki nadzwyczajne w miejscach pobytu osób pozbawionych wolności . . . 356
25. Ochrona praw żołnierzy i funkcjonariuszy służb publicznych . . . 360
A. Zawodowa służba wojskowa . . . 360
B. Ochrona praw funkcjonariuszy służb publicznych . . . 368
C. Kwalifikacja wojskowa . . . 380
D. System emerytalny służb mundurowych . . . 381
E. Inne zagadnienia . . . 383
26. Ochrona praw cudzoziemców oraz mniejszości narodowych i etnicznych . . . 386
27. Informacja o działaniach Rzecznika Praw Obywatelskich przeciw ubóstwu i bezradności społecznej . . . 392
V. Zespoły eksperckie . . . . 395
VI . Działalność Pełnomocników terenowych RPO . . . . 411
1. Zespół Terenowy we Wrocławiu . . . 412
2. Zespół Terenowy w Gdańsku . . . 414
3. Zespół Terenowy w Katowicach . . . 414
4. Wiodące problemy rozpatrywane przez Zespoły Terenowe . . . 415
VII . Ocena stanu przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela . . . . 419
1. Godność . . . 420
2. Wolność . . . 421
A. Wolność słowa i badań naukowych . . . 421
B. Prawa osób pozbawionych wolności . . . 423
C. Krajowy Mechanizm Zapobiegania Torturom oraz Innemu Okrutnemu, Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu . . . 426
3. Prawda . . . 428
A. Działalność Rzecznika Praw Obywatelskich przed Trybunałem Konstytucyjnym . . . 428
B. Prawo do informacji . . . 431
4. Sprawiedliwość . . . 433
A. Prawo do ochrony zdrowia . . . 434
B. Ubóstwo oraz wykluczenie społeczne . . . 439
5. Międzynarodowe aspekty praw człowieka . . . 440
6. Zagrożenia dla niezależnej pozycji Rzecznika Praw Obywatelskich w państwie prawa . . . 441
VIII . Ocena przestrzegania praw dziecka w Polsce po 20 latach od przyjęcia Konwencji o Prawach Dziecka . . . . 449
1. Prawo do życia i ochrony zdrowia . . . 451
A. Umieralność niemowląt oraz dzieci i młodzieży w wieku 1-19 lat . . . 452
B. Opieka zdrowotna nad matką i małym dzieckiem . . . 452
C. Opieka profilaktyczno-lecznicza nad uczniami . . . 453
D. Lecznictwo pediatryczne . . . 453
2. Prawo do edukacji . . . 455
A. Dylematy kształcenia integracyjnego . . . 455
B. Problemy w dostępie do edukacji przedszkolnej . . . 457
C. Trudności w realizacji zadań z zakresu prowadzenia oświaty przez jednostki samorządu terytorialnego w dobie kryzysu .. . . 458
D. Praktyczne aspekty przestrzegania zakazu ingerencji w sferę życia prywatnego dziecka w polskich placówkach oświatowych . . . 459
3. Prawo dziecka do podmiotowości, tożsamości i życia w rodzinie . . . 460
A. Realizacja postanowień Konwencji o prawach dziecka w świetle nowelizacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z 6 listopada 2008 r. – wybrane zagadnienia . . . 460
B. Dobro dziecka w sprawach dotyczących ograniczenia władzy rodzicielskiej – aspekty praktyczne . . . 463
C. Uwagi praktyczne dotyczące cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę . . . 467
4. Prawo do godziwych warunków socjalnych . . . 468
A. Warunki życia i rozwoju dzieci w Polsce – juwenilizacja polskiej biedy . . . 469
B. Praktyczne aspekty stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej . . . 469
5. Prawo do bezpiecznego rozwoju . . . 470
A. Urazy niezamierzone . . . 470
B. Przemoc wobec dzieci . . . 471
C. Zwalczanie demoralizacji i przestępczości nieletnich . . . 478
D. Małoletni cudzoziemcy w procedurze deportacyjnej i uchodźczej . . . 481
ZAŁĄCZNIKI . . . . 485
Załącznik Nr 1 Dane informacyjno-statystyczne . . . 486
Załącznik nr 2 Wystąpienia o charakterze ogólnym (systemowym) – art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o RPO . . . 501
Załącznik nr 3 Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego – art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o RPO . . . 546
Załącznik nr 4 Zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach skarg konstytucyjnych – art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o RPO . . . 549
Załącznik nr 5 Wnioski do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wykładnię przepisów . . . 552
Wnioski do Sądu Najwyższego o odpowiedź na pytanie prawne . . . 553
Załącznik nr 6 Kasacje w sprawach karnych . . . 555
Załącznik nr 7 Skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych . . . 557
Załącznik nr 8 Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego . . . 561
Załącznik nr 9 Przystąpienie do postępowania sądowego . . . 562
Załącznik nr 10 Wystąpienia legislacyjne . . . 563
Załącznik nr 11 Opinie i stanowiska . . . 563
Załącznik Nr 12 Pozostałe wystąpienia . . . 564
Załącznik Nr 13 Wizyty Rzecznika Praw Obywatelskich w terenie . . . 565
Ważniejsze działania Rzecznika na forum międzynarodowym . . . 577
Zginął tragicznie w dniu 10 kwietnia 2010 r.
w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem
10
Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym organem kontroli i ochrony prawa. Przedmiotem prawnej ochrony udzielanej przez Rzecznika jest ochrona wol- ności i praw człowieka i obywatela wynikających z Konstytucji oraz innych aktów normatywnych. Obejmuje ona wszystkie osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające tej osobowości.
Rzecznik w swojej działalności poddaje kontroli legalność działania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji praw i wolności człowieka i obywatela, a także przestrzeganie zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Konstytucyjnym obowiązkiem Rzecznika jest ocena stanu przestrzegania tych wolności i praw.
Rzecznik podejmuje działania nie tylko wtedy, kiedy konkretna osoba o to wnio- skuje, ale także wtedy, gdy stwierdza systemowe naruszanie (bądź możliwość narusze- nia) wolności i praw jednostki. W związku z rozpatrywanymi sprawami może przed- stawiać oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela i usprawnienia trybu załatwiania ich spraw.
W zakresie wystąpień problemowych o charakterze systemowym oraz szczegól- nych środków zaskarżenia Rzecznik wniósł w 2009 r. 555 wystąpień problemowych (w 2008 r. – 646), w tym o podjęcie inicjatywy prawodawczej – 197 (w 2008 r. – 300)
W roku 2009 liczba wystąpień problemowych zmniejszyła się o 91 (14%) w sto- sunku do roku 2008.
Istotną przyczyną tego stanu rzeczy była konieczność prowadzenia ok. 25% wy- stąpień generalnych z roku 2008. W wielu sprawach o charakterze systemowym pro- wadzono długotrwałą korespondencję z ministrami, których poglądy były – z różnych przyczyn – sprzeczne z racjami Rzecznika. Do wielu adresatów były kierowane liczne monity o udzielenie odpowiedzi.
Również niższa od ubiegłorocznej liczba wystąpień o podjęcie inicjatywy ustawo- dawczej była spowodowana intensywnym monitorowaniem wniosków wniesionych do rządu i Parlamentu w roku 2008. Typową reakcją na wskazania przez Rzecznika zakresu zmian złego prawa były optymistyczne zapowiedzi uwzględnienia propozy- cji w opracowywanych projektach, niestety, najczęściej, bez pokrycia w praktycznych działaniach.
Prowadząc samodzielnie sprawę Rzecznik dysponuje szeroką gamą środków służących zbadaniu sprawy. W szczególności może: zbadać, nawet bez uprzedze- nia, każdą sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt spra- wy, żądać przedłożenia informacji o stanie prowadzonej sprawy, żądać do wglądu w swoim Biurze akt sądowych i prokuratorskich oraz akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia, zlecać sporządzanie ekspertyzy i opinii.
11 Jeżeli Rzecznik stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, wówczas może zwrócić się do właściwego organu o załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem.
Może również wystąpić do organu nadrzędnego nad organem naruszającym prawo z wnioskiem o zastosowanie środków nadzorczych. Organ nadrzędny jest zobowiąza- ny w ciągu 30 dni poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym sta- nowisku. W wypadku, gdy Rzecznik stwierdził, że prawo wciąż jest naruszane, może wystąpić do odpowiedniej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań.
W roku 2009 wpływ listów w sprawach indywidualnych wyniósł 65 208, w tym 31 406 nowych spraw i był o 6% wyższy od wpływów w roku 2008.
Przyjętych zostało 6 758 interesantów, udzielono 22 960 porad telefonicznych.
Rozpatrzono 37 069 nowych spraw, z których podjęto do prowadzenia 12 966 spraw (35%).
Liczba spraw zakończonych z rezultatem pozytywnym wyniosła 2 371 spraw tj.
19,3%. Wskaźnik ten był niższy od osiągniętego w roku 2008 (22,7%) ze względu na znacznie zwiększoną liczbę spraw (o 2 586), w których udzielono wyjaśnień i wska- zano przysługujące środki prawne (w 22 223 sprawach). Do tej kategorii odpowiedzi nie stosuje się kryterium skuteczności, choć z listów wynika, że bardzo wiele spraw zostało pozytywnie zakończonych w wyniku porady udzielonej przez Rzecznika.
Rzecznik, podejmując sprawy do prowadzenia, prowadzi je konsekwentnie, wymieniając liczną korespondencję z pogłębioną argumentacją. Absorbuje to czas w sposób wręcz uniemożliwiający zaangażowanie w nowe problemy, z reguły doty- czące działalności tych samych resortów, do których wcześniej kierowane były nie- skuteczne wystąpienia.
W roku 2009 Rzecznik rozpoczął dokumentowanie przebiegu współpracy z rzą- dem w sprawach o najwyższym priorytecie społecznym – tzw. „Białe księgi” – o tre- ści wystąpień i reakcjach na nie – zostały opracowane w zakresie ochrony zdrowia, ochrony praw dziecka oraz w przygotowaniu przestrzegania zakazu dyskryminacji, realizacji prawa do sądu i sprawiedliwego orzecznictwa sądowego.
Rzecznik może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o na- stępczą kontrolę konstytucyjności prawa. Może również wnieść skargę do wojewódz- kiego sądu administracyjnego na wadliwość aktu prawa miejscowego.
Sprawą kluczową z punktu widzenia ochrony praw jednostki, bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego jest zapewnienie właściwego działania organów władzy publicznej. Rzecznik może wystąpić do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów. Wystę- puje również do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przepisów praw- nych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżno- ści w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Obok środków prawnych o charakterze interwencyjnym, Rzecznik dysponu- je środkami o charakterze procesowym. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może: żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w spra-
12
wach o postępowania ścigane z urzędu; zwrócić się o wszczęcie postępowania admi- nistracyjnego; wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tym postępowaniu; wnieść skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego; zgłosić udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyj- nym wszczętym wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej; żądać wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowi, który nie wykonał w całości lub w części wy- roku sądu; wnieść o wszczęcie postępowania egzekucyjno-administracyjnego w celu wymuszenia wykonania decyzji lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa; żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu, wystąpić z wnioskiem o uchylenie prawomocnego orzeczenia w postępowaniu o wykroczenia; żądać wszczęcia postępowania dyscypli- narnego lub zastosowania sankcji służbowych.
W roku 2009 Rzecznik skierował:
14 wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów prawa z Konstytucją;
12 wniosków o przystąpienie do skargi konstytucyjnej;
43 kasacje do Sądu Najwyższego;
14 skarg do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych;
w 8 sprawach przystąpił do postępowania sądowego i admin.;
oraz skierował 6 pytań prawnych do Sądu Najwyższego.
Rzecznik, nie posiadając formalnie prawa inicjatywy legislacyjnej, wyposażony jest w prawo tzw. inspiracji ustawodawczej. Z prawa tego Rzecznik obecnej kadencji korzysta w o wiele szerszym zakresie niż zwykło się to czynić poprzednio.
Skuteczność tego typu wystąpienia zależy od woli jego adresata oraz możliwości organizacyjnych i finansowych zaaplikowania standardów rekomendowanych przez Rzecznika.
Środkiem kontroli aktów prawnych jest prawo zwrócenia się przez Rzecznika do organu nadrzędnego nad wydającym akt prawny, z wnioskiem o jego uchylenie.
Reforma procesu stanowienia prawa w Polsce jest priorytetem w dążeniu Rzecz- nika do koniecznego ograniczenia jurydyzacji życia, czyli regulowania przez ustawo- dawcę nieomal każdej jego dziedziny.
Nadmiar regulacji prowadzi do zakłócenia potrzebnej symbiozy, jaka powinna występować pomiędzy prawem państwowym, a regulującym rozmaite sfery życia co- dziennego pierwotnym interactional law, obyczajami czy zwykłą moralnością.
Prawo pozytywne, którego zaletami jest elastyczność i większa określoność, ze względu na ilość obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność, zatraciło funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania.
Konieczność podniesienia jakości stanowionego prawa jest niekwestionowana.
Występujące obecnie nadmierne przesunięcie ciężaru dbałości o rzetelność prawa na dokonywaną ex post kontrolę Trybunału Konstytucyjnego powinno zostać zrów-
13 noważone przez organ, który będzie dokonywał jej prewencyjnie, na początku procesu legislacyjnego. Takim organem, w myśl projektu Rzecznika, powinna być Rada Stanu, jako konstytucyjny organ opiniujący projekty aktów normatywnych oraz sprawujący swoistą pieczę nad poprawnością systemową i techniczno-legislacyjną procesu stano- wienia prawa, będący obligatoryjnym uczestnikiem procesu legislacyjnego.
Podstawowe założenia systemowych rozwiązań, które leżą u podstaw rzecznikow- skiej koncepcji utworzenia Rady Stanu to przeciwdziałanie nadmiernej jurydyzacji po- przez szeroko zakrojony zabieg deregulacji, wprowadzenie rzeczywistej kontroli pro- jektów ustawodawczych w formie właściwej oceny skutków regulacji (na wzór funkcjo- nującej w UE) oraz kontroli następczej w postaci monitorowania funkcjonowania obo- wiązującego ustawodawstwa. Trzeci czynnik to przyjęcie zasady automatycznej utraty mocy obowiązujących aktów normatywnych, o ile w określonym czasie nie zostanie wyrażona polityczna wola ich utrzymania. Powinna ona mieć zastosowanie w szczegól- ności w przypadku zaniechania wydania odpowiednich przepisów wykonawczych.
Projekt ustawy o Radzie Stanu został zaprezentowany w środowisku prawniczym w 2008 roku. W wystąpieniach kierowanych w 2009 roku do Prezesa Rady Ministrów i organów rządowych odpowiedzialnych za legislację Rzecznik informował o swo- ich działaniach na rzecz reformy systemu stanowienia prawa, deklarując gotowość do udziału w pracach nad jej przygotowaniem.
W ocenie Rzecznika drogą do skutecznego zabezpieczenia prawa obywateli do dobrej legislacji jest współpraca wszystkich organów władzy oraz organów kon- troli państwowej i ochrony prawa. Nie sposób zgodzić się z opinią wyrażoną przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w piśmie z 4 listopada 2009 r., że wnioski Rzecznika o pilne usprawnienie procesu legislacyjnego i podniesienie jakości stano- wionego prawa nie mieszczą się w katalogu wolności i praw obywateli, których ochro- nę Konstytucja RP przypisała Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Jubileusz XX-lecia Konwencji o prawach dziecka, przypadający 20 listopada 2009 r. był dobrą okazją do dokonania przez Rzecznika wnikliwej oceny całokształtu polityki państwa wobec dzieci. Spośród trzech publikacji, wydanych przez Rzecznika w 2009 r. – „Migracje zagraniczne a polityka rodzinna (Biuletyn RPO Nr 66), „Polity- ka rodzinna w krajach Unii Europejskiej – wnioski dla Polski”(Biuletyn RPO Nr 67) oraz „Ochrona dzieci a przyszłość demograficzna Polski” (Biuletyn RPO Nr 68), szczególnie ta ostatnia wnosi do debaty na temat ochrony dzieci istotną wartość, jaką tworzy podejście do tematu od strony praw człowieka. Takie podejście wymusza bo- wiem z jednej strony ocenę efektów działań podejmowanych na rzecz dzieci przez odpowiednie instytucje i organy, a z drugiej strony kładzie nacisk na konieczność uzy- skania wiarygodnych danych co do stopnia wypełniania podstawowych praw w od- niesieniu do konkretnego dziecka, a także do całej populacji wieku rozwojowego.
Podejście od strony praw człowieka pozwala na ocenę, czy prawa dzieci są naru- szone i kto jest odpowiedzialny za niewypełnianie praw zapisanych w ustawie zasad- niczej oraz w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych.
14
Ocena przestrzegania praw dziecka stanowi samodzielny rozdział w niniejszej Informacji.
Rok 2009 był drugim rokiem doświadczeń Rzecznika w realizacji postanowień Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz in- nego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania.
Funkcja Krajowego Mechanizmu Prewencji, powierzona Rzecznikowi przez pol- ski rząd, była wykonywana w zakresie ograniczonym wysokością środków finanso- wych, przyznanych przez Sejm w budżecie Rzecznika na 2009 r. Poziom realizacji tego zadania był niższy od zakładanego – w stosunku do wartości docelowej 120 miejsc objętych wizytacją, wartość uzyskana wyniosła 106 miejsc. Coroczne ograniczenia finansowe na działalność Rzecznika powodują zaburzenie wieloletniego planowania w zakresie wizytacji prewencyjnych każdej z 1000 jednostek – miejsc pozbawienia wolności.
Raport z działalności Krajowego Mechanizmu Prewencji za rok 2009 został przy- gotowany w formie dodatku do niniejszej Informacji oraz odrębnej publikacji w serii Biuletyn RPO – źródła, z tłumaczeniem na język angielski.
Wyjątkowe znaczenie dla upowszechniania przez Rzecznika międzynarodowych standardów praw człowieka ma realizacja unijnego projektu o współpracy w ramach
„Partnerstwa Wschodniego”.
Charakterystyczne dla działalności Rzecznika, jako konstytucyjnego organu demokratycznego państwa, jest podejmowanie działań związanych z ochroną praw człowieka w innym krajach. Rzecznik wychodzi nie tylko z założenia, że prawa czło- wieka są niepodzielne, ale ponadto wyznaczają one standardy panujące w całej Unii Europejskiej i Radzie Europy, których to organizacji Polska jest członkiem. Dlatego łamanie praw człowieka w innych państwa może stanowić zagrożenia dla ich realiza- cji również w naszym kraju. W ostatnim czasie Rzecznik kierował liczne wystąpienia, w tym do Komisarza Praw Człowieka Rady Europy, w związku ze stanem przestrzega- nia praw człowieka w Federacji Rosyjskiej oraz Republice Białorusi. Ponadto w roku 2009 Rzecznik realizował projekt bilateralnej współpracy z Ombudsmanem Ukrainy na rzecz umacniania demokracji oraz zwiększenia ochrony praw człowieka w Europie Środkowej, a na 2010 r. planowana jest realizacja programu „Partnerstwo dla praw człowieka – Polska – Gruzja – Mołdowa”.
Wskazane działania wyznaczyły wschodni kierunek współpracy zagranicz- nej Rzecznika, a sztandarową ideą w tej dziedzinie stał się autorski program Współ- pracy Ombudsmanów Państw Partnerstwa Wschodniego na rzecz poszanowania praw człowieka w państwach Europy Wschodniej mających w perspektywie akcesję do Unii Europejskiej. Program ten zadebiutował w 2009 r. uzyskując szerokie uznanie na arenie międzynarodowej. Obecnie realizowany jest we współpracy z Mediatorem Republiki Francuskiej, a jego uczestnikami są ombudsmani Armenii, Azerbejdżanu, Gruzji, Mołdowy i Ukrainy. Do współpracy zaproszony został także przedstawiciel Białorusi.
1
Projekt przygotowany przez Rzecznika zyskał uznanie i poparcie Prezydenta, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej. Do- skonale wpisuje się on w założenia i cele europejskiego Partnerstwa Wschodniego, czyli planu zacieśniania współpracy Unii Europejskiej z jej wschodnimi sąsiadami dla wspierania demokratycznych przemian, promocji idei praw człowieka oraz spo- łeczeństwa obywatelskiego. Podzielając te wartości, plan współpracy Ombudsmanów zakłada także wzmocnienie zdolności ich urzędów do partycypacji w budowie demo- kratycznych państw prawa, przewiduje wsparcie dla instytucji wymiaru sprawiedli- wości, organizacji pozarządowych oraz krajowych mechanizmów prewencji, a także umacnianie wolności słowa i wolnych mediów w państwach wschodnich.
Dotychczasowa współpraca Ombudsmanów Państw Partnerstwa Wschodniego zaowocowała m.in. zorganizowaniem warsztatów dla przedstawicieli urzędów om- budsmańskich, podczas których dyskutowano nad stanem – jak się okazuje nieza- dowalającym – przestrzegania praw i wolności człowieka w państwach Europy Środ- kowej i Wschodniej. Natomiast w grudniu 2009 r. w Warszawie odbyło się pierwsze posiedzenie Rady Praw Obywatelskich Partnerstwa Wschodniego, która przyjęła de- klarację na rzecz dalszego zacieśnienia współpracy Ombudsmanów. Wskazane zosta- ły węzłowe tematy wymagające kompleksowej analizy w ciągu najbliższych lat wspól- nej działalności: prawo do solidarności – rok 2010, prawo do sądu – rok 2011, prawo do skutecznej administracji oraz informacji – rok 2012.
Niewątpliwie działalność Ombudsmanów Państw Partnerstwa Wschodniego wpły- wa na umacnianie idei społeczeństwa obywatelskiego w Europie Środkowej i Wschod- niej. Ponadto realizacja przyjętych założeń powinna w efektywny sposób przyczynić się do promocji wizerunku Polski jako kraju propagującego wartości demokratyczne wśród wschodnich sąsiadów Unii Europejskiej. Wizerunku zgodnego z naszą tradycją, którą dzielić powinniśmy się z mniej doświadczonymi demokracjami.
I .
RzecznIk PRaW ObyWatelSkIch
jakO kOnStytucyjny ORgan
OchROny PRaWnej
18
Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich został ustanowiony w Polsce w 1987 r.
Obecnie jego ustrój, zakres kompetencji i sposób funkcjonowania regulują przede wszystkim Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.1 oraz ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzecz- niku Praw Obywatelskich2.
Rzecznik jest organem państwa niezawisłym i niezależnym od innych podmiotów.
Jego wyboru dokonuje Sejm za zgodą Senatu na pięcioletnią kadencję, z możliwością jednorazowego ponownego wyboru. Przed Sejmem i Senatem Rzecznik zdaje sprawę ze swej działalności. W tym celu corocznie przedstawia im Informację roczną o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela.
Rzecznik nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowie- dzialności karnej ani pozbawiony wolności. Nie może być także zatrzymany lub aresz- towany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzy- manie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzy- maniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natych- miastowe zwolnienie zatrzymanego. Z powodów prawnie określonych, Sejm może odwołać Rzecznika przed upływem kadencji.
W celu zapewnienia funkcjonalnej niezawisłości Rzecznika nie może on zajmo- wać innego stanowiska (z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej) i wyko- nywać innych zajęć zawodowych. Nie może również należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.
Ustrojowym zadaniem RPO jest stanie na straży wolności i praw człowieka i oby- watela. Przedmiotem jego działalności są wszelkie naruszenia wolności i praw jed- nostki, we wszystkich sferach życia społecznego. Rzecznik strzeże wolności i praw każdego, kto podlega prawu Rzeczypospolitej Polskiej. Ochroną objęto wolności i pra- wa tak obywateli polskich, cudzoziemców, jak i bezpaństwowców. Objęto nią również wolności i prawa osób prawnych i podmiotów nie mających osobowości prawnej.
Kontroli RPO podlegają wszelkie akty władzy publicznej (z wyłączeniem niepra- womocnych orzeczeń sądów), takie jak akty normatywne, decyzje w sprawach indy- widualnych czy nawet konkretne czynności. Prowadzona przez Rzecznika kontrola obejmuje tak działania, jak i bezczynność organów, organizacji i instytucji, obowią- zanych do przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Oprócz charakteru następczego może ona także polegać na prowadzeniu działań zapobiegających naru- szeniu wolności lub praw jednostki.
1 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
2 Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.
19 Dostęp do Rzecznika jest odformalizowany i bezpłatny. Rzecznik może podjąć sprawę z własnej inicjatywy, jak i na wniosek innych podmiotów. Można do niego występować listownie, internetowo czy telefonicznie, tak we własnej sprawie, jak na rzecz innych osób.
Choć każdy może wystąpić do Rzecznika o pomoc w ochronie wolności lub praw, o tyle nie musi on podjąć każdej zgłoszonej mu sprawy, nawet jeśli mieści się w za- kresie jego działania. Podjęcie lub niepodjęcie konkretnej sprawy, jak również sposób jej podjęcia, jest pozostawione do swobodnego uznania Rzecznika. Po zapoznaniu się z wnioskiem, Rzecznik może poprzestać na pouczeniu wnioskodawcy (osoby, której sprawa dotyczy) o przysługujących środkach działania. Może również przekazać spra- wę według właściwości albo podjąć sprawę do samodzielnego prowadzenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje działania nie tylko wtedy, kiedy kon- kretna osoba o to wnioskuje, ale także wtedy, gdy stwierdza systemowe naruszanie (bądź możliwość naruszenia) wolności i praw jednostki. W związku z rozpatrywa- nymi sprawami może przedstawiać oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia sku- tecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela i usprawnienia trybu załatwia- nia ich spraw.
Prowadząc samodzielnie sprawę Rzecznik dysponuje szeroką gamą środków służących zbadaniu sprawy. W szczególności może: zbadać, nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt sprawy, żądać przedłożenia informacji o stanie prowadzonej sprawy, żądać do wglądu w swoim Biu- rze akt sądowych i prokuratorskich oraz akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia, zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii.
Jeżeli Rzecznik stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, wówczas może zwrócić się do właściwego organu o załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem.
Może również wystąpić do organu nadrzędnego nad organem naruszającym prawo z wnioskiem o zastosowanie środków nadzorczych. Organ nadrzędny jest zobowiąza- ny w ciągu 30 dni poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym sta- nowisku. W wypadku, gdy Rzecznik stwierdził, że prawo wciąż jest naruszane, może wystąpić do odpowiedniej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań.
Szczególnym rodzajem środków interwencji podejmowanych w sprawach indy- widualnych jest działalność Rzecznika jako Krajowego Mechanizmu Prewencji. Zo- stał on ustanowiony na podstawie Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego trak- towania albo karania (OPCAT), przyjętego 18 grudnia 2002 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W charakterze Krajowego Mechanizmu Prewencji Rzecznik regularnie wizytuje miejsca zatrzymań w celu zapobiegania torturom oraz innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowani lub karaniu.
20
Obok środków prawnych o charakterze interwencyjnym, RPO dysponuje środ- kami o charakterze procesowym. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może: żądać wszczę- cia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o postępowania ścigane z urzędu; zwrócić się o wszczęcie postępowania administra- cyjnego; wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tym postę- powaniu; wnieść skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego; zgłosić udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej; żądać wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowi, który nie wykonał w całości lub w części wyroku sądu; wnieść o wszczęcie postępowania egzekucyjno-administracyjnego w celu wy- muszenia wykonania decyzji lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa; żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu; wystąpić z wnioskiem o uchylenie prawomocnego orzeczenia w postępowaniu o wykroczenia; żądać wszczęcia postępowania dyscypli- narnego lub zastosowania sankcji służbowych.
RPO może występować z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych. Skuteczność tego typu wystąpienia zależy od woli jego adresata oraz możliwości organizacyjnych i finansowych zaapliko- wania standardów rekomendowanych przez Rzecznika.
Środkiem kontroli aktów prawnych jest prawo zwrócenia się przez Rzecznika do organu nadrzędnego nad wydającym akt prawny, z wnioskiem o jego uchylenie.
Rzecznik może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o na- stępczą kontrolę konstytucyjności prawa. Może również wnieść skargę do wojewódz- kiego sądu administracyjnego na wadliwość aktu prawa miejscowego.
Sprawą kluczową z punktu widzenia ochrony praw jednostki, bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego jest zapewnienie właściwego działania organów władzy publicznej. Rzecznik może wystąpić do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało roz- bieżności w orzecznictwie sądów. Występuje również do Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego o wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administra- cyjnych.
Oprócz występowania na rzecz konkretnych spraw jednostkowych lub general- nych, Rzecznik podejmuje działania wspierające realizację wolności i praw człowie- ka i obywatela. Współdziała ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi, innymi zrzeszeniami i fundacjami na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywate- la. Są to zarówno organizacje krajowe, jak i ponadpaństwowe. Tego typu współpraca służy zapoznawaniu się z doświadczeniami poszczególnych organizacji i wspólnemu poszukiwaniu optymalnych rozwiązań na przyszłość.
21 W status prawnoustrojowy Rzecznika wpisane jest współdziałanie z instytucjami innych państw, instytucjami międzynarodowymi i wspólnotowymi. W szczególno- ści współpracuje z ombudsmanami innych państw, instytucjami systemu Narodów Zjednoczonych oraz z Ombudsmanem UE. Są to spotkania, wymiana opinii, czy też wspólny udział w konferencjach, seminariach poświęconych ochronie wolności i praw podmiotowych w przestrzeni państwowej, międzynarodowej i wspólnotowej.
Wymiana doświadczeń i opinii, wspólne rozwiązywanie problemów o charakterze ponadpaństwowym pozwala wzmacniać realizację w Polsce standardów międzynaro- dowych i wspólnotowych w obszarze poszanowania wolności i praw jednostki. Z dru- giej zaś strony służy Rzecznikowi w przekazywaniu ombudsmanom innych państw ponad 20-letnich polskich doświadczeń.
Popularyzacji i wyjaśnianiu prawa służy współpraca Rzecznika ze środkami spo- łecznego przekazu. W tym kontekście nie można również zapomnieć o inicjatywie Rzecznika w postaci „codziennikprawny.pl”, konferencjach, debatach inicjowanych przez Rzecznika, o obejmowanych przez niego patronatach. Mają one na celu diagno- zowanie zagadnień z zakresu poszanowania wolności i praw jednostki, poszukiwanie środków naprawy stanu obowiązującego prawa i jego przestrzegania. Poprzez tego typu przedsięwzięcia ma również miejsce promocja problematyki wolności i praw człowieka, uczulenie na nią organów władzy publicznej i innych uczestników stosun- ków prawnych.
Będące w dyspozycji Rzecznika Praw Obywatelskich środki działania, choć o różnym zakresie oddziaływania, o odmiennym charakterze prawnym, mają służyć temu samemu celowi. Mają umożliwić Rzecznikowi wykonywanie zadania w posta- ci stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela wynikających z przepisów Konstytucji RP oraz z innych aktów normatywnych obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
II .
RzecznIk PRaW ObyWatelSkIch jakO ORgan WSkazany PRzez RzeczPOSPOlItą POlSką dO mOnItOROWanIa RealIzacjI ObOWIązkóW WynIkających z PRaWa mIędzynaROdOWegO;
WykOnyWanIe PRzez RzecznIka
PRaW ObyWatelSkIch zadań
kRajOWegO mechanIzmu
PReWencjI
24
Rzeczpospolita Polska jest jednym z 50 Państw Stron, które ratyfikowały Protokół fakultatywny do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutne- go, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania3 (zwany dalej OPCAT lub Protokołem), przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w No- wym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r. Jest również jednym z 29 państw, które wyznaczyły krajowy mechanizm prewencji4.
Protokół został przyjęty zgodnie z założeniem, że ochrona osób pozbawionych wolności przed torturami oraz innym okrutnym, nieludzkim lub poniżającym trak- towaniem albo karaniem może zostać wzmocniona przez pozasądowe środki o cha- rakterze prewencyjnym, oparte na regularnych wizytacjach w miejscach zatrzymań.
Z udziałem Podkomitetu do Spraw Prewencji5 (SPT – Subcommittee on Prevention of Torture) stworzono system wizytacji oraz krajowe ciała wizytujące. Państwa Strony Protokołu zostały bowiem zobowiązane, na poziome krajowym, utworzyć, wyznaczyć bądź utrzymać już istniejący jeden lub kilka krajowych organów wizytujących, w celu zapobiegania torturom i innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu trakto- waniu albo karaniu. W Polsce Krajowy Mechanizm Prewencji (zwany dalej KMP lub Mechanizmem) został oficjalnie wyznaczony w dniu 18 stycznia 2008 r. Zadania te powierzono Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Celem Krajowego Mechanizmu Prewencji jest:
1) regularne sprawdzanie sposobu traktowania osób pozbawionych wolności w miejscach zatrzymań, w celu wzmocnienia, jeśli to niezbędne, ich ochrony przed torturami oraz innym okrutnym, nieludzkim lub poniżającym traktowaniem albo ka- raniem;
2) przedstawianie rekomendacji właściwym władzom w celu poprawy trakto- wania oraz warunków osób pozbawionych wolności i zapobiegania torturom oraz in- nemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, mając na uwadze odpowiednie normy Organizacji Narodów Zjednoczonych;
3) przedstawianie propozycji i uwag na temat obowiązujących oraz projektowa- nych przepisów prawnych;
4) zwiększanie świadomości społeczeństwa na temat problematyki zapobiegania torturom oraz odpowiednich standardów traktowania osób pozbawionych wolności.
Biorąc pod uwagę powyższe zadania Mechanizmu, w 2009 r. przeprowadzono wizytacje 106 różnego rodzaju miejsc zatrzymań, położonych na terenie całego kraju.
W porównaniu do 2008 r. liczba wizytacji wzrosła o 30. W miarę posiadanych środ- ków finansowych i osobowych zwiększono częstotliwość wizytacji, dążąc do właś-
3 Dz.U. z 2007 r. Nr 30, poz. 192.
4 Dane na dzień 31 grudnia 2009 r. – www.apt.ch
5 SPT został utworzony na podstawie art. 2 OPCAT, jako podkomitet Komitetu przeciw torturom.
25 ciwej implementacji OPCAT, który zakłada ich systematyczność. Należy zaznaczyć, iż w świetle bardzo szeroko ujętej definicji miejsc zatrzymań, jak i definicji osób po- zbawionych wolności, zawartych w art. 4 OPCAT6, liczba jednostek, które podlegają wizytacjom Mechanizmu kształtuje się w Polsce na poziomie 1000. W 2009 r. wi- zytacje objęły: zakłady karne (16), areszty śledcze (10), oddziały zewnętrzne jedno- stek penitencjarnych (4), pomieszczenia dla osób zatrzymanych jednostek organiza- cyjnych Policji (21), policyjne izby dziecka (5), izby wytrzeźwień (11), młodzieżowe ośrodki wychowawcze (7), młodzieżowe ośrodki socjoterapii (4), zakłady poprawcze (4), schroniska dla nieletnich (5), szpitale psychiatryczne (9), ośrodki strzeżone dla cudzoziemców (2), areszty w celu wydalenia (2), ośrodki dla cudzoziemców ubiega- jących się o nadanie statusu uchodźcy lub azylu (4), dom pomocy społecznej (1) oraz wojskowy areszt dyscyplinarny (1).
W związku ze zróżnicowaniem typów wizytowanych placówek, zadania Krajowe- go Mechanizmu Prewencji wykonywane były w 2009 r. przez cztery zespoły meryto- ryczne w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich: Zespół Prawa Karnego Wykonawcze- go, Zespół Administracji Publicznej, Zdrowia i Ochrony Praw Cudzoziemców, Zespół Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego oraz Zespół Praw Żołnierzy i Funkcjona- riuszy Służb Publicznych. Koordynacją działalności Mechanizmu zajmował się Ze- spół Prawa Karnego Wykonawczego. Działalność KMP była wspierana przez Zespoły Terenowe Biura Rzecznika Praw Obywatelskich w Gdańsku, Katowicach i Wrocławiu.
Zgodnie z zaleceniami Stowarzyszenia Zapobiegania Torturom (APT), w wizytacjach uczestniczyli także zewnętrzni eksperci, w tym psycholodzy i lekarze.
Wizytacje Krajowego Mechanizmu Prewencji przeprowadzane są przez zespół, którego skład, zgodnie z wymogiem art. 18 ust. 2 OPCAT, jest w miarę możliwości zróżnicowany pod względem płci oraz wykształcenia. Przedstawiciele Rzecznika dys- ponują identyfikatorami: z logiem Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, imieniem i nazwiskiem oraz oznaczeniem Krajowy Mechanizm Prewencji, a także legitymacją służbową oraz upoważnieniem Rzecznika Praw Obywatelskich do przeprowadzenia wizytacji w określonej placówce.
Zgodnie z przyjętą w Polsce praktyką, kierownictwo jednostki wizytowanej naj- częściej nie jest uprzedzane o planowanej wizytacji. W przypadku bardzo dużej jed- nostki penitencjarnej, powiadomienie wysyłane jest w dniu wizytacji lub dzień wcześ- niej, celem usprawnienia wizytacji i otrzymania niezwłocznie po przybyciu do jed- nostki niezbędnych informacji, które warunkują dalsze czynności.
6 Zgodnie z art. 4 OPCAT przez miejsce zatrzymań rozumie się jakiekolwiek miejsce pozostające pod jurysdykcją i kontrolą danego państwa, gdzie przebywają lub mogą przebywać osoby pozbawione wolności na podstawie polecenia organu władzy publicznej bądź za jego namową, zgodą lub przy- zwoleniem. Pozbawienie wolności oznacza zaś jakąkolwiek formę zatrzymania lub uwięzienia bądź umieszczenia osoby w publicznym lub prywatnym miejscu odosobnienia, którego osobie tej nie wol- no z własnej woli opuszczać, na mocy polecenia jakiejkolwiek władzy sądowej, administracyjnej lub innej.
26
Przebieg wizytacji jest ściśle uwarunkowany zadaniami Krajowego Mechanizmu Prewencji, a więc wzmocnieniem, jeśli to niezbędne, ochrony osób pozbawionych wolności przed torturami oraz innym okrutnym, nieludzkim lub poniżającym trak- towaniem albo karaniem. Mając powyższe na względzie, przedstawiciele Rzecznika dokonują oglądu całej jednostki, jej instalacji, urządzeń oraz pomieszczeń, w których przebywają osoby pozbawione wolności, w tym między innymi kuchni, świetlic, pokoi mieszkalnych, sanitariatów. Istotnym elementem każdej wizytacji są także rozmowy, przeprowadzane w oparciu o jednolity kwestionariusz, w sposób uniemożliwiający osobom postronnym zapoznanie się z treścią odpowiedzi udzielanych przez respon- dentów.
Przeprowadzone w 2009 r. wizytacje pokazują, że w Polsce nie mamy do czynie- nia z najsurowszą formą złego traktowania osób pozbawionych wolności, jaką są tor- tury. Członkowie Mechanizmu dostrzegają jednak te elementy detencji, które mogą prowadzić do uznania traktowania umieszczonych w miejscach zatrzymań osób za nieludzkie lub poniżające. W wizytowanych placówkach stwierdzono tego rodzaju niedozwolone formy traktowania osób pozbawionych wolności.
Zasadnicze problemy dotyczyły między innymi warunków bytowych wizytowa- nych miejsc zatrzymań (przykładowo w ośrodkach dla cudzoziemców, jednostkach penitencjarnych, placówkach dla nieletnich), które wymagają poprawy, czy informo- wania osób pozbawionych wolności o przysługujących im prawach. Szczególnie nie- pokojące były niewłaściwe formy traktowania nieletnich – używanie siły fizycznej, stosowanie niedopuszczalnych kar dyscyplinarnych, niezgodne z prawem wykorzy- stywanie izby przejściowej. Istotnym problemem było również niezgodne z prawem stosowanie środków przymusu bezpośredniego w szpitalach psychiatrycznych i iz- bach wytrzeźwień.
Wszystkie nieprawidłowości, jakie stwierdzono w trakcie wizytacji, znalazły swoje odzwierciedlenie w raportach powizytacyjnych. W następstwie każdej wizy- tacji, w ciągu 2-3 tygodni, opracowywane jest sprawozdanie, a właściwym władzom przedstawiane są stosowne rekomendacje. Przy ich formułowaniu brane są również pod uwagę opinie ekspertów zewnętrznych. Wydawane zalecenia mają na celu zapo- bieganie torturom i innym formom okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego trakto- wania albo karania.
Szereg rekomendacji KMP zostało uwzględnionych przez poszczególne placówki niezwłocznie w następstwie wizytacji. Inne wymagały odpowiednich nakładów finan- sowych, a ich wdrożenie w życie będzie monitorowane w trakcie kolejnych wizyta- cji Mechanizmu. Działalność KMP wykazała także potrzebę uregulowania pewnych spraw w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W następstwie wizytacji Rzecznik Praw Obywatelskich skierował stosowne wystąpienia generalne, dotyczą- ce potrzeby podjęcia inicjatywy legislacyjnej (np. brak zapisanego prawa nieletnich do codziennego spaceru na świeżym powietrzu lub brak uregulowań określających warunki bytowe jakim powinny odpowiadać policyjne izby dziecka).
27 Z działalnością Mechanizmu wiąże się współpraca międzynarodowa Rzeczni- ka. W 2009 r. KMP został włączony w projekt współpracy krajowych mechanizmów prewencji, funkcjonujących w ramach Rady Europy. Projekt ma na celu stworzenie aktywnej sieci współpracy wszystkich europejskich mechanizmów, zwrócenie uwagi na standardy Europejskiego Komitetu do Spraw Zapobiegania Torturom oraz Nie- ludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (CPT) oraz Podkomite- tu do Spraw Prewencji, wzmocnienie współpracy pomiędzy mechanizmami a CPT i SPT, jak również promowanie ratyfikacji OPCAT i wyznaczenia krajowych organów prewencyjnych tam, gdzie jeszcze to nie nastąpiło. Projekt będzie realizowany w la- tach 2010-2011.
Ponadto, działalność Krajowego Mechanizmu Prewencji w Polsce była prezento- wana w ramach „Projektu współpracy Ombudsmanów państw Partnerstwa Wschod- niego” realizowanego przez Biuro RPO, a także w związku z realizacją komponentu projektu „Wsparcie reform sektorowych na Ukrainie II” – „Wzmocnienie współpracy Ombudsmanów Polski i Ukrainy”. Polskie doświadczenia Mechanizmu zostały tak- że przedstawione w trakcie konferencji na temat implementacji OPCAT w Azerbej- dżanie, zorganizowanej przez Ombudsmana Azerbejdżanu, wraz z OSCE i ODIHR.
Działalność KMP w Polsce, w kontekście jednostek penitencjarnych, została również zaprezentowana na konferencji Okrągłego Stołu na temat warunków odbywania kary pozbawienia wolności w państwach Unii Europejskiej, zorganizowanej przez Komisję Europejską w Brukseli.
Poza tym, przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich, wykonujący zadania KMP spotkali się z delegacją Europejskiego Komitetu (CPT), który w okresie od 26 listopada do 8 grudnia 2009 r. przeprowadzał czwartą okresową wizytację w Polsce i uczestniczyli w podsumowaniu tej wizytacji Komitetu w Ministerstwie Sprawiedli- wości.
Na zakończenie należy zwrócić uwagę, iż trudności finansowe, które ograniczały działalność Krajowego Mechanizmu Prewencji w 2008 r., wystąpiły również w 2009 r. Środków finansowych na działalność KMP zabrakło już w listopadzie. W ostatnich miesiącach 2009 r. w trakcie prac nad budżetem na 2010 r. Parlament drastycznie zmniejszył wydatki na wizytacje KMP.
Szczegółowa analiza wykonywania przez Rzecznika Praw Obywatelskich zadań Krajowego Mechanizmu Prewencji zostanie zaprezentowana w odrębnym raporcie rocznym Mechanizmu za rok 2009, do którego opublikowania Państwa Strony Proto- kołu są zobowiązane na podstawie art. 23 OPCAT.
III .
dzIałalnOść mIędzynaROdOWa
RPO W 2009 R.
30
W 2009 roku, w zakresie spraw dotyczących ochrony praw jednostki wynikają- cych z prawa Unii Europejskiej, spraw o charakterze międzynarodowym, w tym także w ramach międzynarodowej współpracy multi- i bilateralnej w dziedzinie ochrony praw człowieka, Rzecznik podejmował następujące działania:
1. Aspekty międzynarodowe w wystąpieniach generalnych
A. Prawa człowieka w Federacji Rosyjskiej
Rzecznik podejmował liczne działania związane z przestrzeganiem praw człowie- ka w Federacji Rosyjskiej. W dniu lutym zwrócił się7 do Komisarza Praw Człowieka Rady Europy w sprawie dwóch przypadków zabójstw osób zajmujących się monito- rowaniem przestrzegania praw człowieka na terytorium Federacji Rosyjskiej. Rzecz- nik w swoim wystąpieniu wskazał na zastrzeżenia dotyczące sfery praworządności i działania społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza w świetle konfliktu rosyjsko-gru- zińskiego˛ z 2008 roku. Rzecznik wyraził jednocześnie swoje poparcie dla wszelkich działań podejmowanych przez Komisarza Praw Człowieka Rady Europy. W odpowie- dzi Komisarz Praw Człowieka zapewnił8, iż Rada Europy podejmuje wszelkie starania na rzecz przestrzegania stanu praw człowieka we wszystkich państwach członkow- skich.
Dnia 18 lipca 2009 r. Rzecznik wydał oświadczenie dotyczące uprowadzenia i zamordowania na północnym Kaukazie Pani Natalii Estemirowej – aktywistki zaj- mującej się monitorowaniem stanu przestrzegania praw człowieka. Rzecznik zwrócił uwagę, iż jest sprawą niezwykle ważną, aby władze rosyjskie podjęły wszelkie dzia- łania zmierzające do wyjaśnienia tej zbrodni, a społeczność międzynarodowa win- na zagwarantować warunki realizacji tej misji. W związku z tym wydarzeniem, jak również kolejnymi przypadkami uprowadzenia i zamordowania na terytorium Fe- deracji Rosyjskiej działaczy dokumentujących przypadki łamania praw człowieka, Rzecznik zwrócił się9 do Komisarza Praw Człowieka Rady Europy z sugestią podjęcia zdecydowanych działań, które zapewnią pełne przestrzeganie przez wszystkie pań- stwa członkowskie Rady Europy praw i wolności chronionych Europejską Konwencją Praw Człowieka. Kopia niniejszego wystąpienia została przekazana Ministrowi Spraw Zagranicznych, który w dniu 14 września 2009 r. poinformował Rzecznika, iż polskie
7 RPO-606969-I/09 z 4 lutego 2009 r.
8 Pismo z 9 lutego 2009 r.
9 RPO-606969-I/09 z 20 sierpnia 2009 r.
31 służby dyplomatyczne, w ramach przysługujących im kompetencji, podejmują sto- sowne działania związane z monitorowaniem stanu przestrzegania praw człowieka w Gruzji.
W dniu 29 października 2009 r., w związku z przyznaniem przez Parlament Euro- pejski rosyjskim działaczom na rzecz społeczeństwa obywatelskiego nagrody imienia Andreja Sacharowa na rzecz Wolności Myśli, Rzecznik po raz kolejny wystąpił do Ko- misarza Praw Człowieka Rady Europy w sprawie przestrzegania praw obywatelskich na terytorium Federacji Rosyjskiej. Nagroda przyznana rosyjskim obrońcom praw człowieka i obywatela skłoniła Rzecznika do zwrócenia się z prośbą o podjęcie działań na rzecz uświadomienia szerokiej opinii światowej, jak wiele społeczność międzyna- rodowa może i powinna zrobić dla zachęcenia władz Federacji Rosyjskiej do podjęcia działań uniemożliwiających wrogom demokracji prowadzenie aktywności podważa- jącej fundamenty demokratycznego państwa.
B. Prawa Polaków za granicą
Rzecznik podejmował liczne działania na rzecz polepszenia sytuacji obywateli polskich zamieszkujących za granicą. Kontynuując podejmowane w 2008 r. inicjaty- wy związane z działaniami na rzecz dyskryminacji Polaków w Niemczech, Rzecznik zwrócił się10 do Przewodniczącego Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego z proś- bą o przekazanie raportu Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego w sprawie dys- kryminacji polskich rodziców przez niemieckie Urzędy ds. Młodzieży. Opracowanie to okazuje się bowiem bardzo pomocne w dalszych działaniach Rzecznika podjętych w przedmiocie skarg polskich obywateli zamieszkujących w Niemczech, podnoszą- cych zarzut ich dyskryminacji przez władze niemieckie, a w szczególności skarg pol- skich rodziców, którym instytucje niemieckie (Jugendamt) zabroniły posługiwania się językiem polskim w trakcie spotkań z dziećmi, nad którymi władzę rodzicielską po rozwodzie sprawuje rodzic – obywatel niemiecki.
W wystąpieniu do Ministra Spraw Zagranicznych Rzecznik poruszył problem respektowania przez stronę niemiecką postanowień Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z 1991 r. Rzecznik zwrócił się11 o przedstawienie opinii na te- mat wykonywania przez stronę niemiecką postanowień niniejszej umowy międzyna- rodowej oraz informacji o możliwości podjęcia działań mających na celu pełną im- plementację jej postanowień. W odpowiedzi Ministerstwo wskazało12 liczne działania mające na celu usunięcie asymetrii w stosunkach polsko-niemieckich oraz zapewniło, że przyjazna współpraca polsko-niemiecka to jeden z głównych celów MSZ. W dniu 23 grudnia 2009 r. Rzecznik zwrócił się natomiast z prośbą o przedstawienie przez
10 RPO-576195-I/09 z 28 stycznia 2009 r.
11 RPO-628078-I/09 z 28 sierpnia 2009 r.
12 Pismo z 26 października 2009 r.
32
MSZ działań podjętych w celu zwrotu majątku skonfiskowanego organizacjom polo- nijnym w Niemczech oraz udostępnienie ekspertyzy dotyczącej mocy prawnej i skut- ków rozporządzenia z 1940 r., które zdelegalizowało Związek Polaków w Niemczech.
Sprawa jest nadal prowadzona przez Rzecznika.
Kolejnym problemem była kwestia traktowania obywateli polskich przez służby imigracyjne Stanów Zjednoczonych. W związku z przypadkami naruszania godności człowieka oraz łamania podstawowych praw obywatelskich wynikających z między- narodowych konwencji i deklaracji Rzecznik zwrócił się13 do Ministra Spraw Zagra- nicznych o poinformowanie o działaniach podejmowanych przez służby podległe ministrowi w celu ich wyeliminowania. Zdaniem Rzecznika niezbędne było bowiem podjęcie zdecydowanych działań przez polskie władze. Międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka nakazują bowiem, aby przypadkach uzasadniających de- portację zainteresowanemu zostały postawione konkretne zarzuty, a o każdym ta- kim przypadku powinno było informowane polskie przedstawicielstwo konsularne.
Dnia 9 stycznia 2009 r. podobne wystąpienie zostało skierowane do ambasadora USA w Polsce. Rzecznik spotkał się w tej sprawie z zastępcą ambasadora USA w Warszawie.
W odpowiedzi Minister Spraw Zagranicznych, wskazał14 na działania mające na celu polepszenie sytuacji niehumanitarnego traktowania obywateli polskich. Minister w szczególności zwrócił uwagę na współpracę administracją amerykańską w tej kwe- stii. Sprawa jest nadal monitorowana przez Rzecznika.
C. Działania RPO na rzecz zapewnienia przestrzegania praw jednostek wynikających z prawa Unii Europejskiej
a) Opóźnienia w implementacji prawa Unii Europejskiej
Od momentu akcesji polscy obywatele korzystają z praw i wolności, określo- nych nie tylko przepisami krajowymi, lecz również prawem Unii Europejskiej, w tym od dnia 1 grudnia 2009 r. także Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, któ- ra uzyskała moc obowiązującą wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Polski Rzecznik Praw Obywatelskich analizuje i kontroluje przestrzeganie podstawowych praw jednostek wynikających z aktów normatywnych, w tym także z zaciągniętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych. Traktat akcesyjny oraz traktaty europejskie stanowią zaś od dnia 1 maja 2004 r. niezwykle istotne źródło wolności i praw jednostek w naszym państwie. Skuteczność jednak dochodzenia tych uprawnień przez jednostki zależy bardzo często od przedsięwzięcia przez władze kra- jowe odpowiednich dostosowawczych i implementacyjnych działań. Z tego punktu widzenia Rzecznik z wielką uwagą monitoruje postępy związane z wdrażaniem prawa Unii Europejskiej w Polsce.
13 RPO-605915-I/09 z 8 stycznia 2009 r.
14 Pismo z 28 stycznia 2009 r.
33 W pierwszej kolejności wyłaniają w tym zakresie zagadnienia obowiązku bie- żącego i terminowego wywiązywania się z wdrażania prawa Unii Europejskiej oraz problemy braków w pełnej implementacji prawa wspólnotowego. Z przeprowadzonej w Biurze Rzecznika analizy wynika, iż do dnia dzisiejszego nie zostały implemento- wane kolejne dyrektywy, których termin transpozycji upłynął. Problemy te skutkują narażeniem Polski na zarzuty Komisji Europejskiej i wszczynanie postępowań w try- bie art. 226 TWE. W trybie tym w ostatnim czasie zapada przeciwko Polsce coraz więcej wyroków oraz wpływa coraz więcej skarg Komisji. Jak wynika z najnowszych informacji opublikowanych przez Komisję, Polska posiada zaległości we wdrażaniu dyrektyw, szczególnie w obszarach ochrony wolnej konkurencji, wymiaru sprawiedli- wości i ochrony wolności i praw jednostki oraz spraw pracowniczych i socjalnych.
Chociaż bezpośrednio skuteczne prawa przyznane obywatelowi państwa człon- kowskiego UE na mocy dyrektywy, której termin wdrożenia do krajowego porządku prawnego upłynął, przysługują obywatelowi względem tego państwa, to jednak ich wyegzekwowanie może wiązać się, w braku odpowiednio implementowanych prze- pisów, z poważnymi trudnościami i nakładami. Z kolei w przypadku nie wdrożonych w terminie przez państwo członkowskie dyrektyw, obywatele nie mogą się powołać na ich przepisy w stosunkach horyzontalnych, tzn. w stosunkach z innymi jednost- kami. Braki w implementacji pewnych dyrektyw oznaczają więc, że obywatele pozba- wieni są możliwości dochodzenia swych praw ustanowionych w prawie Unii Europej- skiej. Problem ten dotyczy np. tzw. dyrektyw antydyskryminacyjnych.
W związku z piątą rocznicą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej Rzecznik wystąpił15 do Prezesa Rady Ministrów – Przewodniczącego Komitetu Integracji Euro- pejskiej o przeprowadzenie niezbędnych korekt i zmian procedur i praktyk funkcjo- nujących w zakresie wdrażania prawa Unii Europejskiej oraz przedstawienie przyczyn zaistniałych opóźnień i braków w implementacji aktów tego prawa. Opóźnienia po- szczególnych resortów w dostosowywaniu naszego prawa do wymogów unijnych po- wodują, że poziom ochrony praw jednostki w naszym kraju nie jest w pełni dostoso- wany do standardów europejskich. Nieprawidłowości we wdrażaniu prawa wspólno- towego były już przedmiotem wielu interwencji Rzecznika, czego przykładem może być bogata korespondencja w związku z wprowadzeniem skutecznych mechanizmów ochrony i egzekucji zasady równego traktowania.
Rzecznik poruszył16 również problem nie podawania do wiadomości szerokiej opinii publicznej informacji na temat konkretnych aktów prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza dyrektyw, które mimo obowiązku ich transponowania do polskiego porządku prawnego, nie uległy wdrożeniu. Szczegółowe informacje udzielane są przez odpowiednie urzędy i organy dopiero na żądanie innych uprawnionych organów czy funkcjonariuszy publicznych. Rzecznik docenia jednakże wysiłki podejmowane przez
15 RPO-601508-I/08 z 29 kwietnia 2009 r.
16 RPO-601508-I/08 z 29 kwietnia 2009 r.
