Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Art. 88. 1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
3. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów między-narodowych określa ustawa.
Art. 92. 1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.
Art. 94. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzą-dowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Konstytucja RP
1. Nieprawidłowości związane z procesem tworzenia prawa
W warunkach demokratycznego państwa prawnego zachodzi konieczność szcze-gółowego opracowania procedury przygotowania i stanowienia aktów prawnych.
W trakcie tych czynności może dochodzić do nadużyć i nieprawidłowości, czemu jedynie częściowo wydaje się zapobiegać aktualna regulacja ustawy o działalności lob-bingowej38. Konieczne jest wprowadzenie dodatkowych mechanizmów, które w pełni odzwierciedlać będą każdą ingerencję w tekst projektu ustawy już od samego począt-ku rządowych prac legislacyjnych. Niezbędne okazuje się stworzenie publicznego reje-stru zmian dokonywanych w trakcie opracowywania projektu ustawy w administracji rządowej. Rozwiązania ustawowe dotyczące lobbingu powinny zawierać kompletną i precyzyjną definicję działalności lobbingowej. Kolejnym mankamentem aktualnej regulacji ustawowej są przepisy dotyczące informowania i dokumentowania przez
38 Ustawa z 7 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1414 z późn. zm.).
4
organy administracji publicznej podejmowanych kontaktów lobbystycznych. Powyż-sze ustalenia, w tym bardzo istotny dla jawności postępowania ustawodawczego spo-sób dokumentowania kontaktów z lobbystami, mają charakter wewnętrzny i uzna-niowy. Ponadto, ustawa zakłada kontrolę działalności i zachowań jedynie adresatów lobbingu (organów władzy publicznej), poza jej zakresem pozostawiając same pod-mioty prowadzące działalność lobbingową. W demokratycznym państwie prawnym przejrzystość podejmowania działań na rzecz konkretnych rozwiązań ustawowych powinna być zapewniona po obu stronach – zarówno podmiotów lobbujących, jak i lobbowanych. Zachodzi obawa, iż ustawa z racji niekompletności regulacji może być powszechnie niestosowana. Rzecznik zwrócił się39 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o opinię dotyczącą rzeczywistego funkcjonowania w Polsce ustawy o działalności lobbingowej oraz o informację, czy rozważane jest wprowadze-nie do wprowadze-niej zmian, z uwzględwprowadze-niewprowadze-niem przedstawionych postulatów.
Minister nie zgodził się40 z większością uwag Rzecznika i poinformował, że zapis art. 6 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w Polsce za-pewnia udokumentowanie każdej ingerencji w tekst projektu. Tryb zgłaszania zainte-resowania pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych41. Również określenie lobbingu umieszczone w ustawie wydaje się być wystarczające do zapewnienia przejrzystości procesu legislacyjnego. Jednocześnie w odpowiedzi stwierdzono, że wskazane byłoby przeprowadzenie analizy treści ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa w Polsce, a także jej aktów wy-konawczych. Wówczas można będzie podjąć się przygotowania właściwych propozycji nowelizacji przepisów. Sprawa jest nadal przedmiotem zainteresowania Rzecznika.
2. Stan realizacji przez organy administracji rządowej obowiązku wydawania przepisów wykonawczych do ustaw
Rzecznik otrzymywał sygnały, iż występują zaległości w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustaw. Z fundamentalnej zasady państwa prawa i wywo-dzonego z niego prawa do dobrej legislacji wynikają m. in. postulaty przejrzystości, spójności i kompletności systemu prawnego – jako zbioru norm kształtujących sy-tuację prawną obywateli, sferę ich wolności i praw. Wobec powyższego, Rzecznik zwrócił się42 ponownie43 do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji z prośbą o po-informowanie o aktualnej liczbie niewykonanych upoważnień ustawowych. Ponadto poprosił o powiadomienie o podjętych czynnościach mających na celu przestrzeganie
39 RPO-631198-I/09 z 23 października 2009 r.
40 Pismo z 25 listopada 2009 r.
41 Rozporządzenie z 24 stycznia 2006 r. (Dz.U. Nr 34, poz. 236).
42 RPO-583307-I/08 z 25 sierpnia 2009 r.
43 Rzecznik wystąpił do Prezesa RCL w tej sprawie w dniu 17 marca 2008 r.
48
w praktyce zasady prawidłowej legislacji polegającej na jednoczesnym wejściu w życie ustawy oraz przewidzianych do niej rozporządzeń wykonawczych, z uwzględnieniem uzasadnionych odstępstw od jej stosowania.
W odpowiedzi poinformowano44 Rzecznika, że Rządowe Centrum Legislacji na bieżąco monitoruje stan wykonywania upoważnień ustawowych przez organy ad-ministracji rządowej. Systematycznie aktualizowany jest „Wykaz niezrealizowanych upoważnień do wydania aktów wykonawczych”. Cyklicznie Rządowe Centrum Le-gislacji przesyła wykaz poszczególnym organom, mobilizując je do niezwłocznego spełnienia ciążących na nich obowiązków prawotwórczych. Z informacji udzielonych przez poszczególnych ministrów wynika, że znaczna część upoważnień jest w trakcie realizacji, a przygotowane projekty poddawane są procedurze legislacyjnej. Jednakże, według stanu na dzień 16 września 2009 r., do wykonania pozostawało 238 upoważ-nień ustawowych.
3. Wątpliwości co do zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji części upoważnień ustawowych zawartych w Kodeksie pracy
W związku z wyrokami45 Trybunału Konstytucyjnego, a także pytaniem praw-nym46 skierowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do Trybu-nału Konstytucyjnego, Rzecznik powziął wątpliwości co do zgodności części upoważ-nień ustawowych zawartych w ustawie Kodeks pracy47, z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Treść tych upoważnień ustawowych została w większości ukształtowana w porządku konstytucyjnym wynikającym z art. 40 ust. 2 i 42 ust. 2 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 54 ust. 1 i 56 ust. 2 tzw. „małej konstytucji” i nigdy upoważnienia te nie zostały
„dopasowane” do standardów wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W opinii Rzecznika konieczne jest przeprowadzenie przeglądu wszystkich upoważnień usta-wowych zawartych w Kodeksie pracy pod kątem ich zgodności z art. 92 ust. 1 Kon-stytucji z 1997 r. i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności, podjęcie inicjatywy ich zmiany. Rzecznik zwrócił się48 do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie.
Minister podzielił49 opinię o potrzebie modyfikacji brzmienia upoważnień do wy-dania aktów wykonawczych do Kodeksu pracy w zakresie uzupełnienia ich o wytycz-ne, określające kierunki merytorycznych rozwiązań, które powinny być zawarte w ta-kich aktach, jeżeli obowiązujące normy kodeksowe nie są wystarczającą wskazówką
44 Pismo z 23 września 2009 r.
45 Wyrok TK z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 oraz wyrok TK z 31 marca 2009 r., sygn. akt K 28/08.
46 Sygn. akt P 12/08.
47 Ustawa z 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
48 RPO-598118-III/08 z 15 lipca 2009 r.
49 Pismo z 7 września 2009 r.
49 do przyjęcia zgodnych z Konstytucją regulacji podustawowych. Poinformował o pro-wadzonej analizie wszystkich upoważnień do wydania aktów wykonawczych do Ko-deksu pracy nie tylko pod kątem ich uzupełnienia o wytyczne, ale także ewentualnego podniesienia do rangi ustawowej tych przepisów, które ze względu na zakres regula-cji, powinny być zamieszczone w akcie wyższej rangi. Rzecznik będzie informowany o poszczególnych etapach prac i ich postępie.
Minister skierował50 do wiadomości Rzecznika pismo adresowane do Preze-sa Rządowego Centrum Legislacji, o podjęcie współpracy w kwestii dostosowania brzmienia upoważnień do wydawania aktów wykonawczych zawartych w Kodek-sie pracy do wymogów art. 92 Konstytucji z 1997 r. Jak wynika z informacji po-siadanych przez Rzecznika współpraca pomiędzy powyższymi organami została nawiązana.
4. Ułatwienie dostępu do źródeł prawa – wydawanie dzienników urzędowych oraz ogłaszanych w nich aktów prawnych w formie elektronicznej
Kontynuując prowadzoną od maja 2008 r. korespondencję w sprawie odraczania terminu nadania waloru urzędowego przepisom ogłaszanym w formie elektronicznej, w wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów51 Rzecznik podkreślił, że budowa państwa prawa, w którym świadomi posiadanego statusu prawnego obywatele w pełni kształ-tują swoje prawa i obowiązki w życiu prywatnym i publicznym, wymaga zapewnienia ze strony właściwych organów państwa odpowiedniego dostępu do źródeł prawa. Za-daniu temu miała uczynić zadość nowelizacja ustawy o ogłaszaniu aktów normatyw-nych i niektórych innormatyw-nych aktów prawnormatyw-nych52, wprowadzająca obowiązek wydawania dzienników urzędowych oraz ogłaszanych w nich aktów prawnych w formie elektro-nicznej.
W ocenie Rzecznika dokonująca się rewolucja informatyczna powinna znaleźć należyte odzwierciedlenie w polityce państwa i prawodawstwie. Dostępność trady-cyjnych papierowych publikatorów nie może zostać uznana za satysfakcjonującą dla tworzenia wymaganej przez współczesne państwo świadomości prawnej obywateli.
Ponadto, ze względu na niedoskonałości systemu stanowienia prawa, nazbyt często wprowadzane są nowelizacje obowiązujących przepisów – nawet tych o podstawowym znaczeniu. Brak wystarczającej częstotliwości ogłaszania jednolitych aktów prawnych niezwykle utrudnia ustalenie aktualnego brzmienia przepisów, a w konsekwencji – istniejących obowiązków i uprawnień. Nie jest prawidłową sytuacja, w której aby ustalić obowiązujący stan prawny obywatel musi korzystać z usług podmiotów gospo-darczych, które odpłatnie udostępniają ogłoszone akty prawne w wersji ujednoliconej.
50 Pismo z 18 września 2009 r.
51 RPO-589145-I/08 z dnia 9 czerwca 2009 r.
52 Ustawa z 20 lipca 2000 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606).
50
Z kierowanych do Rzecznika skarg wynika, że częstym, a nierzadko podstawowym, źródłem problemów jest brak dostępu do odpowiedniej wiedzy i informacji.
Rzecznik podzielał troskę organów zobowiązanych o prawidłowe wykonanie tego trudnego zadania. Docenia także inicjatywę rządu, która miała na celu uproszczenie uchwalonych uprzednio przepisów dotyczących udostępniania w formie elektronicz-nej zainteresowanym podmiotom dzienników urzędowych i zbiorów aktów prawa miejscowego oraz ustanowienie regulacji przejściowych, uwzględniających stopień faktycznego przygotowania urzędów obsługujących organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania wymienionych wyżej obowiązków. Niestety, trudności w przygotowaniu odpowiednich procedur i zabez-pieczeń oraz tempo prac, które zmuszają do dokonania kolejnej nowelizacji ustawy określającej zasady i terminy realizacji tego zadania. Poważne opóźnienie w udo-stępnieniu w formie elektronicznej dzienników urzędowych i zbiorów aktów prawa miejscowego nie służą urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Prezes Rządowego Centrum Legislacji53 w odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika wskazał, iż w kwestii potrzeby zwiększenia częstotliwości ogłaszania tekstów jednoli-tych ustaw Prezes Rady Ministrów wystąpił do Marszałka Sejmu, na którego nałożony został ustawowy obowiązek ogłaszania tekstu jednolitego ustawy, w przypadku gdy liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio no-welizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione.
Prezes Rządowego Centrum Legislacji powiadomił ponadto o pracach parla-mentarnych w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych54. Projekt ten ma na celu uproszczenie formy udostępniania w wersji elektronicznej zainteresowanym podmiotom dzienników urzędowych oraz zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę, a także zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych, w tym orzeczeń.
Przyjęto również, iż treść Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego będzie udostępniana nieodpłatnie do wglądu i do pobrania na stronach internetowych Rządowego Cen-trum Legislacji55.
Rzecznik został powiadomiony, że w Rządowym Centrum Legislacji trwają prace zmierzające do utworzenia w przyszłości bezpłatnej, powszechnie dostępnej elektro-nicznej bazy aktów prawnych. Zakłada się także zamieszczenie elektroelektro-nicznej wer-sji skorowidza do Dziennika Ustaw, który w następnym etapie zostanie powiązany z tekstami aktów prawnych, zamieszczonymi w oficjalnym dzienniku urzędowym.
53 Pismo z dnia 13 sierpnia 2009 r.
54 Nowelizacja została uchwalona w dniu 10 września 2009 r.
55 Z dniem 1 stycznia 2010 r. Dzienniki Ustaw i Monitory Polskie publikowane na stronach interneto-wych Rządowego Centrum Legislacji są oficjalnym źródłem prawa.
1