dzIałalnOść mIędzynaROdOWa RPO W 2009 R
C. Działania RPO na rzecz zapewnienia przestrzegania praw jednostek wynikających z prawa Unii Europejskiejwynikających z prawa Unii Europejskiej
a) Opóźnienia w implementacji prawa Unii Europejskiej
Od momentu akcesji polscy obywatele korzystają z praw i wolności, określo-nych nie tylko przepisami krajowymi, lecz również prawem Unii Europejskiej, w tym od dnia 1 grudnia 2009 r. także Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, któ-ra uzyskała moc obowiązującą wktó-raz z wejściem w życie Tktó-raktatu z Lizbony. Polski Rzecznik Praw Obywatelskich analizuje i kontroluje przestrzeganie podstawowych praw jednostek wynikających z aktów normatywnych, w tym także z zaciągniętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych. Traktat akcesyjny oraz traktaty europejskie stanowią zaś od dnia 1 maja 2004 r. niezwykle istotne źródło wolności i praw jednostek w naszym państwie. Skuteczność jednak dochodzenia tych uprawnień przez jednostki zależy bardzo często od przedsięwzięcia przez władze kra-jowe odpowiednich dostosowawczych i implementacyjnych działań. Z tego punktu widzenia Rzecznik z wielką uwagą monitoruje postępy związane z wdrażaniem prawa Unii Europejskiej w Polsce.
13 RPO-605915-I/09 z 8 stycznia 2009 r.
14 Pismo z 28 stycznia 2009 r.
33 W pierwszej kolejności wyłaniają w tym zakresie zagadnienia obowiązku bie-żącego i terminowego wywiązywania się z wdrażania prawa Unii Europejskiej oraz problemy braków w pełnej implementacji prawa wspólnotowego. Z przeprowadzonej w Biurze Rzecznika analizy wynika, iż do dnia dzisiejszego nie zostały implemento-wane kolejne dyrektywy, których termin transpozycji upłynął. Problemy te skutkują narażeniem Polski na zarzuty Komisji Europejskiej i wszczynanie postępowań w try-bie art. 226 TWE. W trytry-bie tym w ostatnim czasie zapada przeciwko Polsce coraz więcej wyroków oraz wpływa coraz więcej skarg Komisji. Jak wynika z najnowszych informacji opublikowanych przez Komisję, Polska posiada zaległości we wdrażaniu dyrektyw, szczególnie w obszarach ochrony wolnej konkurencji, wymiaru sprawiedli-wości i ochrony wolności i praw jednostki oraz spraw pracowniczych i socjalnych.
Chociaż bezpośrednio skuteczne prawa przyznane obywatelowi państwa człon-kowskiego UE na mocy dyrektywy, której termin wdrożenia do krajowego porządku prawnego upłynął, przysługują obywatelowi względem tego państwa, to jednak ich wyegzekwowanie może wiązać się, w braku odpowiednio implementowanych prze-pisów, z poważnymi trudnościami i nakładami. Z kolei w przypadku nie wdrożonych w terminie przez państwo członkowskie dyrektyw, obywatele nie mogą się powołać na ich przepisy w stosunkach horyzontalnych, tzn. w stosunkach z innymi jednost-kami. Braki w implementacji pewnych dyrektyw oznaczają więc, że obywatele pozba-wieni są możliwości dochodzenia swych praw ustanowionych w prawie Unii Europej-skiej. Problem ten dotyczy np. tzw. dyrektyw antydyskryminacyjnych.
W związku z piątą rocznicą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej Rzecznik wystąpił15 do Prezesa Rady Ministrów – Przewodniczącego Komitetu Integracji Euro-pejskiej o przeprowadzenie niezbędnych korekt i zmian procedur i praktyk funkcjo-nujących w zakresie wdrażania prawa Unii Europejskiej oraz przedstawienie przyczyn zaistniałych opóźnień i braków w implementacji aktów tego prawa. Opóźnienia szczególnych resortów w dostosowywaniu naszego prawa do wymogów unijnych po-wodują, że poziom ochrony praw jednostki w naszym kraju nie jest w pełni dostoso-wany do standardów europejskich. Nieprawidłowości we wdrażaniu prawa wspólno-towego były już przedmiotem wielu interwencji Rzecznika, czego przykładem może być bogata korespondencja w związku z wprowadzeniem skutecznych mechanizmów ochrony i egzekucji zasady równego traktowania.
Rzecznik poruszył16 również problem nie podawania do wiadomości szerokiej opinii publicznej informacji na temat konkretnych aktów prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza dyrektyw, które mimo obowiązku ich transponowania do polskiego porządku prawnego, nie uległy wdrożeniu. Szczegółowe informacje udzielane są przez odpowiednie urzędy i organy dopiero na żądanie innych uprawnionych organów czy funkcjonariuszy publicznych. Rzecznik docenia jednakże wysiłki podejmowane przez
15 RPO-601508-I/08 z 29 kwietnia 2009 r.
16 RPO-601508-I/08 z 29 kwietnia 2009 r.
34
Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (z dniem 1 stycznia 2010 r. włączony w skład Ministerstwa Spraw Zagranicznych), które mają na celu dostosowanie prawa polskie-go do prawa Unii Europejskiej. Wdrażanie tepolskie-go prawa powinno być wysiłkiem całej Rady Ministrów, jak i każdego z resortów z osobna, a rola rządu w tym procesie jest kluczowa.
W odpowiedzi Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej przekazał17 Rzeczniko-wi informacje zebrane od poszczególnych ministrów odpoRzeczniko-wiedzialnych za wdrażanie prawa wspólnotowego. Ponieważ informacje te potwierdziły zastrzeżenia Rzecznika w zakresie wdrażania aktów prawa wspólnotowego, Rzecznik na bieżąco monitoruje poszczególne ministerstwa w powyższym zakresie.
Przedmiotem zainteresowań Rzecznika była również kwestia nie udostępniania publicznie informacji na temat kosztów wdrażania prawa Unii Europejskiej. W szcze-gólności utrudniony ma być dostęp do rzetelnych, zbiorczych danych dotyczących ponoszonych przez podmioty zarówno publiczne, jak i prywatne kosztów realizowa-nia unijnych dyrektyw. Rzecznik zdaje sobie sprawę z trudności prezentacji takich zbiorczych danych, jednakże publiczny charakter takich informacji przemawia za ich udostępnieniem i transparentnością w tym obszarze. W związku z tą sprawą Rzecznik zwrócił się18 do Dyrektora Departamentu Prawa Unii Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, o zajęcie stanowiska i przedstawienie wyjaśnień w tej sprawie.
W związku z treścią uzyskanej odpowiedzi, Rzecznik zwrócił się w tej kwestii do po-szczególnych Ministerstw i stale monitoruje tę sprawę.
b) Jurysdykcja Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w obszarze tzw. III filara UE
Rzecznik zwrócił się19 do Prezydenta RP z pytaniem, na jakim etapie znajduje się aktualnie procedura związana ze złożeniem oświadczenia, o którym mowa w usta-wie o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do złożenia oświadczenia o uznaniu właściwości Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na pod-stawie art. 35 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej20. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł21, że art. 1 powyższej ustawy jest zgodny z prawem do rozpatrzenia przez sąd sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowa ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2009 r., po jej podpisaniu przez Prezydenta w dniu 25 lutego 2009 r. Uregulowana w art. 35 Traktatu o Unii Europejskiej procedura prejudycjalna odnosi się do materii współpra-cy poliwspółpra-cyjnej i sądowej w sprawach karnych, czyli obszaru tzw. trzeciego filara Unii Europejskiej. Procedura ta należy do podstawowych mechanizmów prawa unijnego.
17 Pismo z 26 czerwca 2009 r.
18 RPO-617044-I/09 z 22 maja 2009 r.
19 RPO-622470-I/09 z 3 lipca 2009 r.
20 Ustawa z 10 lipca 2008 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 253).
21 Sygn. akt Kp 3/08.
3
W myśl postanowień Traktatu Lizbońskiego trójfilarowa struktura Unii Europej-skiej ma zostać zniesiona, co pociągnie za sobą odejście od opcjonalnego charakteru jurysdykcji ETS w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Za-razem przewidziany został jednak pięcioletni okres przejściowy w odniesieniu do ju-rysdykcji ETS wobec aktów prawnych UE w dziedzinie współpracy policyjnej i są-dowej w sprawach karnych. Nie złożenie zatem przez Rzeczpospolitą Polską oświad-czenia, o którym stanowi ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. doprowadzi do wyłączenia przez ten okres możliwości skierowania pytania do TS w trybie prejudycjalnym, m.in.
w odniesieniu do dokumentów kluczowych dla właściwego funkcjonowania Obszaru Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE. Zgodnie z zasadami prawa między-narodowego Rzeczpospolita Polska już od momentu podpisania Traktatu akcesyjnego jest zobowiązana powstrzymywać się od działań, które udaremniłyby jego przedmiot i cel. Chociaż złożenie przedmiotowego oświadczenia zależy wyłącznie od woli Pre-zydenta, to jednak przy podejmowaniu tej decyzji należy mieć na szczególnym wzglę-dzie ochronę praw jednostki. Rzecznik ponowił przedmiotowe wystąpienie w związ-ku z podpisaniem przez Prezydenta w dniu 10 października 2009 r. aktu ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat ustana-wiający Wspólnotę Europejską (TWE), zwracając uwagę na związaną z tym zmianę sytuacji prawnej.
c) Wykorzystanie środków finansowych Unii Europejskiej
Rzecznik występował22 do Ministra Finansów w sprawie wykorzystania środków pochodzących z funduszy europejskich. Zdaniem Rzecznika pełne ich wykorzystanie powinno być jednym z priorytetów prowadzonej przez rząd polityki rozwoju gospo-darczego i społecznego, gdyż jest zbyt wiele obszarów wymagających modernizacji, byśmy mogli w tym zakresie pozwolić sobie na zaniedbania. Niektóre z przyjętych rozwiązań, związanych z wdrażaniem tych funduszy uniemożliwiają skorzystanie z nich przez wielu potencjalnych beneficjentów. Projektowana nowelizacja rozporzą-dzenia Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych23 – projekt z dnia 23 grudnia 2008 r. – ma na celu roz-szerzenie prawa do otrzymywania zaliczek na wszystkich przedsiębiorców. Jednak-że Ministerstwo Finansów zgłaszało zastrzeJednak-żenia co do zasadności przyjęcia takiego rozwiązania.
W odpowiedzi na to wystąpienie, Ministerstwo wskazało24, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem Rzecznika w tej kwestii oraz z kierunkami działań przyjętymi przez Ministra Rozwoju Regionalnego w celu ułatwienia im otrzymania dotacji z niniej-szych funduszy. Jednakże Ministerstwo Finansów wszelkie działania musi wykonywać z uwzględnieniem obowiązku czuwania nad stanem finansów publicznych państwa
22 RPO-607350-I/09 z 22 stycznia 2009 r.
23 Rozporządzenie z 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 175, poz. 1232).
24 Pismo z 5 lutego 2009 r.
3
i kształtowania tworzonych przepisów prawnych tak, aby zapewniały one celowe, rze-telne i gospodarne wydatkowanie środków publicznych. Ministerstwo brało udział w procesie uzgodnień międzyresortowych wymienionego wyżej projektu rozporzą-dzenia Ministra Rozwoju Regionalnego, przedstawiając do niego swoje uwagi, które następnie były przedmiotem analizy fachowców reprezentujących obydwa zaintere-sowane resorty. Wypracowany w ten sposób ostateczny kształt projektu rozporządze-nia, w opinii obu ministerstw, w możliwie najlepszy sposób odpowiada na potrzeby przedsiębiorców korzystających ze środków europejskich, jak też możliwie najpełniej zabezpiecza prawidłowe wydatkowanie środków publicznych.
W tej sprawie Rzecznik zwrócił się25 także do Ministra Rozwoju Regionalnego o przedstawienie oceny sposobu funkcjonowania systemów zaliczkowych oraz o zaję-cie stanowiska odnośnie do sformułowanych przez podmioty gospodarcze uwag.
Uwzględniając wpływające do niego wnioski, a także sugestie członków powo-łanego przez siebie zespołu eksperckiego ds. funduszy unijnych, Rzecznik wystąpił26 także do Ministra Rozwoju Regionalnego, w sprawie usprawnienia procesu wdrażania funduszy europejskich, a także ułatwienia korzystania z nich przez potencjalnych be-neficjentów, z zachowaniem koniecznych narzędzi zabezpieczających prawidłowość gospodarki finansowej. Zwrócił uwagę na następujące kwestie:
1. Konieczność odpowiedniego zabezpieczenia danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie. Rzecznik zgłosił postulat przekazywania wnioskodawcom oświad-czenia Instytucji Wdrażającej wyrażającego zobowiązanie do zachowania w tajemnicy danych zwartych we wniosku.
2. Utrudnienia związane z otwartymi naborami z alokacją środków. Rzecznik zgłosił wniosek zastąpienia takiego rozwiązania ogłaszaniem większej liczby naborów w ramach poszczególnych Działań w skali roku, z określeniem terminu zamknięcia takiego naboru.
3. Nierównomierne rozłożenie ryzyka związanego z realizacją projektu w posta-nowieniach umownych.
4. Potrzebę opracowania „Podręcznika zawierającego zasady zarządzania ryzy-kiem”.
5. Konieczność wyeliminowania konfliktu interesów, jaki ma miejsce w przypad-ku występowania osób w podwójnej roli: jako wspierającego wnioskodawcę w proce-sie przygotowywania wniosku, a następnie asesora komisji oceniającej.
Zakres zastosowania zmienionego wzoru weksla in blanco, stanowiącego za-bezpieczenie prawidłowego wykonania umowy o dofinansowanie realizacji projek-tu z funduszy unijnych, był przedmiotem kontynuowanej od 2008 r. korespondencji Rzecznika z Ministrem Rozwoju Regionalnego. Rzecznik poprosił27 Ministra o poin-formowanie, czy zmiany dotyczące treści weksla in blanco odnoszą się do wszystkich
25 Pismo z 8 stycznia 2010 r.
26 RPO-612652-I/09 z 27 marca 2009 r.
27 RPO-601773-I/09 z 22 grudnia 2009 r.
3
naborów w ramach poszczególnych Działań określonych Programów Operacyjnych od daty wydania zalecenia Ministra stosowania wzoru weksla zawierającego zapis wy-kluczający wykorzystanie go przez stronę trzecią. Ponadto, czy zmiana treści weksla dotyczy tylko naborów przyszłych, czy także naborów zakończonych, gdzie nie pod-pisano jeszcze umów o dofinansowanie, czy może również naborów zakończonych z podpisanymi umowami o dofinansowanie. Rzecznik zwrócił uwagę, że jeżeli dla prawidłowej ochrony interesów obu stron umowy zmiana treści weksla była zasadna, to powinna istnieć możliwość wymiany dotychczas podpisanych weksli in blanco.
Jak wynika z udzielonej odpowiedzi, wychodząc naprzeciw propozycji dokona-nia zmiany treści tych weksli poprzez dodanie sformułowadokona-nia wykluczającego ich wy-korzystanie przez osoby trzecie, Minister Rozwoju Regionalnego podjął oczekiwane działania.
Rzecznik podjął również działania dotyczące opodatkowania podatkiem docho-dowym od osób fizycznych środków finansowych przyznawanych w ramach Działa-nia 6.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki28.
d) Restrukturyzacja polskiego rolnictwa i pomoc finansowa dla rolnictwa ze środków Unii Europejskiej
W związku z coraz liczniejszymi skargami rolników zaniepokojonych podejmo-wanymi przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi działaniami w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, który realizuje Wspólną Politykę Rolną Unii Europej-skiej, Rzecznik wystąpił29 do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niepokój skarżących wywołała planowana zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzie-lania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i po-prawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich30. W ocenie Rzecznika, przewidziane w tym rozporządzeniu zmiany są niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zmiany wprowadzone na mocy wymienionego wy-żej rozporządzenia, przekształciły w sposób istotny warunki, na jakich opierało się przyznawanie dopłat rolnośrodowiskowych. Ustalono m.in. nową minimalną obsadę drzew i krzewów, co zdaniem Rzecznika, będzie miało wpływ na sytuację rolników objętych pomocą realizowaną w obrębie tego programu.
W związku z niesatysfakcjonującą odpowiedzią Ministra, Rzecznik ponowił wy-stąpienie. Z kolejnej odpowiedzi wynikało31, że liczne głosy sprzeciwu co do wielkości minimalnych obsad spowodowały zwrócenie się Ministerstwa do wiodącego instytutu
28 Informacja RPO za 2009 r., Rozdział: „Problematyka danin publicznych” – Podatek dochodowy od osób fizycznych.
29 RPO-607834-I/09 z 6 kwietnia 2009 r. i 3 września 2009 r.
30 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33 poz. 255).
31 Pismo z 16 października 2009 r.
38
w zakresie sadownictwa w kraju o weryfikację danych, dotyczących minimalnych ob-sad, w odniesieniu do upraw ekologicznych oraz dokonało konsultacji otrzymanych danych z doradcami rolnośrodowiskowymi, znającymi praktyczne aspekty uprawy drzew i krzewów.
Rzecznik zwrócił32 także się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przypadków odmowy przyznania rolnikom pomocy finansowej w ramach programu
„Modernizacja gospodarstw rolnych”. W odpowiedzi Rzecznik uzyskał33 informację, że pomoc ze wszystkich programów finansowanych ze środków Unii Europejskiej jest przyznawana na określonych zasadach i pod warunkiem spełnienia ściśle określonych kryteriów dostępu. Zawierając umowę przyznania pomocy beneficjent zobowiązuje się do osiągnięcia celu operacji i zachowania tego celu w okresie pięcioletnim, liczonym od dnia dokonania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatno-ści ostatecznej. Wiek jest jednym z elementów definiujących grupę docelową, do której kierowana jest pomoc w ramach tego działania. Pomoc kieruje się do osób w wieku produkcyjnym, wyznaczając jednakowe granice wieku dla mężczyzn i kobiet.
2. Działania międzynarodowe w sprawach indywidualnych
Rzecznik podejmował także działania międzynarodowe w sprawach indywidual-nych o istotnym znaczeniu społecznym.
W związku z zabójstwem Piotra S. obywatela polskiego uprowadzonego na te-rytorium Afganistanu, Rzecznik zwrócił się34 do Ministra Spraw Zagranicznych oraz Naczelnika Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej o przedstawienie informacji na temat prowadzonego śledztwa oraz działań, jakie organy władzy publicznej podejmują w celu odnalezienia i ukarania winnych tego morderstwa. W dniu 9 lipca 2009 r. Rzecznik poprosił również MSZ o przedstawie-nie kompleksowego raportu dotyczącego działań polskich służb dyplomatycznych w sprawie obywatela polskiego uprowadzonego na terenie Pakistanu. W odpowiedzi Ministerstwo poinformowało35 o umieszczeniu podstawowej wersji raportu na stro-nie internetowej. Sprawa jest monitorowana przez Rzecznika.
Rzecznik kontynuował również podjętą w 2007 r. sprawę śmierci polskiego oby-watela, Roberta D., na lotnisku w Kanadzie. W roku 2009 w celu wyjaśnienia okolicz-ności tego tragicznego zdarzenia Rzecznik kilkakrotnie zwracał się36 do ombudsmana Kolumbii Brytyjskiej, p. Kim Carter z prośbą o przedstawienie stanu śledztwa
pro-32 RPO-606698-I/09 z 24 kwietnia 2009 r.
33 Pismo z 23 czerwca 2009 r.
34 RPO-608666-I/09 z 9 lutego 2009 r.
35 Pismo z 5 sierpnia 2009 r.
36 RPO-572442-I/07 z dnia 11 maja 2009 r. oraz 18 lipca 2009 r.
39 wadzonego przez władze kanadyjskie oraz związanych z tym działań ombudsmana.
W odpowiedzi z dnia 31 lipca 2009 r. Rzecznik otrzymał tzw. raport komisji Brain-wooda, dotyczący użycia w Kanadzie paralizatorów elektrycznych, którego pierwsza część zawiera dokumentację związaną ze śmiercią Roberta D. Rzecznik wystąpił w tej sprawie również do Prokuratora Generalnego w Kanadzie z wnioskiem o udzielenie informacji uzyskanych w wyniku prowadzonego śledztwa. Dnia 15 października 2009 r. Rzecznik został poinformowany o skierowaniu wniosku do właściwych organów prokuratury kanadyjskiej. W związku z przedmiotową sprawą Rzecznik występował również do polskich organów, m.in. do Prokuratora Okręgowego w Gliwicach o po-informowanie Rzecznika, na jakim etapie znajduje się prowadzone przez prokuraturę postępowanie przygotowawcze oraz jakie są zamierzenia prokuratury co do ewentual-nego pociągnięcia do odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy kanadyjskiej policji (pismo z dnia 18 czerwca 2009 r.). Dnia 6 sierpnia 2009 r. Zastępca Prokuratora Ge-neralnego poinformował Rzecznika, że sprawa śmierci Roberta D. znajduje się w za-interesowaniu Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach i Biura Postępowania Przygo-towawczego oraz Obrotu Prawnego z Zagranicą Prokuratury Krajowej. Prokurator streścił działania podejmowane w tej sprawie. Rzecznik nadal prowadzi tę sprawę.