Prawo do emerytury lub renty oraz zasady ustalania prawa do tych świadczeń oraz ich wysokościświadczeń oraz ich wysokości

1. Niekonstytucyjne zasady przechodzenia na emeryturę nauczycieli przedszkoli niepublicznych są niezgodne z konstytucją

Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek⁵⁵⁸ Rzecznika dotyczący niezgodno-ści art. 91b ust. 2 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela⁵⁵⁹ z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji i orzekł⁵⁶⁰, że art. 91b ust. 2 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela w zakresie, w jakim wyłą-cza stosowanie art. 88 ust. 1 tej ustawy do nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu niepublicznym, w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, jest nie-zgodny z art. 32 ust. 1, a przez to z nakazem urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej, wyrażonym w art. 2 Konstytucji.

2. Luka prawna w regulacjach dotyczących szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytury i renty

W związku z postanowieniem⁵⁶¹ Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygnalizującym Radzie Ministrów potrzebę podjęcia inicjatywy prawodawczej w związku z luką prawną w regulacjach dotyczących szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytury i renty, Rzecznik zasygnalizował problem braku aktów wykonawczych do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-nych⁵⁶². Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż ustawodawca, na podstawie art. 22 tej usta-wy upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółousta-wych zasad ustalania podstausta-wy wymiaru emerytury i renty, tymczasem upoważnienie to nie zostało zrealizowane.

558 Informacja RPO za 2007 r., str. 204.

559 Ustawa z 26 stycznia 1982 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, Nr 170, poz. 1218 i Nr 220, poz. 1600 oraz z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 80, poz. 542, Nr 102, poz. 689, Nr 158, poz. 1103, Nr 176, poz. 1238).

560 Wyrok TK z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 65/07.

561 Sygn. akt S 4/09.

562 Ustawa z 17 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).

196

W odpowiedzi na wcześniejsze wystąpienie⁵⁶³ Rzecznika dotyczące braku aktów wykonawczych do ustawy emerytalnej, Minister Pracy i Polityki Społecznej poinfor-mował, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS wprowadza wprawdzie nowy system emerytalny, lecz jednocześnie stanowi kontynuację systemu emerytalnego obowią-zującego do końca 1998 r. i z tego względu w dalszym ciągu mogą być stosowane zasady wynikające z aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw uchylonych z dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej. Minister dodał ponadto, że przepis art.

194 ustawy emerytalnej wyraźnie wskazuje, że pozostają w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, jeżeli nie są sprzeczne z przepisami tej ustawy.

W ocenie Rzecznika utrzymywanie w mocy przepisów wykonawczych, wyda-nych na podstawie aktu, który utracił dziesięć lat temu moc obowiązującą, nie może być uznane za praktykę właściwą. Ponadto niewydanie aktów wykonawczych do usta-wy może prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za zaniechanie legislacyjne na podstawie art. 417 ¹ § 4 k.c. Rzecznik zwrócił się⁵⁶⁴ do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o podjęcie stosownych działań.

W odpowiedzi⁵⁶⁵, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że nie widzi podstaw do wydania nowego rozporządzenia regulującego materię obliczania podsta-wy podsta-wymiaru świadczeń przyznawanych na zasadach obowiązujących do końca 1998 r. Zdaniem Ministra, pełne przyzwolenie na takie działania stanowi art. 194 ustawy emerytalnej. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 2009 r., uznał⁵⁶⁶, że omawiane przepisy mają charakter czasowy, jednakże Minister Pracy utożsamia tę czasowość z ograniczonym w czasie (czyli czasowym) przyznawaniem świadczeń i obliczaniem ich wysokości wg starych zasad a nie czasowością rozumianą jako okres do wydania nowych przepisów.

Odnosząc się do problemu, który legł u podstaw powołanego orzeczenia TK (ustalanie podstawy wymiaru świadczeń osób, które pracowały za granicą), Minister Pracy zauważył, że do nowego aktu wykonawczego musiałyby być w całości przenie-sione dotychczasowe przepisy i to dokładnie w tym samym brzmieniu, ażeby nie nara-zić się na trudności interpretacyjne. Z tego względu, Minister uznaje za uzasadnione zachowanie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów i informuje, że opinię tę podziela Prezes Rady Ministrów. Ponadto, Minister nie widzi podstaw prawnych do wydania rozporządzenia zawierającego przepisy określające zasady obliczania podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych repatriantów, gdyż repatrianci nie są traktowani w sposób dyskryminujący w dziedzinie obliczania wysokości świad-czeń emerytalno-rentowych.

563 Informacja RPO za 2006 r., str. 161.

564 RPO-373598-III/01 z 10 września 2009 r.

565 Pismo z 18 grudnia 2009 r.

566 Sygnatura akt S 4/09.

197 3. Brak regulacji umożliwiającej rencistom osiąganie przychodów z pracy

zarobkowej, które bez względu na ich wysokość nie podlegałyby zmniejszeniu ani zawieszeniu

Do Rzecznika wpływały skargi osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy, dotyczące braku regulacji umożliwiającej rencistom osiąganie przychodów z pracy zarobkowej, które bez względu na ich wysokość nie podlegałyby zmniejszeniu ani zawieszeniu. Regulację w tym zakresie zawierała ustawa z dnia 17 październi-ka 2008 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Spo-łecznych oraz niektórych innych ustaw. W listopadzie 2008 r. Prezydent RP odmówił podpisania wyżej wymienionej ustawy i skierował do Sejmu wniosek o ponowne roz-patrzenie tej ustawy zarzucając m.in. że zniesienie instytucji zmniejszania albo za-wieszania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy pozbawia rentę charakteru świadczenia kompensującego utratę lub ograniczenie zdolności zarobkowania. Za-kwestionowana ustawa nie została ponownie uchwalona przez Sejm. Rzecznik zwró-cił się⁵⁶⁷ do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o przedstawienie stanowiska, czy planowany jest powrót do przedmiotowej regulacji.

Minister poinformował⁵⁶⁸, że nadal obowiązują zasady zmniejszania i zawie-szania wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy określone w art. 104-105 usta-wy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W dniu 19 grudnia 2008 r. wpłynął do Marszałka Sejmu RP poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw⁵⁶⁹, który dotyczy zniesienia przepisów ograniczających wypłatę świadczeń rentowych, przysługujących osobom niepełno-sprawnym i osobom niezdolnym do pracy, z powodu osiągania przychodów z pracy zarobkowej.

4. Odmowa przyznania, osobom ubiegającym się o rentę z tytułu

niezdolności do pracy, prawa do świadczenia ze względu na nie wykazanie 5-letniego okresu ubezpieczenia przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy

Do Rzecznika wpływały skargi od osób ubiegających się o rentę z tytułu niezdol-ności do pracy, posiadających udowodniony odpowiednio długi okres ubezpieczenia (20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn), którym organy rentowe odmówiły przyznania prawa do świadczenia ze względu na brak wykazania 5-letniego okresu ubezpieczenia przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy.

567 RPO-609604-III/09 z 19 marca 2009 r.

568 Pismo z 20 kwietnia 2009 r.

569 Druk Sejmowy nr 1678.

198

Sąd Najwyższy w uchwale⁵⁷⁰ składu 7 sędziów stwierdził, że renta z tytułu nie-zdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Fun-duszu Ubezpieczeń Społecznych), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art.

58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadają-cego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Linia orzecznicza w przedmiotowej sprawie jest jednolita i zgodna z przyjętą przez Sąd Najwyższy w powyższej uchwale wykład-nią przepisów ustawy emerytalnej. Nie zawsze jednak ubezpieczony korzysta z przy-sługującego prawa odwołania się od odmownej decyzji organu rentowego do sądu.

Badając takie sprawy Rzecznik uzyskał ze strony organów rentowych oraz ZUS wy-jaśnienia, że podmioty te nie respektują przyjętej przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale wykładni art. 57 ust. 2 ustawy emerytalnej uznając, że takie rozstrzygnięcie nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie prawnym oraz że przyjęcie takiego stanowiska spotkało się z akceptacją Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Rzecz-nik zwrócił się⁵⁷¹ do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o przedstawienie stanowiska w tej sprawie.

W odpowiedzi Minister poinformował⁵⁷², że jego zdaniem, brak jest uzasadnienia do przychylenia się do postanowień uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. i zalecenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jej stosowania. Zgodnie z obecnym stanem prawnym każda osoba, która stała się niezdolna do pracy po ukończeniu 30 roku życia musi udowodnić, że w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy posiada przynaj-mniej 5-letni staż ubezpieczeniowy. Warunek ten musi spełnić zarówno osoba, która ma jedynie 5-letni, a więc minimalny wymagany okres, jak i ta, która ma 20 lub 25-letni staż ubezpieczeniowy. Taka konstrukcja przepisów gwarantuje, że renta z tytułu niezdolności do pracy nie straci swego ubezpieczeniowego charakteru. Obecnie trwa-ją analizy zasadności nowelizacji przepisów w kierunku odstąpienia od stosowania przepisu art. 58 ust. ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wobec osób całkowicie niezdolnych do pracy, legitymujących się odpo-wiednio długim okresem ubezpieczenia. Złagodzenie przepisów w tym zakresie mu-siałoby jednak zapewnić utrzymanie związku prawa do renty z odpowiednio długim okresem opłacania składek do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

5. Ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników

a) Warunki nabywania prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy W 2009 r. do Rzecznika wpływały skargi od osób, które pomimo całkowitej i trwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie uzyskały prawa do

ren-570 Uchwała z 23 marca 2006 r., I UZP 5/05.

571 RPO-606048-III/09 z 13 października 2009 r.

572 Pismo z 29 października 2009 r.

199 ty, ponieważ ich niezdolność do pracy nie powstała w czasie trwania ubezpiecze-nia, ani w ciągu 18 miesięcy od jego ustania. Skarżący wskazywali, że warunek po-wstania niezdolności do pracy w okresie 18 miesięcy od dnia ustania ubezpieczenia niekiedy jest niemożliwy do spełnienia, np. gdy rolnik zaprzestał prowadzenia go-spodarstwa rolnego, a nie został jeszcze objęty innym ubezpieczeniem. Warunki nabywania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w systemach ubezpie-czenia rolniczego i powszechnego są zbliżone. Różnią się jedynie brakiem w syste-mie rolniczym przepisu podobnego w treści do art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS⁵⁷³, dającego ubezpieczonym o relatywnie długim stażu ubezpiecze-nia zwiększony zakres ochrony ubezpieczeniowej. Zdaniem Rzecznika należałoby rozważyć możliwość wprowadzenia takiego rozwiązania do systemu ubezpieczenia rolników. Dlatego też Rzecznik zwrócił się⁵⁷⁴ do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o rozważenie możliwości stosownej zmiany przepisów ustawy o ubezpie-czeniu społecznym rolników⁵⁷⁵.

W odpowiedzi Minister poinformował⁵⁷⁶ o prowadzeniu prac nad opracowa-niem założeń do zmian legislacyjnych w zakresie ubezpieczenia społecznego rolni-ków i poinformował o powołaniu Zespołu do Spraw Reformy Systemu Ubezpieczenia Społecznego Rolników.

Jednocześnie Minister podzielił pogląd Rzecznika, że osoby całkowicie niezdol-ne do pracy w gospodarstwie rolnym i legitymujące się długim stażem pracy, powinny przechodzić na renty w oparciu o mniej restrykcyjne warunki.

b) Przyspieszenie prac nad zreformowaniem systemu ubezpieczenia społecznego W 2009 r. Rzecznik powrócił do sprawy związanej z przyspieszeniem prac nad zre-formowaniem systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Skierowany do Sejmu w paź-dzierniku 2008 roku rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników⁵⁷⁷, zakładający podwyższenie składek pochodzących od rolników prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwach, których obszar użytków rolnych przekracza 50 ha przeliczeniowych, znajduje się w pierwszej fazie prac parlamentarnych. Zawarte w nim zmiany nie mają charakteru reformatorskiego, jednak ich wdrożenie stanowiłoby wyraź-ne potwierdzenie intencji przeprowadzenia głębokich przekształceń systemu ubezpiecze-nia emerytalno-rentowego rolników. Z informacji prasowych⁵⁷⁸ wynika ponadto, że rząd zamierza przygotować projekt reformy systemu ubezpieczenia społecznego rolników w ramach prac Komisji Trójstronnej. Jednocześnie zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów we wrześniu 2008 r. został powołany Międzyresortowy Zespół ds. Reformy Systemu

Ubez-573 Ustawa z 17 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).

574 RPO-606480-III/09 z 3 lutego 2009 r.

575 Ustawa z 20 grudnia 1990 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.).

576 Pismo z 17 lutego 2009 r.

577 Druk nr 1185.

578 „Gazeta Prawna” z 19 stycznia 2008 r.