CM\687483PL.doc PE329.234v/REV.III
PL PL
PARLAMENT EUROPEJSKI
2004
2009 Komisja Petycji
21.09.2007
KOMUNIKAT DLA POSŁÓW
Dotyczy: Petycja 546/2002 złożona przez Norberta Zollwega (Niemcy), w sprawie czasu pracy niemieckiej straży pożarnej
1. Streszczenie petycji
Składający petycję wyjaśnia, że niemiecki kraj związkowy Szlezwig-Holsztyn zezwala, by średni tygodniowy czas pracy straży pożarnej wynosił 54 godziny. Składający petycję uważa, że oznacza to naruszenie art. 6 dyrektywy 93/104/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy. Władze niemieckie powołują się jednak art. 17 dotyczący odstępstw.
Ministerstwo spraw wewnętrznych kraju związkowego Szlezwig-Holsztyn podkreśla również, że kontrola przeprowadzona w 2000 r. przez Komisję Europejską nie wykazała żadnych nieprawidłowości w niemieckim prawie pracy. Składający petycję zachowuje jednak sceptycyzm i chciałby się dowiedzieć, czy Republika Federalna Niemiec dokonała w wyznaczonym terminie przeniesienia do prawa krajowego wyżej wymienionej dyrektywy oraz dyrektywy ramowej 89/391/EWG, czy w 2000 r. Komisja przeprowadziła kontrolę prawidłowo i czy przepisy art. 17 mają zastosowanie do niemieckiej straży pożarnej.
2. Dopuszczalność
Petycję uznano za dopuszczalną w dniu 4 lutego 2003 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji na podstawie art. 192 ust. 4 Regulaminu.
3. Odpowiedź Komisji otrzymana w dniu 8 kwietnia 2007 r.
„Służby Komisji skontaktują się z krajowymi organami administracji w celu uzyskania informacji uzupełniających na temat faktów przytoczonych przez składającego petycję.
Parlament Europejski zostanie poinformowany o dalszych krokach dotyczących petycji.”
PE329.234v/REV.III 2/6 CM\687483PL.doc
PL
4. Odpowiedź Komisji otrzymana w dniu 23 marca 2004 r.
Fakty
Składający petycję, będący strażakiem w niemieckim kraju związkowym Szlezwig-Holsztyn, twierdzi, że przepisy dotyczące czasu pracy straży pożarnej w tym kraju związkowym nie odpowiadają przepisom dyrektywy 93/104/WE (tzw. dyrektywy w sprawie czasu pracy).
W komunikacie z dnia 8 kwietnia 2003 r. Komisja poinformowała Parlament Europejski o konieczności skontaktowania się z organami krajowymi w celu uzyskania dodatkowych informacji o kwestiach podniesionych przez składającego petycję.
25 czerwca 2003 r. służby Komisji skierowały do władz niemieckich pismo w tej sprawie.
Władze krajowe odpowiedziały w piśmie z dnia 20 sierpnia 2003 r.
Na podstawie otrzymanych informacji wydaje się, że przepisy mające zastosowanie do służby publicznej w kraju związkowym Szlezwig-Holsztyn stanowią, że przeciętny maksymalny tygodniowy czas pracy wynosi 45 godzin (ust. 88 (1) Landesbeamtengesetz, LBG). Pierwsze i drugie zdanie ust. 88 (3) LBG umożliwia wydłużenie tego okresu do ostatecznego maksimum 56 godzin, jeżeli dodatkowy czas p r a c y przybiera formę dyżuru („Bereitschaftsdienst”). W czasie dyżuru urzędnik musi znajdować się fizycznie w miejscu pracy lub w dowolnym innym miejscu wskazanym przez pracodawcę i być gotowy do wykonywania pracy na jego żądanie. Ponadto maksymalny czas pracy ograniczono dekretem ustalającym normalną średnią czasu pracy na 40 godzin (ust. 2 (1) SH ArbZVO), a w razie dyżuru – na maksimum 54 godziny (przeciętnie, ust. 4 SH ArbZVO).
Zgodnie z drugim zdaniem ust. 6 (1) SH BRSchG (ustawa o straży pożarnej obowiązująca w kraju związkowym Szlezwig-Holsztyn) oddziały straży pożarnej poza zwykłymi obowiązkami wynikającymi z wykonywanego zawodu uczestniczą w działaniach niemieckiego systemu obrony cywilnej.
Ocena prawna
Aby ocenić zasadność petycji, należy odpowiedzieć na dwa pytania. Po pierwsze, czy straż pożarną obejmuje zakres zastosowania dyrektywy 93/104/WE. Jeżeli tak, to postaje drugie pytanie: czy wspomniana ustawa spełnia przepisy dyrektywy w sprawie czasu pracy, zwłaszcza art. 6 ?
Zakres zastosowania dyrektywy 93/104/WE zmienionej dyrektywą 2000/34/WE określono w art. 1 ust. 3 w związku z art. 2 dyrektywy 89/391/EWG (dyrektywa ramowa).
Art. 1 ust. 3 stanowi, co następuje:
Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznych, jak i prywatnych, w rozumieniu art. 2 dyrektywy 89/391/EWG, bez uszczerbku dla postanowień art. 17 niniejszej dyrektywy.
CM\687483PL.doc 3/6 PE329.234v/REV.III
PL
Art. 2 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG określa bardzo szeroki zakres zastosowania i stanowi wyraźnie, że co do zasady dyrektywa obejmuje wszystkie sektory działalności. Art. 2 ust. 2 stanowi jednak, co następuje:
Niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów - w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak siły zbrojne czy policja lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną.
Zdaniem Komisji z zakresu zastosowania dyrektywy ramowej można wyłączyć tylko niektóre dziedziny działalności z zakresu usług publicznych, takich jak siły zbrojne, policja czy obrona cywilna, a nie daną grupę pracowników. Zgodnie z orzeczeniem trybunału w sprawie SIMPAP, zakres zastosowania omawianej dyrektywy musi z konieczności być szeroki, a ponadto wyłączenia z zakresu zastosowania dyrektywy ramowej, w tym przepisy art. 2 ust. 2, należy interpretować w sposób ograniczający.
W tym samym wyroku Trybunał orzekł również, że art. 2 ust. 2 dyrektywy ramowej odnosi się do niektórych szczególnych dziedzin działalności z zakresu usług publicznych, mających na celu utrzymywanie porządku i bezpieczeństwa publicznego i mających zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa (pkt 36). Wydaje się, że w normalnych okolicznościach działań straży pożarnej nie można w pełni utożsamić z takimi dziedzinami działalności. Obecny system prawny kraju związkowego Szlezwig-Holsztyn nie rozróżnia w żaden sposób zwykłych obowiązków i działań specjalnych, na przykład w nagłych przypadkach.
Należy również podkreślić, że istnienie odstępstwa dla straży pożarnej, przewidzianego w art. 17 ust. 2.1 lit. c) pkt iii) dyrektywy 93/104/WE, wykazuje, że zasadniczo zakres zastosowania dyrektywy ją obejmuje.
Dlatego też Komisja uważa, że straży pożarnej nie obejmuje w całości zakres zastosowania wyłączenia zawartego w art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391/WE i że w związku z tym obejmują ją przepisy zmienionej dyrektywy 93/104/WE.
Jeżeli chodzi o drugie pytanie, to zdaniem Trybunału czas dyżuru („Bereitschaftsdienst”) należy w całości zaliczać do czasu pracy.
Ponadto art. 6 ust. 2 dyrektywy stanowi, że „państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zgodnie z potrzebą ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników (…) przeciętny czas pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z godzinami nadliczbowymi, nie przekracza 48 godzin.”
Zezwalając na średni maksymalny tygodniowy czas pracy wynoszący 54 godziny łącznie z dyżurami, ustawodawstwo niemieckiego kraju związkowego Szlezwig-Holsztyn narusza art. 6 ust. 2 dyrektywy 93/104/WE.
Wnioski
W świetle powyższego służby Komisji skontaktują się ponownie z władzami niemieckimi, aby poznać ich stanowisko w sprawie domniemanego naruszenia, a następnie podejmą
PE329.234v/REV.III 4/6 CM\687483PL.doc
PL
decyzję o dalszych działaniach.”
5. Uzupełniająca odpowiedź Komisji otrzymana w dniu 23 marca 2007 r.
„Orzecznictwo Trybunału
Jeżeli chodzi o pytanie, czy działalność straży pożarnej należy do zakresu zastosowania dyrektywy, Trybunał Sprawiedliwości przedstawił w wyroku z dnia 5 października 2004 r.
w sprawie Pfeiffer (sprawy połączone C-397/01 do C-403/01) jasne wytyczne dla wykładni dyrektywy.
Zdaniem Trybunału art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 89/391/EWG wyłącza z zakresu zastosowania dyrektywy nie usługi związane z obroną cywilną jako takie, ale wyłącznie
„określone dziedziny działalności” tych usług, których specyfika stoi w sprzeczności ze stosowaniem zasad ustanowionych w tejże dyrektywie (pkt 53). Takie szeroko zdefiniowane wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy 89/391/EWG należy zatem interpretować w sposób ograniczający zakres wyłączenia do działań ściśle niezbędnych do ochrony interesów, które państwa członkowskie mogą dzięki temu chronić (pkt 54). Wyłączenie znajdujące się w art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 89/391/EWG przyjęto wyłącznie w celu zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania usług niezbędnych dla ochrony bezpieczeństwa, zdrowia i porządku publicznego w okolicznościach o wyjątkowej wadze i skali (na przykład katastrofa), charakteryzujących się tym, że z definicji nie pozwalają na zaplanowanie czasu pracy zespołów interwencyjnych i ratowniczych (pkt 52).
W postanowieniu z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie Personalrat der Feuerwehr Hamburg (C- 52/04) Trybunał potwierdził, że dyrektywa powinna mieć zastosowanie do działalności straży pożarnej, nawet jeżeli wykonują ją siły interwencyjne w terenie, i nie ma znaczenia, czy ma ona na celu walkę z pożarem, czy świadczenie pomocy w inny sposób, jeżeli tylko wykonywana jest w zwykłych warunkach, zgodnie z zadaniami wyznaczonymi danym oddziałom, i to nawet wtedy, gdy interwencje związane z tą działalnością są z natury nieprzewidywalne i mogą narażać pracowników, którzy je przeprowadzają, na określone zagrożenie bezpieczeństwa i/lub zdrowia (pkt 52). Wyjątek od takiej wykładni może mieć miejsce tylko w przypadkach wyjątkowych zdarzeń, kiedy prawidłowy przebieg działań mających zapewnić ochronę ludności w sytuacji poważnego zbiorowego zagrożenia wymaga, by personel mający stawić czoło zdarzeniu tego rodzaju dał absolutne pierwszeństwo celowi, do jakiego zmierzają te działania, aby móc osiągnąć ten cel (pkt 53). Trybunał uściślił, że dotyczy to klęsk żywiołowych lub katastrof technologicznych, zamachów, poważnych wypadków lub innych zdarzeń tego rodzaju, których waga i skala wymaga podjęcia niezbędnych środków dla ochrony życia, zdrowia, a także bezpieczeństwa zbiorowości i których prawidłowa realizacja byłaby zagrożona, gdyby należało przestrzegać wszystkich zasad sformułowanych w dyrektywach 89/391/EWG i 93/104/WE (pkt 55).
Wniosek w sprawie zmiany dyrektywy
22 września 2004 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2003/88/WE (dokument COM(2004)0607 końcowy).
CM\687483PL.doc 5/6 PE329.234v/REV.III
PL
Wniosek ten zawiera dwie nowe definicje („czas dyżurowania” i „nieaktywny okres czasu dyżurowania”) oraz nowy artykuł stanowiący, że nieaktywnego okresu czasu dyżurowania nie uznaje się za czas pracy, chyba że prawo krajowe lub zgodny z ustawodawstwem i/lub praktykami krajowymi układ zbiorowy lub porozumienie między partnerami społecznymi stanowią inaczej. Ten sam artykuł uściśla, że okres, w którym pracownik rzeczywiście wykonuje swoje działania lub spełnia swoje obowiązki podczas czasu dyżurowania, uznaje się za czas pracy.
Po otrzymaniu opinii Parlamentu Europejskiego z dnia 11 maja 2005 r. Komisja przyjęła 31 maja 2005 r. zmieniony wniosek dotyczący dyrektywy (dokument COM(2005)0246 końcowy). Wniosek ten dodaje w szczególności nowy ustęp, który uściśla, że nieaktywnego okresu czasu dyżurowania nie można uwzględniać przy obliczaniu okresów odpoczynku przewidzianych w art. 3 (odpoczynek dzienny) i art. 5 (odpoczynek tygodniowy).
Podsumowując, jeżeli dyrektywę zmieniono by zgodnie z propozycją Komisji, to nieaktywne okresy czasu dyżurowania nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu maksymalnej długości tygodniowego czasu pracy.
W oczekiwaniu na wynik trwających rozmów na szczeblu międzyinstytucjonalnym Komisja postanowiła w 2004 r., że nie jest pożądane wszczynanie procedur o naruszenie obowiązków w kwestiach, które zgodnie ze mienionym wnioskiem podlegałyby przeglądowi.
W sprawie zmienionego wniosku nie uzyskano jeszcze całościowego porozumienia w Radzie (ostatnie rozmowy miały miejsce na specjalnym posiedzeniu Rady ds. zatrudnienia, polityki socjalnej, zdrowia i konsumentów w dniu 7 listopada 2006 r.). Wobec przedłużających się rozmów międzyinstytucjonalnych służby Komisji wysłały w styczniu 2007 r. pisma administracyjne do niektórych państw członkowskich, zwracając się w nich o informacje uzupełniające na temat stosowania dyrektywy 2003/88/WE, w tym również w odniesieniu do czasu dyżurowania.
Wnioski
Jak wspomniała Komisja w komunikacie z dnia 23 marca 2004 r., sytuacja przedstawiona przez składającego petycję nie wydaje się zgodna z dyrektywą 2003/88/WE według wykładni Trybunału.
Jednak ewentualnie naruszony przepis jest jednym z przepisów objętych wnioskiem Komisji z 2004 r. mającym na celu ich zmianę. Komisja postanowiła, że wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom nie jest pożądane w takich przypadkach, w oczekiwaniu na wyniki rozmów toczących się na szczeblu międzyinstytucjonalnym. Należy jednak przypomnieć, że nie uniemożliwia to w żaden sposób zainteresowanym osobom prywatnym dochodzenia przed sądami krajowymi swych ewentualnych praw zgodnie z dyrektywą 2003/88/WE. Ponadto sąd krajowy, do którego osoba prywatna wniosła sprawę, ma obowiązek dokonać wykładni przepisów krajowych przyjętych w celu wykonania dyrektywy i zastosować je zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego (patrz zwłaszcza wyrok z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Von Colson).
Zastosowanie dyrektywy do niemieckiej straży pożarnej wyjaśnia opisane powyżej niedawne
PE329.234v/REV.III 6/6 CM\687483PL.doc
PL
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Pozwala to osobom prywatnym na łatwiejsze podjęcie decyzji, czy dochodzić swoich praw przed sądami krajowymi.”
6. Dalsza odpowiedź Komisji, otrzymana dnia 21 września 2007 r.
Wprowadzenie
Komisja przekazała Parlamentowi Europejskiemu wstępną odpowiedź w kwietniu 2003 r., komunikat wraz z analizą prawną w marcu 2004 r. oraz kolejną dodatkową odpowiedź w marcu 2007 r.
Dodatkowa odpowiedź ogranicza się do wydarzeń, które miały miejsce po tej ostatniej dacie i potwierdza odpowiedź ustną udzieloną na posiedzeniu Komisji Petycji w dniu 25 czerwca 2007 r.
Dalszy rozwój sytuacji
Władze krajowe wskazały w przesłanym niedawno do Komisji piśmie, że kraj związkowy Szlezwig-Holsztyn dostosował się obecnie do przepisów dyrektywy w sprawie czasu pracy zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości w zakresie kwestii poruszonych przez składającego petycję (czas pracy strażaków).
Władze krajowe twierdzą, że prawodawstwo w tym zakresie („Arbeitszeitverordnung”
obowiązujące w Szlezwigu-Holsztynie) jest w trakcie formalnej zmiany w celu wyjaśnienia wymogów prawa wspólnotowego zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości - oczekuje się, że proces ten zostanie zakończony pod koniec 2007 r. Władze krajowe dodają, że w oczekiwaniu na przyjęcie tej zmiany wszystkie miasta podlegające administracji autonomicznej otrzymały na mocy dekretu z dnia 31.01.2006 r. polecenie dostosowania się do orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczących strażaków.
