Bariery decentralizacji władzy

Zadania samorządów regulują odpowiednie ustawy, dzieląc je na własne, zlecone i porozumieniowe . Kwoty na zadania publiczne realizowane przez samorządy syste-matycznie rosną . Ich poziom w 2015 r . wyniósł dla całego podsektora samorządowe-go 210,8 mld zł . Ogółem wydatki całesamorządowe-go Sektora Finansów Publicznych wyniosły 731,8 mld zł (40,9% w PKB) . Biorąc pod uwagę fakt, że wydatki podsektora ubez-pieczeń społecznych (w kwocie 262,4 mld zł za 2015) stanowią strumień pienię-dzy finansowany głównie ze składek ubezpieczeniowych (poza FER rolników) oraz to, że z budżetu państwa finansowane są ubezpieczenia społeczne funkcjonariuszy publicznych, należy jednoznacznie stwierdzić, że polityka społeczno-gospodarcza w kraju realizowana jest w znaczącym stopniu przez JST . Do podsektora rządowego

* Prof . zw . dr hab . Teresa Lubińska, Uniwersytet Szczeciński, Instytut Finansów, Katedra Finan-sów, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, ul . Mickiewicza 64, 71-101 Szczecin, tlub@

wneiz .pl .

należą zadania centralne, jak wymiar sprawiedliwości, polityka zagraniczna, obron-ność, bezpieczeństwo czy nauka . Podsektor ten finansuje drogą transferów również w ogromnej mierze zadania JST, wzmacniając jednocześnie pozycję wydatkową sa-morządów .

Art . 163 Konstytucji RP mówi, że „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych” .

Z chwilą powstania, od 1.01.1999 r., powiatów i samorządów wojewódzkich, a więc pełnej organizacji terytorialnej samorządów, sporna stała się kwestia de-centralizacji władzy w systemie finansów publicznych . Sama kwestia decentrali-zacji władzy w systemie finansów publicznych wymaga naświetlenia istoty szero-kiej problematyki decentralizacji i centralizacji systemów zarządzania państwami¹ . Kompleksowe ujęcie tego zagadnienia prezentuje praca S . Flejterskiego i M . Zioło², w której już na wstępie wskazano, że dyskusja dotycząca wyboru między centraliza-cją a decentralizacentraliza-cją jest ponadczasowa i ma wymiar uniwersalny . Autorzy dokonali bardzo interesującego przeglądu rozwiązań decentralizacyjnych w krajach UE, para-metryzując wg kryteriów ilościowych i jakościowych główne płaszczyzny decentra-lizacji, obejmujące finanse publiczne, administrację i ustrojowo-polityczne czynniki . Z punktu widzenia dalszych rozważań szczególnie ważna jest teza S . Flejterskiego i M . Zioło, że procesy decentralizacji są niejednorodne w poszczególnych krajach, co warunkowane jest głównie czynnikami: politycznymi, demograficznymi, geogra-ficzno-topograficznymi, ekonomicznymi i kulturowymi³ .

Powyższa teza upoważnia do stwierdzenia, że stałe zainteresowanie badaczy problematyką funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w świetle kate-gorii decentralizacji władzy było i jest w pełni uzasadnione . Problematyce decentra-lizacji poświęcono szereg publikacji i konferencji . Tematyka ta była również ostatnio przedmiotem debat w sesjach panelowych konferencji w Jachrance w 2013  r . pt .

„Samodzielność finansowa JST czy międzysamorządowa redystrybucja dochodów”⁴, organizowanej przez redakcję „Finansów Komunalnych”, wydawcę Wolters Kluwer SA, Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz Wydział Prawa i Ad-ministracji Uniwersytetu Łódzkiego .

Już w dwa lata po wprowadzeniu powiatów i samorządów wojewódzkich samo sedno decentralizacji władzy znakomicie zaprezentowała prof. Z. Gilowska na

1 Por. K. Piotrowska-Marczak, T. Uryszek, Zarządzanie finansami publicznymi, Difin, Warszawa 2009, s. 34–36.

2 Por. S. Flejterski, M. Zioło, Centralizacja i decentralizacja zadań publicznych w świetle wy-branych rozwiązań europejskich. Próba oceny, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 3(33)/2008, s. 76.

3 Por. tamże, s. 81.

4 Por. Sprawozdanie z debat konferencji pt. „Samodzielność finansowa JST czy międzysamorzą-dowa redystrybucja dochodów”, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014, s. 120–124.

Bariery decentralizacji finansów publicznych sformułowane przez Zytę Gilowską w 2001 r. 87 sesji plenarnej Zachodniopomorskiego Forum Finansowo-Kapitałowego – Twój Kapitał w 2001 r.⁵

Autorka identyfikuje w 2001 r . również bariery poszerzenia skali decentralizacji finansów publicznych w Polsce . Wymienia następujące główne obszary decentraliza-cji władzy w zakresie finansów publicznych:

– władzy w zakresie pobierania publicznych środków finansowych;

– władzy w zakresie koncentrowania tych środków w odpowiedniej formie;

– władzy w zakresie dysponowania publicznymi środkami finansowymi;

– władzy w zakresie zaciągania zobowiązań angażujących te środki .

Rozpatrując powyższe płaszczyzny decentralizacji, autorka stwierdza, że nie uda-ło się w Polsce zdecentralizować systemu finansów publicznych w taki sposób, aby procesowi delegowania władzy w zakresie zadań i kompetencji samorządów towa-rzyszył proces decentralizacji władztwa podatkowego . Podkreśla, że zmiany w syste-mie podatkowym skoncentrowane były „na interesach państwa”, a nie na „interesach terytorialnych korporacji mieszkańców” . Nowe jednostki samorządu terytorialnego zasilono w 1999 r . dotacjami i subwencjami, co – jak stwierdza raport Instytutu Ba-dań nad Gospodarką Rynkową⁶ – było neutralne dla finansów publicznych . Dotacja-mi celowyDotacja-mi finansowano wszystkie zadania zlecone . W podsumowaniu rozważań nt. decentralizacji władztwa podatkowego Z. Gilowska stwierdza w 2001 r., że

„w niedalekiej perspektywie możliwość przebudowy systemu dochodów samo-rządowych nie wydaje się realna”⁷ .

Mimo upływu wielu lat główne tezy artykułu Z . Gilowskiej są nadal aktualne, o czym wyraźnie mówią wypowiedzi i publikacje z ostatnich kilku lat . Nawiązując do wspomnianej wcześniej konferencji samorządowej z 2013 r . w Jachrance, należy przytoczyć wypowiedź T . Dębowskiej-Romanowskiej⁸ . Identyfikując kategorię ade-kwatności, ściśle związaną z procesem decentralizacji finansów publicznych, stwier-dza na podstawie interpretacji zapisów art . 15 i art . 16 oraz art . 167 Konstytucji RP⁹,

5 Por. Z. Gilowska, Finansowanie polityk wspierania rozwoju regionalnego, [w:] Monografia

„Twój Kapitał 2001 r.”, Zachodniopomorskie Forum Finansowo-Kapitałowe, Uniwersytet Szczeciński 2001, s. 39–49.

6 Por. Z. Gilowska, W. Misiąg, Dostosowanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyjnych i standardów europejskich, IBnGR, nr 17, Warszawa 2000, s. 48 (seria:

Polska Regionów).

7 Por. Z. Gilowska, Finansowanie, s. 46.

8 Por. T. Dębowska-Romanowska, Dylematy przekształceń ustroju finansów lokalnych, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014, s. 7–11.

9 Konstytucja RP, Dz.U. Nr 78, poz. 483, 1997 r., Art. 15.1. Ustrój terytorialny Rzeczpospoli-tej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. 2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednost-kom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa. Art. 16.1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Przy-że zapisy te sprzyjają bardziej dekoncentracji zadań niż decentralizacji odpowiednich praw do samorządów . Jak autorka wskazuje dalej, „sama zasada adekwatności źródeł dochodów samorządu terytorialnego, choć ma zadania gwarancyjne”, ze swej natury jest zdana na niepewne i trudne do przewidzenia orzecznictwo TK i sądów admini-stracyjnych . Podkreśla trudności z odpowiedzią na pytanie, jak mierzyć nieadekwat-ność źródeł dochodów . W uzupełnieniu należy dodać, że T . Dębowska-Romanowska pokazuje równocześnie niezmiernie istotne, pozytywne zjawisko w funkcjonowaniu samorządów, tzn . lepsze i rosnące rozumienie roli samorządu w Polsce jako wspól-noty politycznej . Działania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w pełni to potwierdzają .

Jednoznaczne stanowisko w kwestii decentralizacji prezentuje J . Glumińska--Pawlic¹⁰, która wieloletni okres dyskusji nt . samodzielności finansowej samorządów, w tym nad zmianą źródeł ich dochodów, określa jako „stracone złudzenia” . Autorka uczestniczyła w pracach wielu zespołów, które wypracowały projekty ustaw dotyczą-cych zasadniczo dochodów JST . Stwierdza, że wyniki prac tych zespołów „znikały wraz z kolejnymi wyborami do parlamentu”¹¹ . J . Glumińska-Pawlic widzi więc barie-rę decentralizacji głównie po stronie rządowej .

Zmiany centralizacyjne w strukturze dochodów w latach 1999–2012 dla po-szczególnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego (JST) przejrzyście pre-zentuje K . Surówka¹², określając je jako degresję samodzielności finansowej . Główne zmiany K . Surówka określa następująco:

− w gminach wzrasta znaczenie transferów, w tym dotacji celowych w dochodach ogółem;

− w miastach na prawach powiatu również wzrasta znacząco udział dotacji celo-wych w dochodach ogółem;

− powiaty, którym nie przypisano źródeł dochodów w postaci podatków i opłat lokalnych, posiadają od początku niski wskaźnik udziału dochodów własnych w dochodach ogółem na poziomie ok . 15%, który również uległ zmniejszeniu w wyniku zwiększenia roli dotacji celowych;

sługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imie-niu własnym i na własną odpowiedzialność. Art. 167.1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. 2.

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu tery-torialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

10 Por. J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego, „Finanse Ko-munalne”, nr 1–2/2014, s. 120.

11 Tamże.

12 Por. K. Surówka, Ograniczenia faktyczne samorządności finansowej jednostek samorządu terytorialnego – degresja samodzielności finansowej, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014, s. 21–26.

Bariery decentralizacji finansów publicznych sformułowane przez Zytę Gilowską w 2001 r. 89

− samorządy wojewódzkie zanotowały szczególnie znaczący wzrost wskaźnika udziału dotacji celowych w dochodach ogółem . Autor wskazuje tu na rolę tzw . dotacji rozwojowych, które są przekazywane poprzez budżety samorządów wo-jewódzkich .

W podsumowaniu K . Surówka stwierdza, że niezbędna jest korekta systemu fi-nansowania JST, która wprowadzi podatek katastralny i przekształci udziały w po-datku PIT i w popo-datku CIT w dodatki do podatków . Autor, identyfikując degresję w samodzielności finansowej JST, wyraża jednocześnie stanowisko, iż ważniejsza od samodzielności finansowej jest adekwatność dochodów do zadań JST oraz zmia-na granic zadłużenia się JST . Równocześnie w dyskusji w sesji pt . „Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego”, która miała miejsce we wspomnianej wcześ-niej konferencji w Jachrance, K . Surówka zauważa, że znalezienie consensusu jest tu niezmiernie trudne, gdyż budżet państwa i budżet JST tworzą system naczyń połączonych .

Kierunki ewolucji w zakresie decentralizacji na poziomie lokalnym zdiagnozo-wał A . Babczuk¹³ na dużej próbie badań ankietowych . Pokazują one, że zdecydowana większość opowiada się za zwiększeniem dochodów z tytułu udziałów w podatkach państwowych oraz zwiększaniem transferów z tytułu subwencji ogólnych .

Powyższe wskazuje wyraźnie, że problematykę decentralizacji i adekwatności należy widzieć zawsze z punktu widzenia całego systemu finansów publicznych oraz innych uwarunkowań¹⁴ . Pamiętać równocześnie należy o barierach w interpretacji adekwatności, o których mówi T . Dębowska-Romanowska .

2. Kontrakty wojewódzkie jako instrument