wciąż aktualnym wyzwaniem rozwojowym
2. Kontrakty wojewódzkie jako instrument aktywizacji samorządów wojewódzkich
Nawiązując w tym miejscu ponownie do sceptycyzmu Z. Gilowskiej co do możliwości decentralizacji uprawnień w zakresie władztwa podatkowego samo-rządów, z wielkim uznaniem należy zauważyć, że w cytowanej wcześniej pub-likacji z 2001 r. Z. Gilowska kieruje uwagę na inną, aktualną wówczas i ważną płaszczyznę działania samorządów, tzn. kontraktów wojewódzkich, która znalazła odbicie po wielu latach w ww . zmianach, odnoszących się do struktury dochodów w samorządach wojewódzkich . Z. Gilowska podjęła nowatorskie w 2001 r. zagad-nienie jakości kontraktów15 dla samorządów wojewódzkich, podkreślając wysoką
13 Por. A. Babczuk, Kierunki ewolucji samodzielności finansowej samorządu lokalnego w Polsce,
„Finanse Komunalne”, nr 6/2009, s. 7–16.
14 Por. K. Piotrowska-Marczak, T. Uryszek, Paradygmat zarządzania finansami publicznymi, [w:]
Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, red. S. Owsiak, PWE, Warsza-wa 2011, s. 189–198.
15 Por. Z. Gilowska, Finansowanie, s. 45–46.
rangę systemu „negocjowania warunków współpracy i finansowania zadań polity-ki wspierania rozwoju regionalnego”. Zarówno okres przedakcesyjny, jak i pierw-szej i obecnej Perspektywy Finansowej skutkowały i będą skutkować wzrostem roli samorządów wojewódzkich – jako kreatorów rozwoju regionalnego – drogą inwe-stycji ze środków UE . Rzadko poruszanym przez środowisko „finansistów” efektem prac nad kontraktami wojewódzkimi, a następnie regionalnymi programami opera-cyjnymi jest mechanizm współpracy rządu i samorządów wojewódzkich oraz pozo-stałych JST . Z. Gilowska apelowała w 2001 r., aby rząd prowadził regionalną po-litykę dotacyjną, która będzie nastawiona na efektywne wykorzystanie środków UE oraz na aktywizację samorządów wojewódzkich jako podmiotów kierujących własną polityką rozwoju regionalnego. Niezależnie od nieprawidłowości i tzw . przeszacowanych inwestycji Perspektywy Finansowej lat 2007–2013, dotychczasowe osiągnięcia polityki regionalnej oraz gminnej należy uznać za znaczący sukces samo-rządów oraz polityki dotacyjnej rządu, o którą apelowała Z . Gilowska .
Powstaje pytanie, dlaczego mimo upływu wielu lat i licznych debat nie nastą-piły w Polsce zmiany, które zwiększałyby samodzielność dochodową samorządów drogą decentralizacji uprawnień do gromadzenia dochodów publicznych w postaci wydajnych podatków samorządowych? Odpowiedź z pewnością jest trudna . Finanse publiczne podlegały znaczącym przeobrażeniom transformacyjnym16, które w pełni zasługiwały na miano reform, czyli przedsięwzięcia istotnie zmieniającego funkcjo-nowanie i gospodarkę finansową sektora finansów publicznych . Jedną z tych reform była dwuetapowa reforma samorządowa . Drugi etap reformy samorządowej wdra-żany był w warunkach wczesnego stabilizowania systemu dochodów podatkowych szczebla centralnego oraz implementacji reformy emerytalnej . W okresie później-szym znaczącym wyzwaniem dla finansów publicznych, w tym samorządowych, sta-ły się z kolei programy absorbcji środków UE .
* * *
Konkludując niniejsze rozważania, z wielkim uznaniem należy stwierdzić, że bardzo wysoki poziom profesjonalizmu zawodowego Zyty Gilowskiej oraz wni-kliwa orientacja w uwarunkowaniach politycznych, które towarzyszą procesom tworzenia prawa publicznego, zaowocowały niezwykle trafną diagnozą stanu i barier decentralizacji władzy, z równoczesnym wskazaniem realnego instru-mentu zwiększenia aktywności samorządów, jakim były kontrakty wojewódzkie.
W uzupełnieniu można postawić konstruktywną, w mojej opinii, hipotezę o „na-turalnej niedojrzałości ustrojowej” w latach 1995–1999 środowiska
samorządowe-16 Por. T. Lubińska, Methodological Aspects of Modernization of Public Finance in Poland as a Country of Young Market Economy, „Transformations in Business & Economics”, Vol. 12, 2013, pp. 42–59.
Bariery decentralizacji finansów publicznych sformułowane przez Zytę Gilowską w 2001 r. 91 go do rzetelnego formułowania kierunków zmian prawa podatkowego, na drodze partnerskiej współpracy z organami parlamentarnymi, jak i hipotezę o „naturalnej pasywności ministerstwa finansów” w kwestii decentralizacji władztwa w zakresie dochodów podatkowych . Prowadzone w okresie ostatnich kilku lat dyskusje nt . zmian w systemie dochodów wyrównawczych drogą zmian tzw . Janosikowego, jak i nieudane próby zwiększania roli samorządowców w pracach Senatu RP wyraźnie mówią, że problematyka decentralizacji władzy jest szczególnie złożona i nadal bu-dzi kontrowersje .
Nawiązując do art . 15 ust . 2 Konstytucji RP, który mówi, że podział terytorialny państwa winien uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, oraz do rozważań S . Flejterskiego i M . Zioło, stwierdzić należy, że bariery wymienione przez Z . Gilowską w 2001 r . warunkowane były w Polsce przede wszystkim czynnikami politycznymi i kulturowymi . Dodać należy również specyfikę kraju, podlegającego transformacji z systemu centralistycznego w gospodarkę wczesnego rynku . Wyrażało się to nie tylko koniecznością przeprowadzenia wielu reform, lecz także prywatyzacją majątku . M .in . w początkowym okresie funkcjonowania JST dysponowały dużymi dochodami ze sprzedaży majątku . Miało to korzystny wpływ na rating JST, ale rów-nocześnie ograniczało możliwości zmiany systemu dochodów publicznych w kierun-ku zwiększenia roli władztwa podatkowego JST .
Bibliografia
Babczuk A ., Kierunki ewolucji samodzielności finansowej samorządu lokalnego w Polsce,
„Finanse Komunalne”, nr 6/2009 .
Dębowska-Romanowska T ., Dylematy przekształceń ustroju finansów lokalnych, „Fi-nanse Komunalne”, nr 1–2/2014 .
Flejterski S ., Zioło M ., Centralizacja i decentralizacja zadań publicznych w świetle wybranych rozwiązań europejskich. Próba oceny, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 3(33)/2008 .
Gilowska Z ., Finansowanie polityk wspierania rozwoju regionalnego, [w:] Monogra-fia „Twój Kapitał 2001 r.”, Zachodniopomorskie Forum Finansowo-Kapitałowe, Uniwersytet Szczeciński 2001 .
Gilowska Z ., Misiąg W ., Dostosowanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyjnych i standardów europejskich, IBnGR, nr 17, Warszawa 2000 (seria: Polska Regionów) .
Glumińska-Pawlic J ., Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014 .
Konstytucja RP, Dz .U . Nr 78, poz . 483, 1997 r .
Lubińska T ., Methodological Aspects of Modernization of Public Finance in Poland as a Country of Young Market Economy, „Transformations in Business & Econo-mics”, Vol . 12, 2013 .
Piotrowska-Marczak K ., Uryszek T ., Paradygmat zarządzania finansami publicznymi, [w:] Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, red . S . Ow-siak, PWE, Warszawa 2011 .
Piotrowska-Marczak K ., Uryszek T ., Zarządzanie finansami publicznymi, Difin, Warszawa 2009 .
Sprawozdanie z debat konferencji pt. „Samodzielność finansowa JST czy międzysamorzą-dowa redystrybucja dochodów”, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014 .
Surówka K ., Ograniczenia faktyczne samorządności finansowej jednostek samorzą-du terytorialnego – degresja samodzielności finansowej, „Finanse Komunalne”, nr 1–2/2014 .
Streszczenie
Jednym z ważniejszych obszarów zainteresowań Zyty Gilowskiej była gospodar-ka finansowa samorządów . Celem artykułu była ocena procesu decentralizacji na tle tez sformułowanych przez Zytę Gilowską w 2001 r . Szczególną uwagę poświęco-no barierom decentralizacji dochodów podatkowych . Negatywnie oceniopoświęco-no zmiany w strukturze dochodów podatkowych . Dodatkowo zweryfikowano opinię Zyty Gi-lowskiej nt . roli kontraktów wojewódzkich . Tezy Zyty GiGi-lowskiej są wciąż aktualne .
Summary
One of the most important areas of interest of Zyta Gilowska was system of lo-cal finance . The aim of article has been assessment of decentralization proces, based of theses formulated of Zyta Gilowska in 2001 year . Particular attention has been paid on limitations of tax revenue decentralization . Changes in the structure of local tax revenue have got negative note . Additionaly, opinion of Zyta Gilowska on value of regional contracts have been verified . The theses of Zyta Gilowska are still valid . Słowa kluczowe: decentralizacja finansów publicznych
Keywords: decentralization of public finance
Kinga Machowicz*