Modelowanie samorządu terytorialnego – XX-wieczne wzorce Rady Europy

Odbudowa samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 r . oznaczała nawiąza-nie do doświadczeń historycznych okresu międzywojennego, jednak ewolucja mo-delu samorządowego nakazywała poszukiwanie inspiracji w ówcześnie aktualnych standardach . Pomocą okazało się nawiązanie do rozwiązań europejskich – chociaż w Unii Europejskiej brak jest jakiegoś legislacyjnego wzorca, swoiście standaryzu-jącego zakres kompetencji przyznany jednostkom samorządu terytorialnego, trudno nie dostrzec w podejmowanych działaniach oraz oficjalnie prezentowanych

stano-8 Szerzej w tej kwestii: A . Bosiacki, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorial-nego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1939, Warszawa 2006; por . także: S . Wójcik, Samorząd tery-torialny w Polsce w XX wieku, RW KUL, Lublin 1999, s . 123 n .; H . Izdebski, Samorząd teryto-rialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2009, s . 68 n .

9 „Wedle mnie samorząd jest wykonywaniem przez obywateli (lub przez nich wespół z urzędnika-mi państwowyurzędnika-mi) pewnych, ustawą określonych zadań adurzędnika-ministracji publicznej w niezależności od władz państwowych . Z góry oświadczam, że prawniczym wyrazem ciała samorządowego jest przyznanie mu charakteru osoby prawnej, a wyrazem niezależności od władz państwowych jest skonstruowanie odrębnej kontroli działalności tych ciał samorządowych” (W .L . Jaworski, Myśli o ustroju państwowym, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 8(1928), z . 3, s . 255*–271*, http://hdl .handle .net/10593/16818) .

10 Promocji idei niezależności samorządu terytorialnego w rozwiązaniach ustrojowych w Polsce uwagę poświęca R . Szwed, Idea ustroju samorządowego w polskiej myśli politycznej i samorządowej,

„Prace Naukowe Akademii im . Jana Długosza w Częstochowie” 2012, s . 19–35 .

wiskach politycznie wiodącego nurtu, którego istotne cechy konsumują Europejskie Karty: Samorządu Lokalnego z 1985 r . oraz Samorządu Regionalnego z 1997 r ., w zamierzeniu definiujące w skali międzynarodowej status poszczególnych szczebli samorządu .

Będąc inicjatywami Rady Europy, nie stanowią one co prawda części prawa unij-nego, jednak ich ewentualna ratyfikacja przez kolejne państwa członkowskie Rady determinuje krajowe regulacje prawne w tej mierze, w jakiej wpływają one na okre-ślenie zasad funkcjonowania wspólnot samorządowych . W tym sensie postanowienia Kart zmieniają w analizowanym zakresie polityczne status quo także w państwach członkowskich UE, swoiście standaryzując współczesne rozumienie roli samorządu terytorialnego w systemie politycznym oraz społeczno-gospodarczym układów pań-stwowych . Obecnie dotyczy to głównie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), która po spełnieniu formalnych wymogów w 1988 r . weszła w życie i zosta-ła już ratyfikowana przez ponad trzydzieści państw – w tym również przez Polskę, od 1993 r . zasilającą grupę kilku państw akceptujących zapisy Karty w całości¹¹, dzięki czemu na mocy szeroko dyskutowanego art . 91 Konstytucji RP, włączającego do systemu krajowej legislacji umowy międzynarodowe ogłoszone w Dzienniku Ustaw (z uwzględnieniem zapisów art . 241¹²), EKSL stanowi źródło prawa krajowego . Jej postanowienia koncentrują merytoryczną zawartość na samorządzie lokalnym, peł-niąc w obszarze polityki regionalnej sensu stricto rolę w istocie marginalną . Istotny jest jednak sam fakt akceptacji zasad autonomizujących wspólnoty samorządowe, co zrozumiałe jest zwłaszcza w odniesieniu do poziomu lokalnego, chociaż nie wyklu-cza zastosowania do wspólnot wyższych szczebli . Na podkreślenie zasługuje w tym kontekście stwierdzenie, iż zasada „samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji” (art . 2 EKSL), z dalszym precyzowaniem kompetencji podmiotów samorządowych, ich zasad fi-nansowania, definiowaniem związków z administracją centralną, np . w odniesieniu do realizacji funkcji kontrolnych oraz rozwiązywania rozmaitych problemów spor-nych . Samorząd to zdolność wspólnot „do regulowania i zarządzania, w ramach pra-wa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych”, z zastrzeżeniem konieczności prawnego potwierdzenia podstawowego zakresu kompetencji wspólnoty samorządowej na poziomie konstytucji lub

ustawo-11 Ratyfikacja nastąpiła 26 kwietnia 1993 r ., jednak w Dzienniku Ustaw ogłoszono ją dopiero w listopadzie 1994 . Por . Dz .U . z 1994 r ., Nr 124, poz . 607 . Nieco deprymujący jest błąd, jaki po-pełniono w początkowym tłumaczeniu nazwy karty (Europejska Karta Samorządu Terytorial-nego), a może jeszcze bardziej fakt, iż został on poprawiony dopiero w 2006 r . – Dz .U . z 2006 r ., Nr 154, poz . 1107 .

12 „Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art . 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art . 89 ust . 1 Konstytucji” .

Trwałość samorządu terytorialnego a trwałość polityki rozwoju 195 wo . Przyjmuje się domniemanie kompetencji samorządu lokalnego we wszystkich sprawach istotnych dla społeczności lokalnych, jednocześnie chroniąc wspólnoty przed ingerencją podmiotów silniejszych: kompetencje mogą „być kwestionowane lub ograniczane przez inną władzę, centralną lub regionalną, jedynie w ramach pra-wa”, a ewentualne powierzenie „odpowiedzialności innej władzy [niż lokalna] musi brać pod uwagę zakres i naturę obowiązku oraz wymagania skuteczności i ekono-mii” (art . 4) . Karta podkreśla konieczność prawnych regulacji w zakresie kontroli nad samorządem oraz gwarancji dla własnych zasobów finansowych, umożliwiających swobodne dysponowanie nimi w wykonywaniu przypisanych kompetencji, precyzu-jąc zasady determinuprecyzu-jące system finansowy wspólnot samorządowych .

Te ustalenia powtarza co do istoty Europejska Karta Samorządu Regionalnego (EKSR), której wpływ na kierunki rozwiązań legislacyjnych jest z pewnością mniej widoczny, co nie oznacza, iż można go całkowicie pominąć nawet w przypadku państw, które podobnie jak Polska dotychczas tej Karty nie ratyfikowały . Jest bo-wiem faktem, iż zapisy obydwu Kart nawiązują zgodnie do podobnego rozumienia znaczenia i roli wspólnot samorządowych w systemie władzy publicznej, różnicując ustalenia dopiero w kontekście zakresowych determinantów poszczególnych szczeb-li samorządu terytorialnego . Tym samym nawet brak pełnej akceptacji dla zapisów mniej popularnej (z uwagi na liczbę ratyfikujących państw) EKSR nie oznacza jej dyskwalifikacji jako moderatora zmian legislacyjnych w państwach członkowskich Rady Europy, akceptujących znaczenie zasady samorządności w praktyce rozwiązań ustrojowych . EKSR rozszerza stosowanie pojęcia na wspólnoty regionalne, gwaran-tując im autonomię w rozwiązywaniu „zasadniczej części spraw publicznych” (art . 3 EKSR), z wyraźnym zastrzeżeniem ograniczeń specyfikowanych przyjętymi w da-nych państwach rozwiązaniami ustrojowymi . Te modelowane są jednak w kierunku decentralizacji władzy, gdyż zgodnie z art . 2 ust . 2 – podobnie jak w zastosowaniach lokalnych – „zakres samorządności regionalnej powinien być określony tylko przez konstytucję, statuty regionów lub przepisy prawa wewnętrznego lub międzynarodo-wego”, co wzmacnia podmiotowość regionalnych struktur samorządowych w ramach ogólnie pojętego systemu władzy publicznej .

Powyższe oznacza, iż niezależnie od indywidualnych (wewnątrzkrajowych) spo-sobów modelowania rozwiązań ustrojowych i współpracy samorządowych wspól-not wszystkich szczebli z ogólnokrajowym „centrum”, polityczna praktyka za punkt odniesienia powinna przyjmować zwłaszcza wspólną dla obydwu Kart semantykę, pozwalającą precyzować rozumienie specyfiki samorządu terytorialnego, w tym rów-nież jednostek na poziomie identyfikacji regionalnej, które rodzą najwięcej wątpli-wości z uwagi na potwierdzone zagrożenia federalizacji państw przyznających regio-nom zbyt dużo samodzielności¹³ . Istotne jest tutaj bowiem zwłaszcza podkreślanie

13 Prezentacji kategorii „regionu” w szeroko rozumianym kontekście prawnym, nieograniczonej do wspomnianych Europejskich Kart, poświęcono m .in . artykuł: A . Balcerowska, Regiony w euro-pejskiej przestrzeni prawnej, „Samorząd Terytorialny”, 7–8/1999, s . 47–67 .

znaczenia gwarancji autonomii wspólnot samorządowych, w zakresie kierowania i zarządzania częścią spraw publicznych przypisanych ich kompetencjom . W od-niesieniu do regionów EKSR popularyzuje pogląd, iż fundamentalne dla samorządu regionalnego niezmiennie pozostaje związanie ze szczeblem „największych teryto-rialnych jednostek władzy w obrębie państwa, mających wybieralne organy, admi-nistracyjnie umieszczonych między rządem centralnym i samorządem lokalnym, i posiadających prerogatywy [ . . .] do zarządzania na własną odpowiedzialność i w in-teresie mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych” (art . 3 ust . 1 EKSR) . Odczytując te zapisy w kategoriach ilustracji kierunków zmian ustrojowych deter-minowanych ekspansją zasady samorządności w obrębie systemu władzy publicznej, można rozszerzać oddziaływanie ogólnej zasady wiązanej tradycyjnie ze szczeblem lokalnym na wspólnoty ponadlokalne, nawet nie przyjmując regionalnej perspektywy narzuconej przez EKSR, a koncentrując się jedynie na zapisach gminnie (wspólno-ty samorządowe podstawowego szczebla) koncentrowanej EKSL . W prak(wspólno-tyce taka interpretacja implikuje promocję wieloszczeblowej struktury samorządu terytorial-nego w systemie władzy, nie podważając jednak unitarności państwa, pomimo presji zmian intensyfikowanej regionalizacyjnymi oddziaływaniami, przynajmniej (w in-terpretacji niezaangażowanej ideologicznie) dopuszczającymi federalizację państw jako jedną z logicznie akceptowalnych ewentualności . Jest to zresztą z pewnością jedna z najpoważniejszych przeszkód w procesie akceptacji EKSR przez wymaganą liczbę państw, co skutkowałoby jej włączeniem do obowiązującego systemu legis-lacyjnego . Jednocześnie Karta jest oczywistym wyrazem ustrojowych przeobrażeń, charakteryzujących współczesność w stopniu uzasadniającym ich określenie mianem trendu, skutkującego regionalizacją przestrzeni także w wymiarze politycznej prag-matyki¹⁴ . Wyraża się to w postulatach zwiększenia udziału reprezentantów regionów w politycznych procesach decyzyjnych, ale także w dostosowywaniu bieżących re-gulacji prawnoustrojowych do propozycji formułowanych przez samorządowe pod-mioty władzy publicznej .