Bariery we wdraĪaniu instrumentów zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa

napo-tykaáo liczne bariery, wynikające gáównie z braku dostatecznej wiedzy rolników na temat tego dziaáania oraz ich nieufnoĞci związanej z potencjalnymi korzyĞciami ze stosowania dziaáaĔ wynikających z programu. DoĞü skomplikowane, jak na pierwsze lata funkcjonowania, okazaáy siĊ procedury związane z przystąpieniem do PRĝ.

Szczególnie dotkliwy byá teĪ brak podstawowej wiedzy fitosocjologicznej, niezbĊdnej w kwalifikacji uĪytków zielonych do odpowiedniego pakietu i wariantu PRĝ⁴⁵.

WdraĪanie pakietów przyrodniczych II edycji PRĝ (pakiety 3, 4 i 5) jest przedsiĊwziĊciem trudniejszym niĪ w I edycji. W procesie przygotowania wniosku na dziaáalnoĞü rolnoĞrodowiskową uczestniczy bowiem nie tylko doradca

45 J. KamiĔski, WdraĪanie „Programu rolnoĞrodowiskowego” II edycji na uĪytkach zielonych w powiecie Grajewo, „Woda-ĝrodowisko-Obszary Wiejskie”, t. 12, z. 3 (39) 2012, s. 77-91.

Ğrodowiskowy, ale teĪ uprawniony ekspert przyrodniczy (ornitolog lub botanik), którego zadaniem jest kwalifikacja oraz sporządzenie stosownej dokumentacji przy-rodniczej (dokumentacja ta nie jest wymagana w przypadku pakietu 3). PracĊ dorad-ców rolnoĞrodowiskowych i ekspertów przyrodniczych utrudniają teĪ czĊste zmiany zasad, dotyczących poszczególnych pakietów, oraz zmiany w metodyce sporządzania dokumentacji przyrodniczych⁴⁶.

W tabeli 8 przedstawiono wyniki badaĔ dotyczących barier i ograniczeĔ we wdraĪaniu dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój rolnictwa w opinii ankietowanych rolników. Wyniki tych badaĔ są dosyü zaskakujące (w porównaniu przykáadowo do badaĔ prowadzonych przez M. Mickiewicz i in. w woj. warmiĔsko- -mazurskim⁴⁷), gdyĪ rolnicy na pierwszym miejscu wskazali brak wáasnych Ğrodków finansowych (38,2% ankietowanych)⁴⁸. JednakĪe najwiĊkszy odsetek respondentów wskazaá na bariery biurokratyczne na etapie aplikacji do poszczególnych dziaáaĔ (rol-nicy mogli wskazaü na 3 bariery, okreĞlając ranking ich waĪnoĞci). Generalnie bariery biurokratyczne, podzielone tu na 3 róĪne grupy wedáug etapu realizacji dziaáania (apli-kacja, zasadnicza realizacja oraz kontrola i rozliczenie) zdecydowanie dominują, jeĞli chodzi o wskazania rolników. àącznie na tego typu bariery na róĪnych etapach reali-zacji dziaáaĔ wskazywaáo 3/4 rolników (74,8%).

Tabela 8. Bariery we wdraĪaniu w gospodarstwie dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój rolnictwa (% rolników ogóáem)

Rodzaj bariery (problemu) Odsetek wskazaĔ na miejscu: Wskazania ogóáem (%) 1-m 2-m 3-m

Brak wáasnych Ğrodków finansowych 38,2 17,6 7,6 57,3 Problemy z certyfikacją i ekspertyzami 24,4 22,9 10,7 52,7 Biurokratyczne (aplikacja) 19,1 13,0 37,4 68,7 Biurokratyczne (kontrola, rozliczenie) 18,3 35,1 15,3 58,0

Agrotechnika 17,6 22,9 15,3 42,1

Doradztwo 17,6 28,2 9,9 65,7

Niekorzystny bilans kosztów/korzyĞci 13,0 21,4 23,7 37,5 Biurokratyczne (realizacja dziaáania) 12,2 20,6 32,1 62,6 Nieefektywne wykorzystanie zasobów 11,5 29,0 12,2 32,1 Brak (niedostatek) odpowiedniej

wie-dzy i informacji 9,9 26,0 22,9 50,4

ObniĪenie elastycznoĞci i swobody

dziaáania 9,2 26,0 21,4 40,5

Brak widocznych efektów 8,4 19,1 28,2 49,6

Inne 0,8 0,0 0,8 1,6

ħródáo: badania wáasne.

46 TamĪe, s. 78.

47 M. Mickiewicz, W. Gotkiewicz, B. Mickiewicz, Szanse …, s. 99-108.

48 We wzmiankowanych badaniach M. Mickiewicz i innych, taka bariera w ogóle nie zostaáa wykazana.

Brak Ğrodków wáasnych, jako barierĊ wskazywali szczególnie rolnicy, którzy korzystali ze wsparcia proekologicznych inwestycji oraz inwestycji biznesowych związanych z poprawą jakoĞci produkcji lub jej dywersyfikacją i poszukiwaniem alternatywnych Ĩródeá dochodów (róĪnicowanie dziaáalnoĞci rolniczej, tworzenie i rozwój mikroprzedsiĊbiorstw). Takie wskazania nie są zaskoczeniem, gdyĪ jak wia-domo dotacje unijne pokrywają jedynie czĊĞü kosztów kwalifikowanych tego typu przedsiĊwziĊü (50% lub nieco wiĊcej). Nakáady finansowe na ich realizacjĊ są zwykle wysokie – szczególnie na moĪliwoĞci gospodarstw rolnych o relatywnie niewielkiej sile ekonomicznej – co skutkuje potrzebą angaĪowania takĪe znacznych Ğrodków wáa-snych. Wobec ich braku lub niedostatku rolnicy muszą siĊgaü po kredyty bankowe lub inne instrumenty zwrotnego finansowania (np. leasing), których koszty (pomimo spadku stóp procentowych na rynku finansowym) są wciąĪ wysokie. Zaskakuje nato-miast fakt, iĪ na barierĊ finansową wskazywaáo takĪe bardzo wielu rolników, którzy korzystali z programu rolnoĞrodowiskowego (ogóáem 73,4%, w tym wskazania na pierwszym miejscu 46,9%) lub innych dziaáaĔ objĊtych analizą. Dziaáania te nie są bezpoĞrednio związane z inwestycjami w gospodarstwie rolnym (rozumianymi jako gáówny przedmiot wsparcia). JednakĪe prowadzenie gospodarstwa ekologicznego, realizacja wielu zabiegów agrotechnicznych w ramach róĪnych pakietów rolnoĞrodo-wiskowych, zapewnienie dobrostanu zwierząt, zalesienia gruntów itd. wymagają na-káadów w sprzĊt rolniczy, remonty, zakup zwierząt inwentarskich, sadzonek, niekiedy wynajem obcej siáy roboczej lub usáug obcych itd. Zatem ograniczenia finansowe są równieĪ istotne w realizacji tego typu przedsiĊwziĊü, zwáaszcza Īe wsparcie publiczne czĊsto nie rekompensuje dodatkowych nakáadów lub utraconych przychodów wynika-jących z realizacji dziaáaĔ prowadzących do zrównowaĪenia gospodarstw.

Ponad poáowa ankietowanych, w tym co czwarty na pierwszym miejscu wska-zaá na bariery z uzyskaniem stosownej certyfikacji gospodarstwa lub ekspertyzy (orni-tologicznej lub botanicznej). Takich odpowiedzi udzielali respondenci prowadzący produkcjĊ ekologiczną, rolnicy, którzy uczestniczyli w systemach jakoĞci ĪywnoĞci oraz rolnicy realizujący proekologiczne pakiety PRĝ (siedliskowe i ptasie). Wskazy-wano m.in. na ograniczoną liczbĊ jednostek certyfikujących i ekspertów (ornitologów i botaników), uciąĪliwoĞü i przewlekáoĞü procedur oraz ich skomplikowanie, a takĪe na ciągáe zmiany przepisów.

Jak juĪ wspomniano, w sumie najczĊĞciej wskazywanymi barierami byáy te, które moĪna okreĞliü mianem biurokratycznych (tab. 8). Na etapie aplikacji respon-denci wskazywali, iĪ „wnioski są zbyt obszerne oraz skomplikowane i wymagające fachowej pomocy z zewnątrz”. Wskazywali takĪe na przeciąganie siĊ procedur aplika-cyjnych oraz niepewnoĞü uzyskania wsparcia, która „blokuje realizacjĊ okreĞlonych przedsiĊwziĊü”. CzĊĞciej bariery natury biurokratycznej na etapie aplikacji, formuáo-wali beneficjenci PRĝ oraz rolnicy korzystający ze wsparcia przedsiĊwziĊü inwesty-cyjnych w gospodarstwach. Z kolei na etapie realizacji dziaáaĔ ankietowani wskazy-wali na takie utrudnienia i bariery, jak:

x rygorystyczne zasady realizacji wielu dziaáaĔ (zwáaszcza agrotechnicznych i pro-ekologicznych),

x okresowe opóĨnienia w uzyskaniu páatnoĞci,

x rozbieĪnoĞci pomiĊdzy beneficjentem a instytucją kontrolną w zakresie prawi-dáowoĞci realizacji zadaĔ, powierzchni objĊtej wsparciem itp.,

x zbyt szczegóáowe kontrole,

x niejasnoĞü zasad realizacji wielu dziaáaĔ,

x uciąĪliwoĞü prowadzenia rejestru (zasiewów, poplonów, zabiegów agrotechnicz-nych oraz ochrony roĞlin i nawoĪenia),

x koniecznoĞü angaĪowania zbyt wiele czasu na wypeánienie wszystkich formalnoĞci, x ograniczenie elastycznoĞci rolnika w zakresie ksztaátowania struktury zasiewów

i struktury produkcji oraz wykonywania niektórych zabiegów.

Z kolei bariery biurokratyczno-administracyjne na etapie kontroli (ex post) i rozliczenia realizowanych zadaĔ (projektów) ujawniaáy siĊ zdaniem respondentów w postaci takich problemów, jak:

x niejasnoĞü i zmiennoĞü zasad kontroli i rozliczeĔ, x zbytnia dokáadnoĞü kontroli i rozliczeĔ,

x niewspóámiernoĞü sankcji do ewentualnych uchybieĔ, x zbyt duĪa liczba (czĊstotliwoĞü) kontroli.

Zdając sobie sprawĊ z subiektywnoĞci opinii rolników oraz faktu, iĪ wiele barier niekoniecznie związanych wprost z formalnoĞciami rolnicy utoĪsamiają z nadmierną biurokracją, warto podkreĞliü, iĪ na bariery biurokratyczne we wdraĪaniu dziaáaĔ wspiera-jących zrównowaĪony rozwój rolnictwa wskazuje wielu innych badaczy problemu⁴⁹.

Kolejne bariery i ograniczenia – wedáug hierarchii wskazaĔ ankietowanych – dotyczyáy agrotechniki (tab. 8). Rolnicy narzekali na wzrost nakáadów pracy Īywej i uprzedmiotowionej związanych z realizacją wymaganych zabiegów agrotechnicz-nych (szczególnie dotyczy to pakietu – Ochrona gleb i wód i niezbĊdagrotechnicz-nych tu siewów poplonów), co wiązaáo siĊ oczywiĞcie ze wzrostem kosztów produkcji rolniczej.

Czynnik czasu przejawiaá siĊ równieĪ w tym, iĪ siewy poplonów, które trzeba zosta-wiaü na zimĊ i przeoraü dopiero po 1 marca, powodowaáy, szczególnie na glebach poáoĪonych w miejscach wilgotnych, opóĨnienia wiosennych siewów roĞlin nastĊp-nych. RównieĪ czynniki klimatyczne i warunki glebowe powodowaáy utrudnienia w terminowej realizacji wymaganych w niektórych pakietach zabiegów agrotechnicz-nych, co skutkowaáo ryzykiem uchybieĔ i káopotami w razie kontroli.

Przez rolników (ogóáem 40,5%) wskazywany byá takĪe problem ograniczenia elastycznoĞci i swobody dziaáania. Jest to związane takĪe z wymogami agrotechnicz-nymi, ale teĪ inagrotechnicz-nymi, tj. wymogami w zakresie ochrony roĞlin i nawoĪenia, obsady

49 M. Mickiewicz, W. Gotkiewicz, B. Mickiewicz, Szanse …, s. 99-108; W. Poczta, W. Czu-bak, Bariery pozyskiwania Ğrodków UE na cele inwestycyjne przez gospodarstwa rolne [w:]

Identyfikacja i ocena barier administracyjnych realizacji programów rozwoju obszarów wiej-skich, red. M. Wigier, PW 2005-2009 nr 66, IERiGĩ-PIB, Warszawa 2007, s. 40-77.

i utrzymania zwierząt, w tym hodowli okreĞlonych ras), czy zalesianiem gruntów. Te wymogi (zasady) są naturalną konsekwencją przystąpienia do danego programu (pa-kietu), ale w opinii rolników są one niekiedy zbyt „sztywne” (np. w zakresie terminów zabiegów agrotechnicznych). W ramach wielu pakietów PRĝ, rolnik zobowiązuje siĊ do realizacji okreĞlonych zabiegów, utrzymania staáej powierzchni TUZ bądĨ uĪytków rolnych w gospodarstwie przez okres co najmniej 5 lat. Zobowiązanie takie nie podle-ga zmianom w trakcie realizacji, co rodzi okreĞlone ryzyko produkcyjne i ekonomicz-ne (wobec zmian na rynku i w otoczeniu ekonomicznym), a takĪe ryzyko wynikające z przyczyn naturalnych (klĊski Īywioáowe).

WĞród barier i ograniczeĔ rolnicy wskazywali takĪe na niekorzystny bilans kosztów/korzyĞci uczestnictwa w okreĞlonych dziaáaniach (w szczególnoĞci dotyczyáo to uczestników PRĝ). Wskazywali, iĪ wysokie koszty wypeánienia ww. wymogów lub utracone korzyĞci (w wyniku prowadzenia ekstensywnej, proekologicznej produkcji) nie są w peáni rekompensowane przez uzyskane páatnoĞci. Niekorzystny bilans kosz-tów/korzyĞci rolnicy nie sprowadzali tylko do wartoĞci monetarnych. Mając Ğwiado-moĞü okreĞlonych korzyĞci w zakresie powstrzymania procesów erozji gleb czy po-prawy jej ĪyznoĞci, dostrzegali takĪe pewne minusy, np. niebezpieczeĔstwo przesuszenia (w efekcie nadmiernej liczby zabiegów agrotechnicznych). Istotnym elementem kalkulacji kosztów/korzyĞci są takĪe wiĊksze nakáady pracy (nie tylko związanej bezpoĞrednio z produkcją, ale takĪe z „biurokracją”) oraz ryzyko danego dziaáania. Wedáug czĊĞci rolników korzyĞci finansowe, uzyskane z páatnoĞci czy dota-cji inwestycyjnych nie rekompensują tego typu nakáadów (w myĞl powiedzenia, Īe nie opáaca siĊ „skórka za wyprawkĊ”). W konsekwencji czĊĞü rolników, po zakoĔczeniu danego dziaáania, nie ubiegaáa siĊ o kolejne wsparcie.

Jeszcze innym ograniczeniem identyfikowanym przez respondentów jest niee-fektywne wykorzystanie zasobów gospodarstwa (32,1% wskazaĔ ogóáem). Takie wy-powiedzi padaáy ze strony rolników realizujących niektóre pakiety PRĝ, w ramach których, rolnicy zobowiązywali siĊ do ograniczenia lub wycofania z uĪycia Ğrodków ochrony roĞlin i nawozów sztucznych, zmniejszenia liczby pokosów czy teĪ pozosta-wienia czĊĞci áąk w stanie niewykoszonym. Te wypowiedzi naleĪy áączyü z inną barie-rą, tj. brakiem widocznych efektów poszczególnych dziaáaĔ, którą wskazywali w wiĊkszoĞci ci sami respondenci. Wydaje siĊ, iĪ czĊĞü rolników nie jest w peáni uĞwiadomiona w zakresie korzyĞci wynikających z realizacji dziaáaĔ proekologicz-nych lub teĪ nie ma przekonania co do zasadnoĞci i skutecznoĞci realizowaproekologicz-nych zabie-gów. Niektórzy uwaĪają, Īe korzyĞci Ğrodowiskowe nie są adekwatne do skali związa-nych z danym pakietem zabiegów i obostrzeĔ w zakresie uĪytkowania gruntów. Na przeszkodzie stoją na przykáad trudnoĞci w pogodzeniu dotychczasowego poziomu gospodarowania z niektórymi wymogami rolnoĞrodowiskowymi. Rolnicy wykazują naturalną orientacjĊ proprodukcyjną, mniejszą wagĊ przywiązują zaĞ do korzyĞci eko-logicznych, stąd na przykáad ekstensywne uĪytkowanie TUZ, które prowadzi do nie-korzystnych – z punktu widzenia produktywnoĞci – zmian w stanie runi áąk i pastwisk, postrzegają jako nieefektywne wykorzystanie zasobów. W tym kontekĞcie konieczne

jest lepsze niĪ dotychczas propagowanie przez odpowiednie sáuĪby, w tym doradców, idei programu rolnoĞrodowiskowego, jako narzĊdzia sáuĪącego ochronie cennych przyrodniczych siedlisk oraz narzĊdzia wspierającego bioróĪnorodnoĞü. Jak widaü ta ĞwiadomoĞü nie jest powszechna, nawet u rolników realizujących okreĞlone dziaáania proĞrodowiskowe. Jak wskazuje J. KamiĔski, zainteresowanie rolników okreĞlonymi wariantami PRĝ (ptasimi czy teĪ siedliskowymi) nie jest rezultatem szczególnych upodobaĔ przyrodniczych rolników, lecz wynika z uwarunkowaĔ praktycznych, w szczególnoĞci zaĞ od wysokoĞci wsparcia finansowego⁵⁰. Bez wątpienia natomiast, lepsza ĞwiadomoĞü rolników co do idei programu rolnoĞrodowiskowego, bĊdzie sáu-Īyü skutecznoĞci realizacji jego celów.

Omawiane wyĪej zagadnienia áączą siĊ z kolejną barierą wskazywaną przez rolników, tj. brakiem odpowiedniej wiedzy i informacji. Co prawda rolnicy mieli tu gáównie na uwadze informacjĊ i doradztwo w kontekĞcie aplikacji i realizacji poszcze-gólnych dziaáaĔ, niemniej problem jakoĞci informacji – stanowiący wyzwanie dla instytucji doradczych i innych – dotyczyü musi takĪe istoty i efektów dziaáaĔ wspiera-jących zrównowaĪony rozwój rolnictwa. Kwestia braku lub niedostatku odpowiedniej wiedzy i informacji nt. poszczególnych dziaáaĔ jest ĞciĞle powiązana z barierami biu-rokratyczno-administracyjnymi. Im bardziej skomplikowane są procedury aplikacyjne oraz reguáy (wymagania) danego programu (pakietu), tym wiĊksza potrzeba adekwat-nej informacji. Na problemy z wáaĞciwą wiedzą i informacją wskazywaá co drugi an-kietowany (tab. 8). ĝwiadczy to o wadze tego ograniczenia, wszak ankietowani to rolnicy, który korzystali ze wsparcia, a zatem poradzili sobie z ograniczeniami infor-macyjnymi, gdyĪ záoĪyli wnioski i zostaáy one pozytywnie rozpatrzone, czyli byáy one poprawne pod wzglĊdem merytorycznym i formalnym.

Na rysunku 2 zaprezentowano róĪnice w zakresie hierarchii wskazywanych przez rolników barier i ograniczeĔ w przekroju dwóch analizowanych grup gospodarstw.

Aby róĪnice te byáy lepiej uwidocznione, posáuĪono siĊ syntetycznym wskaĨnikiem hierarchii ograniczeĔ Who. W tym celu poszczególnym zmiennym (barierom) przypisano wartoĞci punktowe uzaleĪnione od miejsca w rankingu barier wskazywanych przez respondentów (miejsce pierwsze – 3 pp., drugie – 2 pp. i trzecie – 1 p.). Po zsumowaniu punktów dla poszczególnych zmiennych, uporządkowano ich wartoĞci wedáug skali porządkowej punktowej, od wartoĞci najwiĊkszej (maksimum) do najmniejszej (mini-mum). NastĊpnie dokonano transformacji normalizacyjnej tych wartoĞci z zastosowa-niem procedury unitaryzacji klasycznej⁵¹. Jej ogólna formuáa przyjmuje postaü:

^ `

^ `

^ `

gdzie zi = Who – miara okreĞlająca rangĊ danej zmiennej (bariery) w hierarchii barier wskazywanych przez respondentów.

50 J. KamiĔski, WdraĪanie …, s. 83.

51 T. Panek, Statystyczne metody wielowymiarowej analizy porównawczej, Oficyna Wydawni-cza SGH, Warszawa 2009, s. 37-40.

W wyniku zastosowania formuáy normalizacji, otrzymano zmienne o warto-Ğciach naleĪących do przedziaáu [0; 1]. WskaĨnik Who równy 1 jest wartoĞcią zmien-nej, która zyskaáa najwyĪszą liczbĊ punktów (na skali porządkowej punktowej) – w hierarchii wskazaĔ respondentów.

WartoĞci wskaĨnika Who dowodzą, iĪ pomiĊdzy analizowanymi grupami gospo-darstw nie byáo zasadniczych róĪnic w hierarchii identyfikowanych barier (rys. 2).

Respondenci reprezentujący obie grupy na pierwszym miejscu (najsilniej) odczuwali ograniczenia finansowe. Rolnicy korzystający z programu rolnoĞrodowiskowego – w porównaniu do pozostaáych – nieco silniej odczuwali bariery i utrudnienia o cha-rakterze biurokratycznym oraz związane z uzyskiwaniem stosownych certyfikatów i ekspertyz. ĝwiadczy to o tym, iĪ szczególnie w tym programie poĪądane byáoby uproszczenie procedur aplikacyjnych i innych wymogów administracyjnych (spra-wozdawczoĞü, dokumentacja) związanych z realizacją okreĞlonych pakietów. NaleĪa-áoby takĪe uáatwiü rolnikom dostĊp do jednostek certyfikujących oraz ekspertów (ornitologów, botaników). Interesujące jest, iĪ o ile rolnicy realizujący inne dziaáania wspierające rozwój zrównowaĪony (np. róĪnicowanie dziaáalnoĞci, inwestycje proeko-logiczne) silniej odczuwali trudnoĞci biurokratyczne na etapie aplikacji, o tyle rolnicy uczestniczący w PRĝ silniej odczuwali tego typu bariery na etapie realizacji dziaáaĔ oraz na etapie ich finalizowania (kontrola i rozliczenie z ARiMR). Rolnicy korzystają-cy z innych niĪ PRĝ dziaáaĔ, odczuwali takĪe silniej bariery informakorzystają-cyjno- -edukacyjne (rys. 2).

Rys. 2. WskaĨnik hierarchii ograniczeĔ Who we wdraĪaniu dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój rolnictwa

gosp. realizujące PRĝ gosp. korzystające z innych dziaáaĔ

Takie bariery, jak: niekorzystny bilans kosztów/korzyĞci oraz brak widocz-nych efektów dziaáaĔ, czĊĞciej wskazywali rolnicy korzystający z PRĝ. JednakĪe, to w grupie rolników korzystających z innych dziaáaĔ, czynniki te zyskaáy wiĊkszą rangĊ w hierarchii ograniczeĔ (rys. 2). Wynikaáo to z faktu, iĪ wiĊcej respondentów w tej drugiej grupie stawiaáo te bariery na pierwszym miejscu (áącznie 28,9% wobec 14,1% w grupie pierwszej). Wiele z takich wskazaĔ byáo jednak ze strony rolników, którzy korzystali tylko z páatnoĞci ONW. W ich opinii wsparcie to byáo na tyle niskie, Īe nie rekompensowaáo im niĪszych dochodów oraz wyĪszych nakáadów – w stosunku do rolników gospodarujących w korzystnych warunkach – wynikających z prowa-dzenia gospodarstwa na obszarach górzystych, czy teĪ obszarach o niskiej produk-tywnoĞci ziemi.

5. Rola instytucji we wspieraniu zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa