WdraĪanie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich w kontekĞcie

1. Instytucjonalne uwarunkowania wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich

1.1. WdraĪanie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich w kontekĞcie realizacji polityki spójnoĞci terytorialnej

W Unii Europejskiej od lat toczy siĊ dyskusja na temat spójnoĞci spoáeczno- -gospodarczej regionów. W maju 2007 r. stanowisko w tej sprawie zajĊáa Rada Unii Europejskiej, nadając polityce spójnoĞci nowy wymiar. Zalecono harmonizowanie rozwoju spoáeczno-gospodarczego oraz terytorialnego w formule „zintegrowany roz-wój”⁶⁷. Wáączenie wymiaru terytorialnego do polityki spójnoĞci⁶⁸ wynikaáo z nierów-nomiernego rozwoju spoáeczno-gospodarczego poszczególnych obszarów. Celem polityki spójnoĞci terytorialnej nie jest niwelowanie róĪnic geograficznych, lecz za-pewnienie takich mechanizmów, dziĊki którym mogą dokonaü siĊ zmiany jakoĞci bazy gospodarczej, spoáecznej, infrastrukturalnej itp.

ZrównowaĪony rozwój w kontekĞcie polityki spójnoĞci terytorialnej naleĪy rozwaĪaü poprzez realizacjĊ jej celów, czyli osiągniĊcie spójnoĞci spoáecznej, gospo-darczej i terytorialnej. W tym ujĊciu polityka spójnoĞci ma istotne znaczenie we wdra-Īaniu zrównowaĪonego rozwój, w którym dąĪy siĊ do stworzenia odpowiednich relacji miĊdzy rozwojem spoáecznym, gospodarczym i ekologicznym na konkretnym obsza-rze. Realizacja celów zarówno polityki spójnoĞci, jak i zrównowaĪonego rozwoju moĪe byü dokonana poprzez zintegrowane dziaáania oraz wykorzystanie funduszy strukturalnych. Podstawowym wyzwaniem dla obszarów wiejskich jest wiĊc wybranie wáasnych projektów skierowanych na inwestycje prorozwojowe (infrastrukturalne) oraz wyksztaácenie efektywnych instrumentów koordynacji, aby zapewniü zintegro-wane podejĞcie do rozwoju.

NaleĪy podkreĞliü, Īe realizacja polityki spójnoĞci terytorialnej nie stoi w sprzecznoĞci z wdraĪaniem zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich. WrĊcz przeciwnie – jest rozumiana jako polityka rozwojowa áącząca wymiar spoáeczny, go-spodarczy i terytorialny. PodkreĞla silne oddziaáywanie terytorialne poprzez

67 Agenda terytorialna Unii Europejskiej, Lipsk 2-25 maja 2007 r.

68 Protokóá nr 28 w sprawie spójnoĞci gospodarczej, spoáecznej i terytorialnej Traktatu z Li-zbony.

nienie obszarów, które przyĞpieszą rozwój przestrzeni, co moĪe byü istotnym czynni-kiem zwiĊkszającym wdraĪanie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich. Pod-stawowym wyzwaniem na obszarach wiejskich jest zintegrowane podejĞcie do roz-wiązywania nieodpowiednich relacji miĊdzy poszczególnymi aspektami (spoáecznym, gospodarczym i Ğrodowiskowym) zrównowaĪonego rozwoju. Tym bardziej Īe od dáuĪszego czasu obserwuje siĊ pogáĊbianie dysproporcji w poziomie rozwoju poszcze-gólnych aspektów rozwoju zrównowaĪonego. Z badaĔ prowadzonych w IERiGĩ-PIB (Koáodziejczyk 2014) wynika, Īe relacje miĊdzy gminą o najwyĪszym poziomie roz-woju spoáeczno-gospodarczego (w stosunku do Ğredniej dla badanych obszarów) a gminą o najniĪszym poziomie rozwoju w poszczególnych rodzajach gmin w 2012 r.

ksztaátowaáy siĊ mniej korzystnie niĪ w 2005 r. Nie nastąpiá proces nazywany w lite-raturze „efektem doganiania” (catch-up effect) (Williamson 1965). Doganianie pozio-mu rozwoju spoáeczno-gospodarczego bogatszych gmin przez uboĪsze nastĊpuje bar-dzo powoli, co wiĊcej, odbywa siĊ przy jednoczesnym wzroĞcie nierównoĞci niektórych gmin w badanym czasie; nastąpiá wiĊc proces dywergencji, a nie konwer-gencji. Byü moĪe z chwilą rozszerzenia polityki spójnoĞci o aspekt terytorialny, gdzie wiĊkszą wagĊ przywiązuje siĊ do stworzenia szans wyrównywania dysproporcji roz-woju wewnątrz województwa – proces konwergencji bĊdzie nastĊpowaá. Sukces poli-tyki spójnoĞci zaleĪy wiĊc od oparcia rozwoju terytorialnego na potencjale endoge-nicznym oraz wzmocnieniu wymiarem wspólnotowym (wsparcie prorozwojowych przedsiĊwziĊü istotnych w skali lokalnej, które prowadzą do integracji terytoriów).

Tylko wáaĞciwie prowadzona polityka rozwoju zintegrowana tematycznie i te-rytorialnie, moĪe przyczyniü siĊ do lepszego wykorzystania zasobów lokalnych i Ğrod-ków publicznych w rozwoju przestrzeni. Unia dąĪy równieĪ do tego, aby jej teryto-rium byáo coraz bardziej zrównowaĪone pod wzglĊdem rozwoju najwaĪniejszych sektorów gospodarki na poziomie europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym.

Chodzi o to, aby rozwój tych sektorów byá w odpowiednich relacjach do innych sekto-rów, a wszystkie razem sprzyjaáy realizacji zrównowaĪonego rozwoju. Z opracowanej typologii gmin pod wzglĊdem zrównowaĪenia gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowi-skowego przedstawionej w Serii „Program Wieloletni” IERiGĩ-PIB nr 104 wynika, Īe tylko 26,2% spoĞród gmin miejsko-wiejskich, 20,1% wiejskich i 17,9% miejskich zbliĪaáo siĊ do zrównowaĪonego rozwoju. W pewnym stopniu potwierdzają siĊ stwierdzenia Hirschmana (1958), Īe zrównowaĪony stan w praktyce jest niemoĪliwy do osiągniĊcia. Stwierdziá on, Īe dysproporcje w rozwoju regionalnym dokonują siĊ w wyniku koncentracji wzrostu gospodarczego w tzw. geograficznych centrach, które stanowią początek tego procesu. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe rozwój gospodarczy moĪe zrodziü szansĊ zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich, opartego na wzajem-nym oddziaáywaniu: wzrost zatrudnienia – zwiĊkszenie dochodów mieszkaĔców – pod-noszenie popytu konsumpcyjnego – rozwój usáug publicznych, czyli wzmocnieniu po-tencjaáu spoáeczno-ekonomicznego ukáadu lokalnego.

Rys. 4. Wspóáczynnik zmiennoĞci w zakresie rozwoju zrównowaĪonego gmin w województwach w 2005 i 2012 roku

2005 2012

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 Zachodniopomorskie

Wielkopolskie WarmiĔsko-mazurskie ĝwiĊtokrzyskie ĝląskie Pomorskie Podlaskie Podkarpackie Opolskie Mazowieckie Maáopolskie àódzkie Lubuskie Lubelskie Kujawsko-pomorskie DolnoĞląskie Polska

miejsko-wiejskie wiejskie miejskie

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

ħródáo: Bank Danych Lokalnych, obliczenia wáasne.

Przedstawione na rysunku nr 4 wspóáczynniki zmiennoĞci Ğwiadczą, Īe zróĪni-cowanie gmin pod wzglĊdem poziomu zrównowaĪenia w 2012 r. zmieniáo siĊ znacz-nie w stosunku do 2005 r.; wyraĨznacz-nie zmznacz-niejszyáo siĊ w gminach miejskich i wiejskich, a znacznie wzrosáo w gminach miejsko-wiejskich. NajwiĊkszy spadek zróĪnicowania nastąpiá w gminach miejskich w woj. áódzkim, maáopolskim i Ğląskim, zaĞ w gminach wiejskich – w áódzkim, pomorskim i wielkopolskim. Wzrost zróĪnicowania w naj-wiĊkszym stopniu dotyczyá gmin woj. pomorskiego, lubelskiego i

zachodniopomor-skiego. SáaboĞü Ğrodowiskowa gmin jest najczĊĞciej przyczyną zachwiania relacji miĊdzy poszczególnymi aspektami zrównowaĪonego rozwoju. Obserwacja tych zmian w ostatnich latach nasuwa myĞl o braku efektywnej polityki spójnoĞci, która umoĪli-wiáaby wykorzystanie istniejących zasobów, a jednoczeĞnie stanoumoĪli-wiáaby istotny in-strument uáatwiający wdraĪanie zrównowaĪonego rozwoju.

Rys. 5. Poziom rozwoju infrastruktury technicznej a wartoĞü Ğrodków skierowanych w ramach RPO w poszczególnych województwach

ħródáo: Bank Danych Lokalnych, obliczenia wáasne.

0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 Zachodniopomorskie

Wielkopolskie WarmiĔsko-mazurskie ĝwiĊtokrzyskie ĝląskie Pomorskie Podlaskie Podkarpackie Opolskie Mazowieckie Maáopolskie àódzkie Lubuskie Lubelskie Kujawsko-pomorskie DolnoĞląskie Polska

Poziom rozwoju infrastruktury wiejskie miejskie miejsko-wiejskie

0,0 500,0 1000,0

euro/mieszkaĔca

RPO 2007-2013 RPO 2014-2020

Do osiągniĊcia celów polityki spójnoĞci na lata 2007-2013 postawionych wobec obszarów wiejskich⁶⁹ niezbĊdne byáo skoncentrowanie siĊ na instrumentach, zarówno finansowych, jak i organizacyjnych. Szczególne znaczenie miaáy instrumenty o wy-miarze terytorialnym. Takimi instrumentami są Regionalny Program Operacyjny⁷⁰ (RPO) i kontrakt wojewódzki⁷¹. Program regionalny koncentruje Ğrodki na najwaĪniej-szych problemach rozwoju firm i samorządów w regionie, co w efekcie powinno przy-czyniü siĊ do zmian strukturalnych. Jest jednoczeĞnie waĪnym instrumentem realizacji strategii Europa 2020, w której integrowane są dziaáania na rzecz zrównowaĪonego rozwoju. W licznych publikacjach dotyczących dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju akcentuje siĊ, Īe infrastruktura funkcjonuje jako zasób materialny sáuĪący do realizacji zadaĔ okreĞlonych dziedzin polityki rozwoju obszarów wiejskich. Wydat-kowanie Ğrodków finansowych m.in. w ramach programu regionalnego na okreĞlone dziedziny gospodarki powinno byü takie, aby zapewniü odpowiednie i racjonalne ko-rzystanie z istniejących zasobów.

Po analizie poziomu rozwoju infrastruktury technicznej w poszczególnych ro-dzajach gmin, w kontekĞcie Ğrodków finansowych skierowanych w ramach RPO do poszczególnych województw (rys. 5), trudno stwierdziü istotną zaleĪnoĞü. Byü moĪe szczegóáowa analiza tego zagadnienia przeprowadzona w woj. warmiĔsko-mazurskim w ukáadzie gmin wyjaĞni rolĊ tego instrumentu w rozwoju obszarów wiejskich (roz-dziaá 2, pkt 2.2). Warto jednak zastanowiü siĊ nad zmianą algorytmu po(roz-dziaáu Ğrod-ków i uprzywilejowaniem regionów, które mają niĪszy potencjaá infrastrukturalny, bĊdący waĪnym czynnikiem rozwoju obszarów wiejskich. Biorąc pod uwagĊ to, Īe trudno jest za pomocą Ğrodków rozwiązaü najwaĪniejsze problemy regionu, waĪna jest koordynacja RPO z innymi programami realizowanymi w regionie w ramach polityki spójnoĞci UE, WPR, Wspólnej Polityki Ryboáówstwa oraz polityki krajowej.

Instrumentem koordynującym programy znaczące dla regionu, a takĪe progra-my operacyjne moĪe byü kontrakt wojewódzki – pod warunkiem Īe jest jasno zdefi-niowany i odpowiednio wykorzystany. Jak pisze Cybulska⁷² „Kontrakt wojewódzki jest dwustronną formą dziaáania administracji publicznej, stosowaną w okreĞlonym obszarze zadaĔ publicznych na terenie jednostek samorządu terytorialnego, jaką jest region”. Dziaáa w okreĞlonym obszarze zadaĔ publicznych, które wymagają skoordy-nowanych instrumentów do realizacji tych dziaáaĔ. Podpisanie kontraktu wojewódz-kiego jest podstawą do rozpoczĊcia procedury przekazywania samorządom

69 Polityka SpójnoĞci 2007-2013. Komentarze i teksty oficjalne, NSRO s. 91, MRR.

70 RPO zostaá przygotowany z zastosowaniem przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustalających przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio-nalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Spoáecznego (EFS) i Funduszu SpójnoĞci (FS).

Ramy prawne stanowi ustawa o zasadzie prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r.

71 Dziaáa na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r., podpisywany jest przez ministra ds. rozwoju regionalnego i zarząd województwa.

72 E. Cybuska, Kontrakt wojewódzki, Monografia Prawnicza, wyd. CH.Beck, Warszawa 2012, s.17.

wództw Ğrodków finansowych na realizacjĊ regionalnych programów operacyjnych.

W okresie sprawozdawczym 2007-2013 kontrakt wojewódzki okazaá siĊ maáo efek-tywnym instrumentem koordynującym dziaáania w zakresie polityki regionalnej, dla-tego w nowym okresie sprawozdawczym 2014-2020 zostaá zastąpiony przez kontrakt terytorialny. Kontrakt terytorialny bĊdzie obejmowaá równieĪ te Ğrodki krajowe, któ-rych wydatkowanie jest zaleĪne od decyzji poszczególnych resortów lub instytucji im podlegáych (Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006). Byü moĪe, dziĊki niemu bĊdzie moĪna lepiej dopasowaü inwestycje i ich finansowanie do uwa-runkowaĔ regionu.

Nowym instrumentem dla polityki spójnoĞci na lata 2014-2020 ma byü „Roz-wój lokalny kierowany przez spoáecznoĞü”⁷³. Instrument ten „umoĪliwia spoáecznoĞci lokalnej inicjowanie i realizacjĊ w sposób partycypacyjny róĪnych dziaáaĔ poprzez powoáanie na okreĞlonym terytorium LDG oraz opracowanie i realizacjĊ LSR” (Stra-tegia rozwoju kraju 2020). Nowy instrument rozwoju terytorialnego UE, pozwoli m.in.

na wprowadzenie dziaáania „Leader” w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Projekt przewiduje, Īe obszar dziaáania ma obejmowaü co najmniej dwie gminy, a obszar obsáugiwany ma liczyü od 30 tys. do 150 tys. mieszkaĔców.

Zawiązywanie zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa (powoáanie LGD) i teryto-rialne podejĞcie w rozwiązywaniu problemów, moĪe mieü istotne znaczenie w realiza-cji dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich.

1.2. Instytucjonalny wymiar procesu wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju