Instytucjonalny wymiar procesu wdraĪania zrównowaĪonego

trzy istotne priorytety rozwojowe, które powinny byü wdraĪane w Unii w najbliĪszych latach. PaĔstwa czáonkowskie we wspóápracy z Komisją Europejską zostaáy zobowią-zane do przedstawienia swoich moĪliwoĞci realizacji tych priorytetów. Realizując owe priorytety, KE szczególną uwagĊ zwraca na promowanie i realizowanie dziaáaĔ sprzy-jających Ğrodowisku naturalnemu – rozwój zrównowaĪony. UwzglĊdniając sytuacjĊ spoáeczno-gospodarczą paĔstw, KE ustaliáa równieĪ wytyczne co do przygotowania krajowych strategii na rzecz Europa 2020. W Polsce na bazie tych wytycznych po-wstaáa Strategia Rozwoju Kraju 2020, w której wyznaczono kierunki dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju. Stworzenie odpowiedniego klimatu do jej realizacji wy-maga sprawnie funkcjonującego systemu instytucjonalnego, od szczebla krajowego po szczebel lokalny. System taki moĪna rozwaĪaü w aspekcie instytucji/organizacji funk-cjonujących na danym szczeblu oraz w aspekcie instytucjonalizacji, która warunkuje dziaáania tych instytucji/organizacji poprzez okreĞlenie zasad ich funkcjonowania.

Instytucjonalizacja wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju powinna byü oparta na spójnoĞci otoczenia instytucjonalnego ze strukturami organizacyjnymi. W praktyce jest to jednoznaczne z okreĞleniem zasad dziaáania instytucji, które zaczynają

73 Przygotowany na podstawie nowego pakietu unijnych aktów prawnych, art. 32-35 rozpo-rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r.

zywaü na poszczególnych etapach wdraĪania tego procesu. Warunki dziaáania w jed-nej organizacji powinny byü respektowane przez inną organizacjĊ uczestniczącą w procesie rozwoju. WĞród czynników instytucjonalnych determinujących rozwój zrównowaĪony duĪe znaczenie mają reguáy o charakterze formalnym, w tym normy prawne oraz wynikające z nich prawa wáasnoĞci. Na ogóá normy prawne funkcjonują w strukturze hierarchicznej. W przypadku Polski aktem nadrzĊdnym jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. (m.in. art. 5, art. 74), róĪne zbiory aktów praw-nych, reguáy administracyjne, ekonomiczne czy techniczne. WĞród istotnych aktów prawnych trzeba wymieniü: ustawĊ o ochronie przyrody z 1991 r. (Dz.U. Nr 114, poz.

492 z póĨ. zm.), ustawĊ o planowaniu przestrzennym z 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717), ustawĊ o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r. (Dz.U. 2009 Nr 84, poz.

712), ustawĊ o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziaáem Ğrodków Europej-skiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z 2007 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z póĨ. zm.) oraz znowelizowaną ustawĊ o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – ustawa pomostowa z 2014, (Dz.U. 2014, poz. 1649). W ten sposób ochrona Ğrodowiska, kierująca siĊ zasadą zrównowaĪonego rozwoju, staáa siĊ obowiązkiem nie tylko wáadz publicznych, ale takĪe wszystkich obywateli.

Trzeba przyznaü, Īe rozwój spoáeczno-gospodarczy w kontekĞcie ochrony Ğro-dowiska staá siĊ przedmiotem zainteresowania krajowego ustawodawcy od niedawna.

Dlatego respektowanie rygorów prawnych w rozwoju gmin wzbudza wiele kontrower-sji i problemów. Normy formalne, choü bardzo istotne w procesie zrównowaĪenia przestrzeni, muszą byü wsparte normami nieformalnymi w postaci zwyczajów, reguá postĊpowania, zasad moralnych itp. W przypadku wdraĪania zrównowaĪonego ju normy nieformalne oznaczają akceptacjĊ przyjĊtych zasad zrównowaĪonego rozwo-ju przez spoáecznoĞü lokalną. Inaczej mówiąc, dziaáają jako normy sankcjonowane lokalnie i mogą zastĊpowaü powoáywanie szeregu wyspecjalizowanych organizacji porządkowych. Wymiar otoczenia instytucjonalnego sprowadza siĊ przede wszystkim do jego wpáywu na zachowanie wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie wdraĪania rozwoju zrównowaĪonego.

WiĊkszoĞü decyzji dotyczących zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich, podejmowanych na poziomie europejskim i krajowym jest wdraĪana przede wszyst-kim przez wáadze samorządowe na poziomie regionalnym i lokalnym na podstawie ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 576 z póĨ. zm.), ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z póĨ. zm.) oraz ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U.

Nr 16 poz. 95 z póĨ. zm.). Z powyĪszych aktów prawnych wynika przede wszystkim, Īe rozdziaá zadaĔ pomiĊdzy województwo, powiat i gminĊ – w poszczególnych dziedzinach rozwoju obszarów wiejskich w kierunku zrównowaĪenia – wynika z ich przestrzennego zasiĊgu. Ich dziaáalnoĞü na rzecz wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju moĪe byü oparta na wspóápracy i koordynacji. NajwaĪniejszą rolĊ w zrównowaĪonym rozwoju na etapie zarówno programowania, jak i wdraĪania – odgrywają samorząd wojewódzki i gminny – jako organizator, finansista, doradca i koordynator rozwoju.

Rola jednostek samorządu terytorialnego we wdraĪaniu zrównowaĪonego roz-woju powinna byü oceniana na podstawie zasady zarządzania, naáoĪonej na jednostki przez ustawĊ o samorządzie. Z ustawy wynika, Īe wáadze samorządowe są odpowie-dzialne za rozwój gospodarczy, spoáeczny i przestrzenny swojego terytorium. Rozwa-Īając ich rolĊ, naleĪy mieü na wzglĊdzie zdolnoĞci administracyjne samorządów tery-torialnych do zarządzania programami i projektami wspóáfinansowanymi z funduszy strukturalnych w Ğwietle realizacji zasady partnerstwa – czyli poszanowania upraw-nieĔ instytucjonalnych, prawnych i finansowych zainteresowanych instytucji. Jednym z podstawowych problemów w obszarze realizacji projektów na rzecz wdraĪania dzia-áaĔ dotyczących zrównowaĪonego rozwoju są kwestie finansowe. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oprócz wielu zmian w dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziáa doĞü istotną „koncepcjĊ indywidualnego za-dáuĪenia jednostek samorządu terytorialnego”, opartą na nadwyĪce operacyjnej, która obowiązuje od stycznia 2014 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Pojawia siĊ w peáni realne niebezpieczeĔstwo niezdolnoĞci samorządów lokalnych do zgromadzenia wystarczają-cych Ğrodków wáasnych potrzebnych do realizacji m.in. projektów wspóáfinansowa-nych ze Ğrodków unijwspóáfinansowa-nych, wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego i leasin-gu w realizacji dziaáaĔ na rzecz wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju. Jak pisze K. Surówka, pogorszeniu ulegáy ogólne ramy instytucjonalne i prawne, w których funkcjonuje samorząd – gáównie dotyczy to dostosowania Ğrodków finansowych do zakresu realizowanych zadaĔ (Surówka 2013). Zakres samodzielnoĞci finansowej samorządu terytorialnego powinien siĊ zmieniaü w zaleĪnoĞci od ewoluowania insty-tucji samorządu terytorialnego w kierunku przejmowania nowych zadaĔ. Dlatego po-wstaá projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialne-go, zainicjonowany wykonaniem wyroku Trybunaáu Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. Trybunaá zakwestionowaá ustalenia wpáat korekcyjno-wyrównawczych, które powinny zawieraü gwarancje zachowania istotnej czĊĞci dochodów wáasnych woje-wództw na realizacjĊ ich zadaĔ wáasnych (sygn. akt K 13/11). Podstawą wszelkich dziaáaĔ samorządów na rzecz wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiej-skich jest moĪliwoĞü pozyskiwania Ğrodków finansowych z budĪetu paĔstwa, a takĪe z funduszy europejskich. ħródáa dochodów województw, powiatów i gmin są w zasa-dzie takie same. RóĪnica polega gáównie na wielkoĞci udziaáu poszczególnych szcze-bli administracyjnych w dystrybucji Ğrodków z danego Ĩródáa lub dystrybucji okreĞlo-nych kategorii podatków lokalokreĞlo-nych pomiĊdzy te szczeble.

Biorąc pod uwagĊ, Īe kaĪdy samorząd dziaáa w ramach okreĞlonych kompeten-cji, które są podstawowym wyznacznikiem podziaáu Ğrodków z budĪetu paĔstwa, nale-Īy stwierdziü, Īe moĪliwoĞci samorządu wojewódzkiego są znacznie mniejsze niĪ samorządu gminnego (rys. 6). Wzmocnienie roli samorządu wojewódzkiego w dziaáa-niach na rzecz regionu nie bĊdzie realnie widoczne, dopóki nie zostanie wyposaĪony w Ğrodki finansowe umoĪliwiające skuteczną realizacjĊ polityki rozwoju regionu.

Rys. 6. Dochody samorządów gmin i województw na mieszkaĔca w latach 2005-2012

ħródáo: Bank Danych Lokalnych.

Znaczenie administracji samorządowej szczebla regionalnego we wdraĪaniu zrównowaĪonego rozwoju okreĞlają dwie ustawy o samorządzie województwa i o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawy te nakáadają obowiązek wykona-nia zadaĔ związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa, zwáaszcza poprzez okreĞlenie strategii rozwoju i prowadzenie polityki rozwoju. Zarząd woje-wództwa przygotowując strategiĊ, nakreĞla gáówne cele, m.in. zrównowaĪony rozwój województwa i strategia powinna zostaü zatwierdzona przez sejmik wojewódzki. War-to równieĪ zwróciü uwagĊ na moĪliwoĞci, a zarazem obowiązki samorządu wojewódz-twa przy formuáowaniu strategii rozwoju i realizacji polityki jego rozwoju. Marszaáek powinien w tej dziedzinie wspóápracowaü przede wszystkim z:

x jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym,

x administracją rządową, szczególnie z wojewodą, x organizacjami pozarządowymi,

x szkoáami wyĪszymi i jednostkami naukowo-badawczymi.

Prowadzenie polityki regionalnej, która uwzglĊdnia wartoĞci Ğrodowiska przy-rodniczego i zachowanie ich na potrzeby przyszáych pokoleĔ, jest jednym z podstawowych zadaĔ samorządu województwa. Ustawa o ochronie przyrody⁷⁴ zo-bowiązuje marszaáka do uwzglĊdnienia wymagaĔ ochrony przyrody, wynikających z polityki ekologicznej paĔstwa. Celem takiej polityki jest racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz ksztaátowanie Ğrodowiska naturalnego zgodnie z zasadą zrównowaĪonego rozwoju. Instrumenty sáuĪące realizacji tego celu wynikają przede wszystkim z prawa ochrony Ğrodowiska⁷⁵. Ustawa ta okreĞla bowiem samorząd

74 Dz.U. Nr 92, poz. 880 z póĨ. zm.

75 Dz.U. Nr 62, poz. 627 z póĨ. zm.

0,0 1000,0 2000,0 3000,0 4000,0 5000,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 dochody budǏetów wojewódzkich/mieszkaŷca gminy miejskie

gminy wiejskie gminy miejsko-wiejskie

wódzki jako jeden z organów ochrony Ğrodowiska. W ostatnich latach samorząd wo-jewództwa przejąá czĊĞü kompetencji w zakresie gospodarowania Ğrodowiskiem, które wczeĞniej pozostawaáy w gestii wojewody. W kompetencji marszaáka jest kontrola wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leĞnych⁷⁶ – jest on takĪe dysponentem terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.

Ustawa o samorządzie województwa stawia równieĪ przed marszaákiem takie zadania, jak: przeciwdziaáanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy oraz modernizacja terenów wiejskich. Wiele zadaĔ z zakresu rozwoju gospodarczego jest realizowanych przez wojewódzki urząd pracy, który obecnie jest jednostką organiza-cyjną samorządu województwa. Jak podkreĞla WlaĨlak⁷⁷ „administracja rządowa po-winna podejmowaü takie dziaáania w zakresie regionu, które nie bĊdą naruszaáy gwa-rantowanej normami prawa samodzielnoĞci samorządów terytorialnych”. Z obecnego rozkáadu kompetencji w zakresie rozwoju spoáeczno-gospodarczego wynika, Īe brak jest dobrych mechanizmów koordynacyjnych na szczeblu regionalnym, pozwalających na uzgadnianie relacji samorząd województwa – wojewoda. Obecnie istnieje dualnoĞü wáadzy, niektóre kompetencje marszaáka i wojewody (szczególnie jeĞli chodzi o Ğrodki z UE) pokrywają siĊ. Marszaáek odpowiada za monitorowanie i rozliczanie pomocy UE, a wojewoda za jej programowanie i wdraĪanie. Rozproszenie merytoryczne i fi-nansowe związane z realizacją róĪnego rodzaju strategii, które po czĊĞci wynika ze wspomnianego podziaáu kompetencji i uwarunkowaĔ politycznych wpáywa na dys-funkcyjnoĞü realizacji dziaáaĔ. Dobra koordynacja na poziomie regionalnym jest poĪą-dana, zwáaszcza gdy dotyczy obszarów mających gorsze warunki rozwoju. OĞrodkiem koordynującym mogáaby byü regionalna placówka KSOW dziaáająca przy UrzĊdzie Marszaákowskim. Zapewniáoby to peáne podejĞcie terytorialne we wszystkich wza-jemnie komplementarnych obszarach zrównowaĪonego rozwoju. Komórka ta staáaby siĊ aktywnym uczestnikiem procesu strategicznego programowania, monitorowania oraz wspóáodpowiedzialnoĞci za realizacjĊ wyznaczonych celów w regionie.

Znaczenie samorządu gminnego w procesie wdraĪania zrównowaĪonego roz-woju obszarów wiejskich ma inny charakter niĪ w przypadku samorządów wojewódz-kich i powiatowych. Wynika to z ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych. Do zadaĔ wáasnych samorządu gminy naleĪy opracowanie strategii roz-woju gminy, uwzglĊdniającej najwaĪniejsze aspekty jej rozroz-woju, a takĪe stworzenie uwarunkowaĔ do jej realizacji. W Ğwietle obowiązującego prawa ustawodawca⁷⁸ obli-guje gminĊ do zapewnienia równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zaso-bami Ğrodowiska w przygotowanych przez nią dokumentach strategicznych. Zatem wáadze lokalne zostaáy zobowiązane z mocy prawa do podejmowania dziaáaĔ w celu zapewnienia spoáeczeĔstwu lokalnemu odpowiednich warunków ekologicznych,

76 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. Dz.U. Nr 16, poz. 78 z póĨ.zm.

77 K. WlaĨlak, Rozwój regionalny jako zadanie administracji publicznej, Oficyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2010, s. 153.

78 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony ĝrodowiska, Dz.U. Nr 62, poz. 627 z póĨ. zm.

pewniając wáaĞciwą jakoĞü Īycia. Gmina ma równieĪ uprawnienia do poddania czĊĞci swoich obszarów ochronie prawnej na podstawie ustawy o ochronie przyrody⁷⁹ – moĪe wiĊc bezpoĞrednio i poĞrednio wpáywaü na podejmowanie dziaáaĔ we wszystkich aspek-tach zrównowaĪonego rozwoju. Wymaga to wspóápracy i koordynacji dziaáaĔ rozmai-tych instytucji wspierających proces zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich.

Jak pisze Gąciarz⁸⁰ „warunkiem podstawowym utrwalenia siĊ i zakorzenienia instytucji i procedur samorządowych jest wzglĊdna autonomia zarówno spoáecznoĞci lokalnej, jak i obsáugujących je instytucji wzglĊdem szerszego porządku spoáecznego”.

Dlatego samorządy lokalne ciągle walczą o poszerzenie swoich uprawnieĔ formalno-prawnych i finansowych i pewną autonomiĊ wobec instytucji paĔstwowych, co umoĪ-liwi im realizacjĊ wielu postulatów zgáaszanych przez spoáecznoĞü lokalną. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe realizacja i efektywnoĞü wielu zgáaszanych postulatów zaleĪy równieĪ od zaangaĪowania wáadz lokalnych oraz podmiotów spoáecznych w rozwój terenu. Te zagadnienia bĊdą analizowane w dalszej czĊĞci opracowania.

2. Instytucje/organizacje dziaáające na rzecz wdraĪania