Rola instytucji we wspieraniu zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa

I. Znaczenie instytucji w procesie wdraĪania zrównowaĪonego rolnictwa

5. Rola instytucji we wspieraniu zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa

zrównowa-Īonego rozwoju rolnictwa. Przedstawione powyĪej instrumenty wsparcia stosowane w ramach WPR nie wyczerpują ich katalogu (oprócz róĪnego rodzaju subsydiów czy dotacji inwestycyjnych, waĪną rolĊ mogą w tych procesach odegraü podatki, narzĊdzia rynkowe, organizacyjne czy regulacyjne)⁵². Wszystkie one jednak wymagają funkcjo-nowania okreĞlonego ukáadu instytucjonalnego, którego elementem są takĪe instytucje rozumiane jako organizacje o róĪnym charakterze (podmioty produkcyjne, administra-cyjne, kontrolne, doradcze, stowarzyszenia i fundacje, związki zawodowe, organizacje polityczne itd.). Dla skutecznego i efektywnego⁵³ wdraĪania koncepcji zrównowaĪo-nego rozwoju potrzebny jest ukáad (system) instytucjonalny, skáadający siĊ z adekwat-nych regulacji, zasad i wzorców dziaáania, wáaĞciwie skonstruowaadekwat-nych instrumentów wsparcia (noĞniki polityki zrównowaĪonego rozwoju) oraz aktywnych instytucji- -organizacji (struktury kierowania i wdraĪania) rozumianych jako „aktorów” polityki zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa. Ukáad instytucjonalny w ramach WPR odpowia-dający za wdraĪanie koncepcji (polityki) zrównowaĪonego rozwoju tworzą: instytucje

52 J. Kulawik, M. Soliwoda, J. Pawáowska-Tyszko, Nowa Wspólna Polityka Rolna zrównowa-Īenie i cele spoáeczno-Ğrodowiskowe [w:] Nowa polityka rolna UE – kontynuacja czy rewolu-cja?, red. A. Kowalski, M. Wigier, M. Dudek, PW 2011-2014 nr 99, IERiGĩ-PIB, Warszawa 2014, s. 110.

53 SkutecznoĞü naleĪy rozumieü tu jako realizacjĊ (osiągniĊcie) podstawowych celów zrów-nowaĪonego rozwoju (doprowadzenie do równowagi ekonomiczno-spoáeczno-Ğrodowiskowej), zaĞ efektywnoĞü jako optymalizacjĊ relacji miĊdzy nakáadami (na wsparcie zrównowaĪonego rozwoju) a osiągniĊtymi rezultatami. Problem polega na tym, iĪ bardzo trudno jest opracowaü jednolity system celowo-wskaĨnikowy, tj. system kryteriów i mierni-ków zintegrowania aspektów ekonomiczno-ekologiczno-spoáecznych, które byáyby po-wszechnie akceptowane i pragmatyczne w stosowaniu (z uwagi na dostĊpnoĞü i moĪliwoĞü agregacji danych). Zob. A. Matuszczak, WskaĨniki zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa. Prze-sáanki teoretyczne i propozycja pomiaru w regionach UE, „WieĞ i Rolnictwo” 1(158), 2013, s. 101-119.

(organizacje) ksztaátujące politykĊ i warunki wsparcia (KE, MRiRW), instytucje alo-kujące i kontrolujące (ARiMR), producenci rolni, instytucje wspóázarządzania (grupy producentów, stowarzyszenia branĪowe), instytucje certyfikujące, doradcze, instytucje poĞrednictwa finansowego (np. banki) i inne.

Kluczowymi aktorami polityki zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa są produ-cenci rolni. To oni wszak produkują ĪywnoĞü, surowce rolne na cele energetyczno- -przemysáowe oraz dostarczają róĪnorakich dóbr publicznych i efektów zewnĊtrznych (takĪe negatywnych), które decydują o ksztaácie rolnictwa i jego wpáywie na otoczenie przyrodnicze, spoáeczne i gospodarcze. Zatem są bezpoĞrednio zaangaĪowani w pro-cesy, które decydują o skutecznoĞci i efektywnoĞci realizacji koncepcji zrównowaĪo-nego rozwoju rolnictwa. CzĊsto analizując rolĊ instytucji w rozwoju rolnictwa, zapo-mina siĊ o tym, iĪ ukáad instytucjonalny rolnictwa nie jest bytem egzogenicznym wobec tego sektora (producentów rolnych), lecz wprost przeciwnie – to producenci rolni są rdzeniem tego ukáadu. Stąd naleĪy rozróĪniaü pojĊcie ukáadu instytucjonalnego rolnic-twa, którego elementem są gospodarstwa rolne, od pojĊcia otoczenia instytucjonalnego rolnictwa, które jest bytem egzogenicznym wobec nich, stanowiącym zbiór instytucji wspierających procesy rynkowe (poprawiających jakoĞü systemu ekonomicznego rol-nictwa) oraz wspierających rolników, m.in. w absorpcji funduszy unijnych⁵⁴.

JeĞli producenci rolni mają efektywnie i skutecznie wdraĪaü koncepcjĊ zrów-nowaĪonego rozwoju, muszą byü Ğwiadomi istoty tego procesu oraz jego oczekiwa-nych efektów (korzyĞci) i nakáadów (kosztów). Rolników zapytano zatem o ocenĊ sensu i efektywnoĞci polityki zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa, nie w aspekcie kosztów i korzyĞci dla gospodarstw rolnych, lecz obiektywnie w kontekĞcie celów tej polityki (ekologicznych, spoáecznych i ekonomicznych). W tym przypadku respon-denci wypowiadali siĊ w roli czáonków spoáeczeĔstwa, które jest najwaĪniejszym inte-resariuszem tej polityki. Jak wynika z prezentowanej w tabeli 9 struktury wypowiedzi rolników, poáowa z nich ocenia wsparcie zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa jako potrzebne i efektywne (áącznie 49,7% w zbiorowoĞci ogóáem), jednak tylko 9,2% spo-Ğród nich deklaruje, iĪ nie naleĪy nic zmieniaü w tej polityce. Natomiast 40,5% ogóáu ankietowanych, pomimo pozytywnej opinii w kontekĞcie celowoĞci i efektywnoĞci wsparcia, uwaĪa, iĪ potrzebne są modyfikacje. Do grupy rolników postulujących istot-ne zmiany w programach wspierających zrównowaĪony rozwój, zaliczyü naleĪy takĪe tych respondentów, którzy dostrzegali sens takiej polityki, ale oceniali nisko jej efek-tywnoĞü w jej obecnym ksztaácie (3,1%).

54 Zagadnienia te szerzej ujĊto w opracowaniach: B. CzyĪewski, M. Gospodarowicz, D. Ko-áodziejczyk, D. Lidke, A. Matuszczak, A. Wasilewska, A. Wasilewski, Rola instytucji w mo-dernizacji gospodarstw rolnych, Raport PW 2005-2009 nr 103, IERiĩ-PIB, Warszawa 2008:

A. Czudec, R. Kata, T. MiĞ, D. Zając, Rola lokalnych instytucji w przeksztaáceniach rolnictwa o rozdrobnionej strukturze gospodarstw, Wyd. UR, Rzeszów 2008; D. Koáodziejczyk, A. Czudec, R. Kata, T. MiĞ, à. Paluch, à. Popáawski, D. Zając, Instytucjonalne uwarunkowa-nia rozwoju infrastruktury jako gáównego czynnika zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich cz. 1, PW 2011-2014 nr 85, IERiGĩ-PIB, Warszawa 2013.

Bardzo wielu rolników (45,6%) nie ma wáaĞciwego zdania w tej kwestii, czyli moĪna powiedzieü, iĪ chĊtnie korzysta ze wsparcia finansowego z róĪnych instrumen-tów WPR, ale nie potrafi okreĞliü ich celowoĞci i efektywnoĞci w kontekĞcie interesu ogólnospoáecznego. Szczególnie duĪy odsetek takich respondentów wystĊpowaá w grupie rolników korzystających z dziaáaĔ innych niĪ PRĝ. Wyniki te są dosyü zna-mienne, gdyĪ pokazują, przed jakim wielkim wyzwaniem stoją instytucje, które mają przybliĪaü spoáeczeĔstwu istotĊ i celowoĞü wspierania zrównowaĪonego rozwoju rol-nictwa. Skoro bowiem sami bezpoĞredni beneficjenci takiej polityki nie bardzo do-strzegają jej ogólnospoáeczny sens, to jak w takim razie moĪna skutecznie przekonaü podatników i konsumentów o zasadnoĞci wsparcia rolnictwa? Tymczasem obecnie WPR coraz bardziej opiera siĊ na przesáankach koncepcji zrównowaĪonego rozwoju.

Tabela 9. Ocena sensu i efektywnoĞci dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój rolnictwa – w opinii respondentów

Odsetek odpowiedzi:

Dziaáania są potrzebne i efektywne, niemniej naleĪy je zmodyfikowaü

x zwiĊkszyü zachĊty finansowe dla rolników (zwiĊkszyü rekompensatĊ za utracone ko-rzyĞci i poniesione koszty)

x uproĞciü procedury i dokumentacjĊ x uproĞciü warunki realizacji programu

x potrzebna jest lepsza informacja i wsparcie doradcze ze strony instytucji ħródáo: badania wáasne.

SpoĞród ankietowanych jedynie 1,6% nie widziaáo sensu wspierania zrówno-waĪonego rozwoju rolnictwa. PoĞród zmian, jakich respondenci oczekiwaliby, aby zwiĊkszyü efektywnoĞü polityki wsparcia zrównowaĪonego rozwoju, ankietowani przede wszystkim postulowali zwiĊkszenie zachĊt finansowych dla rolników oraz potrzebĊ uproszczenia procedur i dokumentacji, a takĪe wymogów stawianych rolni-kom przy realizacji okreĞlonych dziaáaĔ.

Respondenci zostali zapytani o to, czy inni rolnicy z ich otoczenia (sąsiedzi) ko-rzystają ze wsparcia UE ukierunkowanego na zrównowaĪony rozwój rolnictwa. Pyta-nie to jest o tyle zasadne, iĪ, jak wiadomo, w grupie spoáeczno-zawodowej rolników istnieje bardzo silny motyw naĞladownictwa. Dobre praktyki i pozytywne przykáady mogą zatem relatywnie szybko siĊ rozprzestrzeniaü, ale teĪ negatywne doĞwiadczenia

i ujawnione bariery mogą zniechĊcaü innych rolników do korzystania z okreĞlonych instrumentów wsparcia.

Na powyĪsze pytanie twierdzącej odpowiedzi udzieliáa ponad poáowa ankieto-wanych (tab. 10). JednakĪe 45,8% rolników, zaĞ w grupie jednostek korzystających z innych dziaáaĔ niĪ PRĝ aĪ 62,7%, twierdziáo, Īe ich sąsiedzi nie korzystają z wspar-cia unijnego w zakresie wdraĪania zrównowaĪonego gospodarowania. PoĞród przy-czyn tego stanu, respondenci wskazali wiĊkszoĞü barier, które wczeĞniej wymieniali jako utrudnienia (ograniczenia), jakie sami napotykali ubiegając siĊ i korzystając z poszczególnych form wsparcia (tab. 10). Natomiast z czynników wczeĞniej nie wy-mienianych, respondenci wskazywali na bariery wynikające z okreĞlonej struktury rolnictwa (rozdrobnienie gospodarstw), nieuregulowane stosunki wáasnoĞciowe, pode-száy wiek wielu rolników, procesy recesywne w czĊĞci gospodarstw (brak nastĊpców, wygaszanie aktywnoĞci rolniczej). WaĪne miejsce wĞród przyczyn, które decydowaáy o rezygnacji (czy teĪ niepodejmowaniu staraĔ) rolników o udzielenie wsparcia, stano-wiáy czynniki behawioralne (brak zaufania, obawa przez zwrotem Ğrodków finanso-wych i karami, niechĊü do kontroli) oraz czynniki informacyjne (tab. 10).

Tabela 10. Charakterystyka opinii i postaw respondentów w aspekcie realizacji programów wspierających rozwój zrównowaĪony

Odsetek odpowiedzi:

Odsetek gospodarstw:

ogóáem stosujących

pakiety PRĝ korzystających z innych dziaáaĔ Odpowiedzi na pytanie, czy sąsiedzi respondentów korzystają z wsparcia:

a) tak 54,2 71,9 37,3

b) nie 45,8 28,1 62,7

2. NajczĊstsze przyczyny nieskorzystania z programów – hierarchia wg liczby wskazaĔ:

x niskie korzyĞci ekonomiczne (brak opáacalnoĞci, niska opáacalnoĞü) x skomplikowane procedury, nadmierna biurokracja

x trudne (rygorystyczne) warunki realizacji programu

x brak zaufania do wsparcia (obawa przed zwrotem Ğrodków, karami) x problemy z kontrolami

x skomplikowane warunki realizacji programu x brak wiedzy

x brak Ğrodków wáasnych na inwestycje i dostosowania w gospodarstwie x podeszáy wiek, brak nastĊpców

x likwidacja lub powolne „wygaszanie” gospodarstwa x maáy obszar gospodarstwa

x problemy z prawami wáasnoĞci gospodarstwa x niechĊü do kontroli

ħródáo: badania wáasne.

Respondentów poproszono takĪe o wskazanie, co naleĪy zmieniü, aby zachĊciü innych rolników do udziaáu w programach wspierających zrównowaĪony rozwój

rol-nictwa. Wyniki tych badaĔ zaprezentowano w tabeli 11. Są one w duĪej mierze toĪsa-me z wczeĞniej formuáowanymi postulatami zamian. NajwiĊcej respondentów wska-zywaáo na koniecznoĞü zwiĊkszenia dopáat. W szczególnoĞci odpowiedzi takiej udzie-lali beneficjenci PRĝ oraz páatnoĞci ONW. W tym kontekĞcie potwierdzali oni wczeĞniej formuáowaną opiniĊ, Īe páatnoĞci rolnoĞrodowiskowe nie rekompensują w peáni dodatkowych kosztów z tytuáu wdraĪania wymogów poszczególnych pakietów PRĝ lub czĊĞci utraconego z tego tytuáu dochodu. Z kolei páatnoĞci ONW nie są w stanie zrekompensowaü rolnikom niĪszych dochodów z tytuáu gospodarowania w niekorzystnych warunkach.

Tabela 11. Odsetek odpowiedzi na pytanie: Co naleĪy zmieniü, aby zachĊciü rolników do udziaáu w programach?

Sugestia Odsetek

respondentów*

ZwiĊkszyü wysokoĞü dopáat 32,3 UproĞciü procedury i dokumenty, zmniejszyü biurokracjĊ 27,1

Záagodziü kryteria realizacji programu (obowiązki przy korzystaniu

z dotacji) 17,7

WiĊcej informacji i szkoleĔ 14,5 Záagodziü kryteria dostĊpu (uproĞciü aplikacjĊ) 11,5

Szybsze páatnoĞci 11,5

Mniej kontroli, mniejsza uciąĪliwoĞü kontroli 9,3 Bardziej czytelne przepisy i kryteria realizacji programu, sprecyzowaü

kryteria 9,3 Wprowadziü mechanizm wstĊpnej selekcji projektów 8,4

Ustaliü regionalne kryteria dostĊpu, kryteria dostosowane do struktury

i specyfiki rolnictwa 5,2

ZwiĊkszone wsparcie dla maáych gospodarstw 3,1 Potrzebna jest wiĊksza promocja programów i idei zrównowaĪonego

rozwoju 3,1

Inne 10,2

Ogóáem odsetek respondentów wskazujących na potrzebĊ zmian 77,1

* respondenci mieli moĪliwoĞü wskazywania dowolnej liczby sugestii ħródáo: badania wáasne.

Wielu rolników (27,1%)⁵⁵ wskazywaáo na potrzebĊ uproszczenia procedur i do-kumentów oraz postulowaáo záagodzenie kryteriów realizacji programu (chodziáo

55 NaleĪy podkreĞliü, iĪ znacząco niĪszy odsetek wskazaĔ w zakresie potrzeby zmniejszenia biurokracji w stosunku do odsetka respondentów, którzy wskazywali na tego typu barierĊ we wdraĪaniu poszczególnych dziaáaĔ, wynikaá z faktu, iĪ pytanie o ewentualne zmiany byáo otwarte i wymagaáo wpisania przez rolnika (do kwestionariusza ankiety) stosownej sugestii.

Niemal co czwarty respondent (22,9%) nie udzieliá Īadnej odpowiedzi na to pytanie, zaĞ wiĊkszoĞü wskazaáa tylko jedną propozycjĊ zmiany.

zwáaszcza o pakiety PRĝ). Respondenci wskazywali takĪe na potrzebĊ záagodzenia kryteriów dostĊpu do poszczególnych programów i dziaáaĔ, a takĪe wprowadzenia mechanizmu wstĊpnej selekcji projektów, aby zaoszczĊdziü rolnikom czas i koszty oraz aby uniknąü niepotrzebnych problemów (tab. 11). Wskazywali takĪe na potrzebĊ ustalenia regionalnych kryteriów dostĊpu do programów, dostosowanych do specyfiki i struktury rolnictwa. Postulowali wreszcie zwiĊkszenie informacji i szkoleĔ na temat wdraĪanych programów oraz potrzebĊ lepszej promocji, nie tylko samych instrumen-tów wsparcia (zasady, korzyĞci finansowe, kryteria dostĊpu itd.), ale takĪe promocji systemów gospodarowania przyjaznych Ğrodowisku i nie niszczących naturalnej bio-róĪnorodnoĞci. Niewątpliwie naleĪy siĊ zgodziü, iĪ wzrost ĞwiadomoĞci ekologicznej rolników, a takĪe zrozumienie i akceptacja przez nich innych (spoáecznych, ekono-micznych, kulturowych) aspektów programów wspierających zrównowaĪony rozwój, jest konieczne dla powodzenia tej polityki.

Tutaj ujawnia siĊ kluczowa rola instytucji w przeciwdziaáaniu zawodnoĞci ryn-ku i systemu ekonomicznego rolnictwa. Te zawodnoĞci to m.in. niepeána i asyme-tryczna informacja. Problemy natury informacyjnej prowadzą do niepewnoĞci beha-wioralnej (mentalnoĞciowej), która nakáada siĊ na naturalną niepewnoĞü rolników i skáania ich do absencji w programach wspierających zrównowaĪony rozwój rolnic-twa. NiepewnoĞü naturalna (pierwotna) dotyczy zjawisk przyrodniczo-klimatycznych (procesów produkcyjnych) i rynkowych (zbyt na produkty, ceny). Natomiast niepew-noĞü behawioralna wynika z nieznajomoĞci planów i szczegóáów (zasad, wymogów) drugiej strony transakcji (w tym przypadku paĔstwa, reprezentującego spoáeczeĔstwo, jako zleceniodawcy okreĞlonych dziaáaĔ i uĪytecznoĞci ze strony rolników)⁵⁶. W rol-nictwie obie kategorie niepewnoĞci są ze sobą ĞciĞle związane i od roli instytucji, które dostarczają wiedzy i informacji o programach wspierających rozwój zrównowaĪony, ale takĪe informacji i wiedzy na temat procesów rynkowych, nowoczesnych rozwiązaĔ technologicznych, sposobów poprawy jakoĞci produktów, wymogów ochrony Ğrodo-wiska naturalnego itd. zaleĪy sukces polityki zrównowaĪonego rozwoju. Relacje rol-ników z instytucjami, powinny mieü charakter wspóápracy, wsparcia ze strony instytu-cji, ale takĪe charakter transakcji racjonujących (rationing transaction), polegających na podporządkowaniu siĊ przez rolnika okreĞlonym nakazom instytucji, np. nadzoru-jącej realizacjĊ okreĞlonego pakietu PRĝ.

Badania ankietowe rolników prowadzono w pierwszej poáowie 2014 r., gdy wiele szczegóáów dotyczących wsparcia rolnictwa w nowej perspektywie WPR na lata 2014-2020 nie byáo jeszcze znanych, zwáaszcza dla szerszej opinii publicznej. Dotych-czasowych beneficjentów wsparcia dla zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa poproszo-no zatem o okreĞlenie priorytetowych – ich zdaniem – obszarów, w jakich powinpoproszo-no byü wspierane rolnictwo w nowej perspektywie finansowej WPR. W pytaniu celowo

56 B. CzyĪewski, Instytucje w tworzeniu struktur agrobiznesu: [w:] Uniwersalia polityki rol-nej w gospodarce rynkowej. UjĊcie makro- i mikroekonomiczne, red. A. CzyĪewski, Wyd. AE w Poznaniu, PoznaĔ 2007, s. 77-78.

nie wyeksponowano kwestii zrównowaĪonego rozwoju, gdyĪ chodziáo o to, na ile rolnicy sami (bez jakiejkolwiek sugestii) dostrzegają potrzebĊ wspierania rolnictwa w tym wáaĞnie kierunku.

Tabela 12. Priorytetowe obszary wsparcia ze Ğrodków UE w nowej perspektywie finansowej WPR 2014-2020 w opinii rolników

Wyszczególnienie Odsetek

rolników (%)

Struktura odpowiedzi (%) Wsparcie maáych i Ğrednich gospodarstw rolnych 21,3 16,7 Ochrona (poprawa stanu) Ğrodowiska przyrodniczego 12,5 9,8 Rolnictwo ekologiczne i zdrowa ĪywnoĞü 11,3 8,8 Rozwój obszarów wiejskich (obszarów sáabiej

rozwi-niĊtych, o wysokim bezrobociu) 11,3 8,8 WiĊcej wsparcia dla máodych rolników 10,0 7,8 Wsparcie dla gospodarstw o niekorzystnych warunkach

produkcji rolnej (obszary górskie, podgórskie) 8,8 6,9 Wsparcie gáównie dla Ğrednich gospodarstw (10-30 ha) 7,5 5,9 WiĊksze wsparcie dla województw sáabiej rozwiniĊtych

gospodarczo 7,5 5,9

Wsparcie rozwoju przedsiĊbiorczoĞci pozarolniczej na

terenach wiejskich 7,5 5,9

Wsparcie duĪych producentów rolnych 6,3 4,9 Wsparcie tylko dla producentów rolnych 6,3 4,9 Wsparcie dla gospodarstw na obszarach NATURA

2000 5,0 3,9

Wsparcie dla produkcji zwierzĊcej 3,8 2,9

ZwiĊkszenie dotacji 2,5 2,0

Odnawialne Ĩródáa energii 2,5 2,0

Inne, m.in. rozwój infrastruktury wiejskiej 3,8 2,9

RAZEM - 100,0

ħródáo: badania wáasne.

Wyniki badaĔ wskazują, iĪ wielu respondentów dostrzega potrzebĊ takiego wspierania, zarówno w kontekĞcie ochrony Ğrodowiska przyrodniczego, produkcji ekologicznej i zdrowej ĪywnoĞci, jak i w kontekĞcie áadu spoáecznego i ekonomiczne-go (tab. 12). àad Ğrodowiskowy i ochrona zasobów ekosystemu są zawarte takĪe w postulacie wspierania odnawialnych Ĩródeá energii oraz produkcji zwierzĊcej.

Z kolei wsparcie przedsiĊbiorczoĞci pozarolniczej na wsi i ogólnie rozwoju obszarów wiejskich naleĪy áączyü z poĪądanym áadem spoáecznym i ekonomicznym. NajwiĊcej rolników postulowaáo wsparcie dla maáych i Ğrednich gospodarstw, co pozwoli nie tylko na poprawĊ ich dochodów, ale takĪe lepsze wykorzystanie zasobów produkcyj-nych tych gospodarstw. Potrzebne, w opinii rolników, jest takĪe dalsze wspieranie gospodarstw funkcjonujących na obszarach o niekorzystnych warunkach do produkcji

rolnej (obszary górzyste, niskiej jakoĞci gleby) oraz na obszarach objĊtych ochroną przyrody (Natura 2000).

WĞród postulatów zgáoszonych przez rolników jest teĪ jednak sporo gáosów wskazujących na potrzebĊ wspierania duĪych producentów rolnych oraz wspierania tylko producentów rolnych (czyli rolników aktywnych, rzeczywiĞcie produkujących na rynek). Rolnicy chcieliby takĪe, aby przy zachowaniu dotychczasowych form wsparcia zwiĊkszyü kwoty páatnoĞci. Chodzi w szczególnoĞci o to, aby wypáacane Ğrodki rzeczywiĞcie rekompensowaáy poniesione nakáady (w tym nakáady pracy wáa-snej) i utracone dochody (tab. 12).

W tym ostatnim kontekĞcie rolą instytucji ksztaátujących politykĊ wsparcia jest wáaĞciwe okreĞlenie wysokoĞci wsparcia w ramach programów i poszczególnych ich pakietów. Niedoszacowanie wysokoĞci wsparcia sprawia, Īe zainteresowanie rolników realizacją pakietów jest niewielkie. Natomiast przeszacowanie prowadzi do nadmier-nego zainteresowania okreĞlonymi programami/pakietami, gáównie z chĊci osiągniĊcia korzyĞci ekonomicznych, co prowadzi do wystĊpowania problemu pogoni za rentą polityczną (rent-seeking problem). Z punktu widzenia interesu spoáecznego nie pozwa-la to na optymalizowanie repozwa-lacji efektów do poniesionych nakáadów oraz na optymal-ną alokacjĊ Ğrodków z punktu widzenia równowagi Ğrodowiskowo-ekonomiczno- -spoáecznej.

Zdaniem K. Kociszewskiego, prowadząc politykĊ zrównowaĪonego rozwoju, naleĪy uwzglĊdniaü uwarunkowania czterech áadów: ekologicznego, spoáecznego, ekonomicznego i przestrzennego oraz wprowadziü piąty – instytucjonalno-polityczny, który powinien umoĪliwiaü wáaĞciwe wdraĪanie odpowiednich rozwiązaĔ w polityce gospodarczej, spoáecznej, ekologicznej i przestrzennej⁵⁷. W tym kontekĞcie rolą insty-tucji jest nie tylko wykonywanie przypisanych im bezpoĞrednio ról, ale takĪe wspóá-praca i koordynacja dziaáaĔ, tak aby wypeániü wszystkie luki, które uniemoĪliwiają, czy teĪ ograniczają skuteczną realizacjĊ strategii zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa.

Owe luki, bĊdące pochodną niedoskonaáoĞci rynku i systemu ekonomicznego rolnic-twa (w tym systemu wsparcia w ramach WPR), zostaáy zidentyfikowane w postaci katalogu przytoczonych wczeĞniej barier i ograniczeĔ. Wydaje siĊ, iĪ czĊĞü z tych barier, np. te o charakterze biurokratycznym są pochodną niedoskonaáoĞci instytucji, rozumianych tu szeroko jako normy prawne, organizacje i wzorce dziaáania (zachowa-nia) jednostek ze sfery administracyjnej, doradczej czy certyfikacyjno-kontrolnej. Klu-czową kwestią jest likwidacja owych luk i niesprawnoĞci w otoczeniu instytucjonal-nym, bywa bowiem tak, iĪ jedne instytucje (rozumiane tu wąsko jako organizacje), ksztaátują i stosują takie regulacje, reguáy i sposoby dziaáania, które tworzą okreĞlone problemy, a inne (lub te same instytucje) muszą póĨniej te problemy rozwiązywaü.

W zakresie wdraĪania dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój, rolnicy korzystają z wsparcia wielu instytucji otoczenia rolnictwa (tab. 13). Patrząc na

57 K. Kociszewski, Uniwersalne teorie rozwoju gospodarczego [w:] Ekonomia rozwoju. Red.

B. Fiedor, K. Kociszewski. Wyd. UE, Wrocáaw 2010.

rĊ wskazaĔ rolników w tym zakresie, widaü jednak zdecydowaną dominacjĊ, a zatem kluczową rolĊ w tych procesach, trzech instytucji, tj. Agencji Restrukturyzacji i Mo-dernizacji Rolnictwa, publicznego doradztwa rolniczego (PODR) oraz samorządu rolniczego (izby rolnicze). Takie wyniki nie są zaskoczeniem, gdyĪ czoáowa rola tych instytucji dla funkcjonowania i rozwoju rolnictwa zostaáa potwierdzona w wielu wcze-Ğniejszych badaniach⁵⁸. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest natu-ralnym partnerem rolników, gdyĪ jest instytucją páatniczą i odpowiedzialną za wdra-Īanie poszczególnych instrumentów wsparcia, kontrolĊ prawidáowoĞci przebiegu poszczególnych dziaáaĔ (projektów) oraz ostateczne rozliczenie z beneficjentem. Jest to zatem instytucja obecna na wszystkich etapach realizacji danych przedsiĊwziĊü (pakietów), od fazy udzielania wstĊpnej informacji dla potencjalnych beneficjentów po aplikacjĊ, podpisywanie umów, wdraĪanie dziaáaĔ, ich kontrolĊ i ostateczne zamkniĊ-cie. Rolnicy cenią sobie wspóápracĊ z tą instytucją, ale teĪ problemy natury biurokra-tycznej we wdraĪaniu dziaáaĔ rolnoĞrodowiskowych i innych w duĪej mierze utoĪsa-miają z ARiMR.

Tabela 13. Organizacje, z którymi wspóápracują rolnicy we wdraĪaniu dziaáaĔ wspierających zrównowaĪony rozwój rolnictwa

Wyszczególnienie

Odsetek gospodarstw:

ogóáem stosujące pakiety PRĝ

korzystające z innych

dziaáaĔ

ARiMR 56,5 79,7 35,8

Izby rolnicze (IR) 39,7 71,9 32,8

Powiatowe OĞrodki Doradztwa Rolniczego 33,6 39,1 28,4

Kóáka rolnicze 4,6 1,6 7,5

Jednostki certyfikujące 12,2 19,4 3,0

Organizacje branĪowe (związki producentów

i hodowców) 3,8 4,7 3,0

Samorząd lokalny (gminny, powiatowy) 3,1 3,1 3,0 Spóádzielnie rolnicze, grupy producenckie 2,3 3,1 1,5

Lekarz weterynarii 2,3 3,1 1,5

Stowarzyszenia ekologiczne 2,3 3,1 1,5

ARR 1,5 1,6 3,0

Inne (odbiorcy páodów rolnych, prywatne firmy

doradcze i szkoleniowe) 4,6 6,3 3,0

ħródáo: badania wáasne.

58 Zob. m.in. D. Koáodziejczyk, Relacje rolników z lokalnymi instytucjami wspierającymi gospodarstwa rolne w Ğwietle badaĔ empirycznych [w:] Rola instytucji w modernizacji go-spodarstw rolnych, PW 2005-2009 nr 103, IERiĩ-PIB, Warszawa 2008, s. 81-107; A. Czu-dec, R. Kata, T. MiĞ, D. Zając, Rola lokalnych …., s. 180 i dalsze.

Rolnictwo jest dziedziną aktywnoĞci zawodowej, która obliguje rolników do permanentnego doskonalenia zawodowego i uzupeániania wiedzy fachowej. Wyniki badaĔ ankietowych wykazaáy, iĪ ogólna wiedza produkcyjno-ekonomiczna i przygo-towanie zawodowe rolników sukcesywnie rosną i są na relatywnie wysokim poziomie.

ĝwiadczy o tym przeciĊtnie wysoki poziom wyksztaácenia rolników, w tym duĪy odse-tek badanych z wyksztaáceniem rolniczym (co pokazano w tabeli 4) oraz ich duĪa aktywnoĞü w zakresie udziaáu w róĪnego rodzaju szkoleniach. Struktura tych szkoleĔ oraz wypowiedzi rolników, Ğwiadczą jednak o tym, iĪ brakuje im informacji i wiedzy na temat proekologicznych systemów produkcji, wprowadzania niekonwencjonalnych – proĞrodowiskowych rozwiązaĔ technologicznych, brakuje teĪ wiedzy i informacji na temat wielu instrumentów wspierających zrównowaĪony rozwój. Ponadto, jak zauwa-Īa K. Krzyzauwa-Īanowska, dziaáanie w Ğrodowisku ciągle zmieniającym siĊ i charakteryzu-jącym siĊ duĪą dozą niepewnoĞci wymaga od rolników znacznej elastycznoĞci oraz aktywnego poszukiwania informacji⁵⁹. ħródáa i sposoby pozyskiwania informacji fa-chowych i dostosowanych do bieĪących potrzeb rolników są szczególnie waĪne, wo-bec wszechowo-becnego dzisiaj szumu informacyjnego oraz „informacyjnego przeáado-wania”. Rolą takich instytucji jak doradztwo rolnicze (szczególnie publiczne), czy teĪ izby rolnicze jest zatem dostarczanie rolnikom odpowiednio usystematyzowanej, me-rytorycznej i potrzebnej im w danym momencie informacji oraz pomoc w samoksztaá-ceniu (uzupeánianiu wiedzy i pozyskiwaniu informacji we wáasnym zakresie). Jak moĪna sądziü z wypowiedzi rolników, ich relacje z tymi instytucjami są czĊste i rela-tywnie dobre. Nie zmienia to jednak faktu, iĪ ograniczenia natury informacyjnej oraz

W dokumencie Znaczenie instytucji w procesie wdrażania zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich (Stron 40-56)