Bezpieczeństwo operacyjne portu lotniczego – safety obejmuje inny obszar niż zapobieganie aktom bezprawnej ingerencji, tj. security21. Klu-czowe znaczenie dla zidentyfikowania działań niezbędnych do podjęcia przy realizacji tych obszarów ma zrozumienie różnicy pomiędzy safety i security . Pomimo iż te dwa obszary są ze sobą powiązane w zakresie celów, to środki przewidziane do ich realizacji są różne i należą do innych obszarów uregu-lowań prawnych. Cechą wspólną tych obszarów jest ich osadzenie w roz-budowanych w znacznym stopniu regulacjach prawnych, które powstawały wraz z rozwojem lotnictwa cywilnego. Na kanwie wydarzeń w lotnictwie cywilnym, tj. wypadków lotniczych czy aktów bezprawnej ingerencji, two-rzone były nowe regulacje prawne mające na celu zapobieganie podobnym zdarzeniom w przyszłości.
Tradycyjnie rozwój obszaru związanego z bezpieczeństwem operacyj-nym można podzielić na trzy okresy. Pierwszy to początek historii lotnictwa trwający aż do lat 70., kiedy to nastąpił rozwój techniki lotniczej niepoparty
20 Przepisy w zakresie obiektów budowlanych, przeszkód lotniczych i ich znakowania znajdują się na grun-cie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powin-ny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, Dz.U. z 2003, Nr 130, poz. 1192 z późn. zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, Dz.U. z 2003, Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.
21 Szerzej zob.: S. Zajas: Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym na lotniskach. „Zeszyty Nauko-we AON” 2007, nr 2(67), s. 38‒56; S. Kaczyńska: Terroryzm lotniczy w międzynarodowym i unijnym systemie prawnym. „Przegląd Komunikacyjny” 2009, nr 11‒12.
regulacjami w zakresie bezpieczeństwa. Ówczesny system bezpieczeń-stwa opierał się na badaniu wypadków lotniczych, przeprowadzanym in-dywidualnie, bez odwołania do kompleksowego systemu bezpieczeństwa, który nie istniał. Drugi okres, trwający do połowy lat 90., charakteryzuje się ukształtowaniem systemu bezpieczeństwa, w którym równoważne zna-czenie przypisywano badaniu wypadków lotniczych i incydentom. Zakres zainteresowań ukierunkował się także na wprowadzanie technologii, której nadano istotne znaczenie w zakresie bezpieczeństwa lotniczego. W tym okresie zaczęto przypisywać znaczącą rolę czynnikowi ludzkiemu i rozsze-rzono badania także na ten obszar. Trzeci okres, od połowy lat 90., charak-teryzuje się funkcjonowaniem kompleksowego systemu bezpieczeństwa, który został uzupełniony przez zaadaptowanie postawy biznesowej, opartej na codziennej analizie i zbieraniu danych z obszaru operacyjnego. Bez-pieczeństwo zaczęło być postrzegane i rozwijane z perspektywy systemo-wej, przy czym czynnik ludzki i kwestie technologiczne zostały uzupełnione o czynniki organizacyjne22. System bezpieczeństwa stał się tym samym po-jęciem proaktywnym, a nie reaktywnym, czyli ukierunkowanym na zapo-bieganie zdarzeniom lotniczym poprzez gromadzenie pochodzących z róż-nych źródeł informacji i daróż-nych o potencjalróż-nych zagrożeniach, a następnie ich analizę i podejmowanie działań zapobiegawczych lub korygujących.
Historycznie kwestia bezpieczeństwa operacji lotniczych znalazła wy-raz w konwencji paryskiej z 1919 r.23 Nie odnosząc się bezpośrednio do bezpieczeństwa operacyjnego portów lotniczych, ustawodawca ustanowił normy prawne, które w tamtym czasie miały zapobiec incydentom i wy-padkom lotniczym. Znamienne jest skierowanie większości norm prawnych zawartych w konwencji i jej załącznikach do statków powietrznych. Tylko w niewielkim zakresie normy prawne odnoszą się do lotnisk, nakładając obowiązek odpowiedniego oznakowania świetlnego lotniska, a także ozna-kowania chorągwiami wskazującymi np. kierunek wiatru24 .
Znaczącym przełomem w tym zakresie było wprowadzenie konwencji chicagowskiej z 1944 r. Przepis art. 37 konwencji Przyjęcie międzynarodo-wych norm i zasad postępowania (Standards and Recommended Practices, SARP’s) przewidział przyjmowanie przez ICAO (International Civil Aviation Organization) oraz zmienianie co pewien czas SARP’s odnoszących się m.in.
22 Zob.: Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem…, wyd. 2, s. 3‒5, Podręcznik Zarządzania Bezpieczeń-stwem…, wyd. 3, s. 11‒12.
23 Konwencja urządzająca żeglugę powietrzną, podpisana w Paryżu dnia 13 października 1919 r. (ratyfiko-wana zgodnie z ustawą z dnia 23 września 1922 r.), Dz.U. z 1929, Nr 6, poz. 54.
24 W szczególności regulacje te znajdują się w załączniku D do konwencji Przepisy o światłach i sygnałach, Rozdziale V Prawidła lotu ponad lotniskami lub w pobliżu lotnisk. Lektura tych regulacji pozwala na wy-sunięcie wniosku, że ciężar prawidłowych zachowań został przeniesiony na przewoźników.
do zagadnień związanych z bezpieczeństwem25. Powyższe przepisy dały podstawy do późniejszego kształtowania się praktyki i legislacji w zakre-sie systemu zarządzania bezpieczeństwem. Kwestie bezpieczeństwa ope-racyjnego zostały z czasem zawarte w załącznikach do konwencji w formie standardów i rekomendowanych praktyk (SARP’s), a te w Załączniku 6 ‒ Eksploatacja statków powietrznych, Część I ‒ Międzynarodowy zarobkowy przewóz lotniczy i Część II Operacje międzynarodowe ‒ śmigłowce; Załącz-niku 11 ‒ Służby ruchu lotniczego oraz ZałączZałącz-niku 14 ‒ Lotniska26 . Z cza-sem wytyczne dotyczące systemu zarządzania bezpieczeństwem (Safety Management System, SMS) zostały zawarte także w innych załącznikach:
Załącznik 1 ‒ Licencjonowanie personelu, Załącznik 8 ‒ Zdatność statków powietrznych, Załącznik 13 ‒ Badanie wypadków i incydentów statków po-wietrznych27. Najnowszy Załącznik 19 ‒ Zarządzanie bezpieczeństwem28 zawiera postanowienia dotyczące systemu zarządzania bezpieczeństwem, w tym Krajowego Programu Bezpieczeństwa (State Safety Programme, SSP)29 .
3.2. System zarządzania bezpieczeństwem. Podręcznik Podejście do kwestii bezpieczeństwa w znaczeniu safety ewoluowało przez lata. Początkowo do kwestii SMS odnosiły się standardy i rekomen-dowane praktyki zawarte w poszczególnych załącznikach do konwencji.
W 1984 r. ICAO wydała podręcznik zapobiegania wypadkom ICAO Accident Prevention Manual, Doc 942230, który był pierwszym dokumentem kom-pleksowo poruszającym kwestię bezpieczeństwa safety. Kolejnym etapem było wydanie Podręcznika Zarządzania Bezpieczeństwem, który stanowił duży krok w kierunku ujednolicenia tego obszaru.
Druga edycja podręcznika zapobiegania wypadkom została wydana w 2004 r. W tym samym roku powstały projekty dwóch podręczników z za-kresu systemu zarządzania bezpieczeństwem, poświęconych zarządzaniu ruchem lotniczym oraz operacjom lotniskowym. Z uwagi na obowiązywanie trzech podręczników ICAO postanowiła wydać jeden dokument odnoszący
25 Nadto art. 44 konwencji odnoszący się do przedmiotu działalności ICAO stanowi, że: „Celem i przed-miotem działalności Organizacji jest rozwijanie zasad i techniki międzynarodowej żeglugi powietrznej oraz popieranie planowania i rozwoju międzynarodowego przewozu lotniczego w taki sposób, aby: a) zapewnić bezpieczny i prawidłowy rozwój międzynarodowego lotnictwa cywilnego na całym świecie, […], h) zwiększać bezpieczeństwo lotów w międzynarodowej żegludze powietrznej”.
26 Zob.: Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem ICAO, wyd. 1, Montreal 2006, Doc 9859, s. 1‒2.
27 Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem…, wyd. 2, s. 1.
28 Załącznik 19 do Konwencji…, http://www.ulc.gov.pl/_download/bezpieczenstow_lotow/standardy_sms/
aneks_19.pdf [dostęp: 10.09.2015].
29 www.icao.int [dostęp: 10.09.2015]; szerzej zob.: Z. Galicki: Charakter prawny…
30 ICAO accident prevention manual, Doc 9422, zob.: szerzej w ICAO Accident Prevention Programme, 2005, http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download;jsessionid=9863B22F486A551CB52E144E-3183A63C?doi=10.1.1.127.5357&rep=rep1&type=pdf [dostęp: 10.09.2015].
się do tych trzech obszarów i nazwać go Podręcznikiem Zarządzania Bez-pieczeństwem. Jednocześnie, ze względu na decyzję o zamieszczeniu w nowym podręczniku wszystkich szczegółowych informacji ujętych w tre-ści podręcznika dotyczącego zapobiegania wypadkom z 1984 r., ustalono, że pozostanie on w mocy, jednakże w formie Programu zapobiegania wy-padkom, i jako taki nie podlega publikacji31 .
Nadto w programie podkreślono, że większość zasad i założeń przy-jętych w 1984 r. jest stale aktualna, jednakże zmiany, jakie zaszły w lotnic-twie cywilnym od lat 80. spowodowały, że niezbędna była aktualizacja tych zasad i dostosowanie ich do rozwijającej się branży lotniczej. Czynnikami tymi były:
• szeroka deregulacja rynku lotniczego, która przyczyniła się do po-wstania konkurencyjnego środowiska biznesowego, a także wzrostu liczby pasażerów;
• prywatyzacja zarówno linii lotniczych, jak i portów lotniczych;
• osiągnięcia techniki w branży lotniczej;
• zwiększająca się świadomość i zrozumienie wpływu czynnika ludzkie-go na wypadki i incydenty lotnicze;
• rosnące zrozumienie kierownictwa dotyczące wpływu i roli czynników organizacyjnych na kwestie bezpieczeństwa.
Zmiany w podejściu doprowadziły do wdrożenia określonych metod i zachowań ukierunkowanych na zapobieganie wypadkom i incydentom lot-niczym, w szczególności w zakresie dobrowolnego raportowania i analizy zdarzeń, rozwijania współpracy międzynarodowej, zarządzania ryzykiem celem zidentyfikowania zagrożeń32 .
W 2006 r. ICAO wydała Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem (SMS) – wydanie pierwsze33, wydanie drugie podręcznika ukazało się w 2009 r .34, a w 2012 r. ICAO opublikowała trzecie wydanie dokumentu35 .
Celem Podręcznika Zarządzania Bezpieczeństwem, skierowanego do państw członkowskich ICAO, jest zapewnienie:
• wiedzy o koncepcjach zarządzania bezpieczeństwem, o normach i zaleconych metodach postępowania (ICAO SARP’s) dotyczących
31 Uzasadnieniem dla pozostawienia treści podręcznika w formie programu był fakt, że wiele zasad postę-powania i zapobiegania wypadkom lotniczym rozwinęło się i powstało w obszarze operacji lotniczych, ale mają one zastosowanie w takich obszarach, jak bezpieczeństwo na pokładzie statku powietrznego, obsługa techniczna samolotów i utrzymanie samolotów, obsługa handlingowa, obsługa ruchu lotniczego czy zarządzanie lotniskami. Zob.: ICAO Accident Prevention…, s. ii.
32 Zob.: ibidem.
33 Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem…, wyd. 1.
34 Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem…, wyd. 2.
35 Podręcznik Zarządzania Bezpieczeństwem…, wyd. 3.
zarządzania bezpieczeństwem, zawartych w Załącznikach 1, 6, 8, 11, 13, 14, 1936 oraz w materiałach pomocniczych;
• wytycznych do akceptowania i nadzorowania metod wdrażania klu-czowych elementów systemów zarządzania bezpieczeństwem (SMS) zgodnie z odnośnymi ICAO SARP’s;
• wytycznych co do sposobu opracowania i wdrożenia krajowego pro-gramu bezpieczeństwa (SSP) zgodnie z odnośnymi normami i zaleco-nymi metodami postępowania ICAO SARP’s;
• wytycznych dla dostawców produktów i usług w zakresie rozwijania, wdrażania i utrzymania systemów zarządzania bezpieczeństwem.
Ten ostatni element został uwypuklony w trzecim wydaniu podręczni-ka, co wskazuje także na wzrost świadomości w tym zakresie.
Należy podkreślić, że system zarządzania bezpieczeństwem jest na-rzędziem służącym do zapewnienia bezpieczeństwa operacyjnego portu lotniczego. Nie jest on celem samym w sobie, a powoduje, że zagadnienia, procedury, zarządzanie ujęte są w spójną całość, która składa się na kultu-rę organizacji i ma na celu realizację zadań oraz prowadzenie działalności przez podmioty funkcjonujące w branży lotniczej na odpowiednim (akcep-towalnym) poziomie bezpieczeństwa.
4. Regulacje prawne dotyczące lotnisk