5. Bierne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
Bierne prawo wyborcze oznacza prawo kandydowania i bycia wybranym na określony urząd lub w skład organu przedstawicielskiego231
. Konstytucja w art. 62 ust. 1 wymienia czynne prawo wyborcze do organów stanowiących samorządu terytorialnego wśród praw przysługujących obywatelom polskim. Bierne prawo wyborcze nie zostało wymienione ani w art. 62, ani też w rozdziale VII Konstytucji dotyczącym samorządu terytorialnego. Z związku z powyższym można domniemywać, że ustrojodawca nie sformułował biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, pozostawiając określenie tego prawa w ustawach zwykłych232
. Ustawodawca przyjmuje, że w wyborach do organów stanowiących oraz na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogą kandydować osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze. W wyborach do organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego startować mogą osoby, które ukończyły 25 lat (art. 11 § pkt 5 i 6 k.w.). Można przyjąć, że bierne prawo wyborcze do organów samorządu terytorialnego ma charakter ustawowy, a nie konstytucyjny. Doktryna potwierdza powyższe stanowisko233
.
Z postanowień Konstytucji oraz Kodeksu wyborczego z 2011 r. wynika, że kwestia wieku oraz obywatelstwa to dwa najistotniejsze kryteria posiadania prawa do głosowania. Pojawia się również problem cenzusu domicylu, który również związany jest z biernym prawem wyborczym. Kwestia jego stosowania ma charakter kontrowersyjny (problem cenzusów został omówiony w części pracy dotyczącej czynnego prawa wyborczego)234
. Kodeks nie ustanawia wyższego niż osiemnaście lat cenzusu wieku dla kandydatów
230Komunikat z badań CBOS „Ułatwienia w głosowaniu–wiedza, opinie i oczekiwania” 2014 , nr 55, Warszawa, kwiecień 2014 r. .
231Ibidem, s. 114.
232Zob. szerzej: P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, [w:] Amicus hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca sprawiedliwości. Księga jubileuszowa w 70. rocznicę urodzin sędziego Ferdynanda Rymarza, red. D. Dudek, M. Gapski, W. Łączkowski, Lublin 2010, s. 385-386.
233M.P. Gapski wskazuje na brak elementów prawa wyborczego w Konstytucji (M.P. Gapski, Czynne…, op. cit., s. 191).
234
do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego235
. Wprowadza jednak pewne ograniczenie biernego prawa wyborczego, zgodnie z którym można kandydować tylko do jednej rady czy sejmiku. W związku z tym można być tylko radnym jednej rady czy sejmiku (art. 370 § 2 k.w.).
Przepisy z 1998 r. oraz ustawy z dnia 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie ograniczały możliwości jednoczesnego kandydowania na radnego i na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez osobę posiadającą prawo wybieralności na obie funkcje, także zgłoszoną przez różne komitety wyborcze. Przepisy Kodeksu wyborczego z 2011 r. nie wprowadziły w tej kwestii żadnych zmian. Dopiero w przypadku, gdy kandydat zostanie wybranym radnym, jak i wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) w tej samej gminie występują w tym zakresie ustawowe ograniczenia. Analogiczna sytuacja wygląda w przypadku wyboru na radnego powiatu czy sejmiku województwa236
. Zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym237 mandatu radnego gminy nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 27 tej ustawy funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (także w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą), zatrudnieniem w administracji rządowej, mandatem posła lub senatora. Zakaz wykonywania określonych funkcji przez tę samą osobę określany jest mianem incompatibilitas. Kodeks wyborczy określa, że w przypadku wygrania przez kandydata wyborów na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i zdobycia mandatu radnego, komisarz wyborczy stwierdza, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcie mandatu radnego (art. 383 § 1 pkt 6 i § 2 k.w).
Moim zdaniem jednoczesne kandydowanie do dwóch organów powinno zostać zlikwidowane. Kandydowanie w wyborach do różnych organów powoduje dezinformację wyborców.238. Obecny stan prawny sprawia, że istnieje duża liczba tzw. „straconych głosów”
239. Kandydat startujący do więcej niż jednego organu ma większą szansę na wybór, gdyż uzyskuje przewagę nad innymi kandydatami związaną z limitami wydatków na prowadzenie
235Prawo wybieralności, czyli bierne prawo wyborcze, ma każdy obywatel polski posiadający, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje.
236
Por. M. Szyrski, Kumulacja mandatów, „Wspólnota” 2000, nr 49, s. 28.
237Tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.
238Por. J. Szymanek, Mandat parlamentarny (reinterpretacja ujęć klasycznych), „Przegląd Sejmowy” 2010 nr 5, s. 127-156.
239
kampanii wyborczej. W wyborach do organów stanowiących i wykonawczych komitety wyborcze mogą wydatkować na agitację wyborczą wyłącznie kwoty ograniczone limitami wydatków240
. Limity wydatków w przypadku komitetów wyborczych, które zarejestrowały oprócz kandydatów do rady także kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ulegają powiększeniu o kwotę ustaloną w zależności od wielkości gminy241. Prawo zgłaszania kandydatów na wójta ma komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych w danej gminie. W każdym z tych okręgów liczba zarejestrowanych przez ten komitet kandydatów na radnych nie może być mniejsza niż liczba radnych wybieranych w tym okręgu (art. 478 § 2 k.w.).
W dniu 7 maja 2009 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie art. 99 Konstytucji z 1997 r. Znowelizowany przepis stwierdza, że w wyborach do Sejmu lub do Senatu nie mogą brać udziału osoby skazane prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (np. oszustwa, jazdy pod wpływem alkoholu). Pozbawienie prawa kandydowania do parlamentu nawet za najpoważniejsze przestępstwa ma charakter czasowy i ustaje z chwilą upływu terminu zatarcia skazania. Osoba, u której wystąpiło zatarcie kary, uznawana jest za osobę niekaraną. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, „zatarcie skazania jest pewną fikcją prawną i oznacza, że skazanemu ponownie przysługuje status osoby niekaranej, bowiem przyjmuje się, że skazanie jako zdarzenie historyczne nie miało w ogóle miejsca” 242
. Osoba, wobec której orzeczony wyrok lub wyrok w zawieszeniu (zatarcie skazania) zakończy się później niż w dniu wyborów, nie może być kandydatem do organów władzy publicznej.
Artykuł 99 ust. 3 Konstytucji stanowi niewątpliwie reakcję na zjawiska źle oceniane przez opinię publiczną i podważające prestiż parlamentu. W nauce prawa zasadność tego ograniczeń biernego prawa wyborczego do Sejmu i Senatu nie wzbudza kontrowersji. Pojawiły się jednak opinie krytykujące regulację tego ograniczenia w normie o randze konstytucyjnej i stwierdzające, że wystarczyłoby jedynie unormowanie ustawowe, podobnie jak w przypadku osób sprawujących mandat w organach samorządu terytorialnego.
240Limit wydatków w wyborach do organów stanowiących ustala się, mnożąc kwotę (np. w gminach liczących do czterdziestu tysięcy mieszkańców – tysiąc zł.) przypadającą na jeden mandat radnego przez liczbę mandatów przypadających na okręg lub okręgi, w których komitet wyborczy zarejestrował kandydatów (art. 378 § 2 i 3 k.w.).
241Limit wydatków związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej kandydata na wójta w gminach liczących do pięciuset tysięcy mieszkańców ustala się, mnożąc liczbę mieszkańców danej gminy przez kwotę sześćdziesięciu groszy, a w gminach liczących powyżej pięciuset tysięcy mieszkańców mnożąc pierwsze pięćset tysięcy mieszkańców przez kwotę sześćdziesięciu groszy, a nadwyżkę ponad pięćset tysięcy mieszkańców – przez kwotę trzydziestu groszy (art. 476 § 4).
242
Odmiennego zdania jest B. Banaszak, który mówi o różnej roli parlamentarzysty i radnego w sprawowaniu mandatu, co przemawia za konstytucjonalizacją ograniczeń biernego prawa wyborczego w przypadku posłów i senatorów. Tym bardziej, że ograniczenia te mają zastosowanie do kandydatów na Prezydenta RP (art.127 ust. 3 Konstytucji RP)243
.
Postulat zmian, nowelizacji treści przepisu art. 99 Konstytucji RP, popierają przedstawiciele nauki zajmujący się prawem wyborczym (np. Wojciech Łączkowski244
, Stanisław Bożyk245), administracji wyborczej (w szczególności Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborczego), a także politycy. Poparcia udzielał ponadto wielokrotnie Rzecznik Praw Obywatelskich, który apelował o zmiany uniemożliwiające ubieganie się o mandat parlamentarny osobom prawomocnie skazanym za popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, popełnionego z pobudek zasługujących na szczególne potępienie. W swoich wystąpieniach246, związanych z nowelizacją Konstytucji, zwracał się o dodatkowe rozważenie możliwości takiej zmiany prawa wyborczego obejmującego zarówno wybory do parlamentu, organów samorządu terytorialnego, jak i Parlamentu Europejskiego, która bez zmian konstytucyjnych doprowadzi do umożliwienia sprawowania mandatu przez osoby tego niegodne247
.
Posiadanie czynnego prawa wyborczego nie decyduje jeszcze o możliwości kandydowania do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ze względu na możliwość wystąpienia przesłanek negatywnych wykraczających poza ramy czynnego prawa wyborczego, skutkujących brakiem prawa wybieralności. Związane jest to z tym, że należy stawiać wyższe wymagania, tym którym powierza się sprawowanie władzy przedstawicielskiej, np. mandatu radnego. W Konstytucji zapisana jest jedynie ogólna formuła kształtującą cenzus niekaralności. Szczegółowe regulacje ograniczeń biernego prawa wyborczego w wyborach powszechnych do organów publicznych znajdują się w ustawodawstwie zwykłym. Zgodnie z Kodeksem Wyborczym z 2011r., mimo posiadania czynnego prawa wyborczego, prawa wybieralności nie posiada osoba: 1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z
243 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2012, s. 597.
244Zob. W. Łączkowski, Dylematy polskiego prawa wyborczego, [w:] Iudices electionis custodes (Sędziowie kustoszami wyborów). Księga Pamiątkowa Państwowej Komisji Wyborczej, red. F. Rymarz, Warszawa 2007, s. 125.
245 Zob. S. Bożyk, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia biernego prawa wyborczego i immunitetu parlamentarnego, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 3, s. 183-187.
246Wystąpienie RPO- nr RPO- 550273-1/07 z dnia 26 marca 2007 r., Wystąpienie RPO- nr RPO-550273-1/07 z dnia 6 lipca 2007 r.
247M. Wróblewski, Prawo wyborcze a Konstytucja z perspektywy Rzecznika Praw Obywatelskich, [w:] Zmiana ordynacji wyborczej a zmiana konstytucji. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Rzeszów 3-4 marca 2008 r., red. S. Grabowska, R. Grabowski, Rzeszów 2008, s. 280-281.
oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe; 2) wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności (art. 11 § 2 k.w.)248
. Wydając orzeczenie potwierdzające fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, sąd orzeka utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego czy wyborach powszechnych do organów władzy samorządowej. W sytuacji, gdy osoba sprawująca funkcję radnego zostaje skazana na inną karę niż pozbawienie wolności, to rozpatrując rzecz tylko w świetle k.k., mandat nie jest wygaszany, a ocenę jego działalności należy pozostawić wyborcom w następnych wyborach.
Inaczej zagadnienie to było regulowane w obowiązującej do 2011 r. ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw z dnia 16 lipca 1998 r. ,w myśl jej art. 7 ust. 2 nie mieły prawa wybieralności osoby:
- karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego,
- wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego,
- wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wy-bieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o
ujaw-nianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów249
.
Ustawodawca, dążąc do zapewnienia rzetelnego wykonywania mandatu przedstawi-ciela społeczności lokalnej, a w konsekwencji ochrony interesu publicznego, określił wymie-niony wyżej enumeratywnie katalog utraty biernego prawa wyborczego. Szczególny charakter służby publicznej, zwłaszcza w zakresie mandatów sprawowanych w organach przedstawi-cielskich, pociąga za sobą wymóg takiego ukształtowania przesłanek dostępu do służby, żeby osoby, które taki mandat sprawują, swoim nieposzlakowanym charakterem oraz niekryminal-ną przeszłością dawały gwarancję prawidłowego wykonywania zadań. Takie regulacje mają na celu ochronę konstytucyjnej wartości, jaką jest dobro czy interes publiczny250
. Katalog był szerszy i zakładał, że praktycznie każda kara, włącznie z warunkowym umorzeniem postępo-wania, pozbawiała radnego mandatu251
. Warto wspomnieć, że w myśl art. 32 k. k. karami są:
248
Zob. A. Wierzbica, Referendum…, op. cit., s. 160-161.
249Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa pań-stwa z lat 19944-1990 ( Dz.U. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.)
250Zob. więcej: E. Gierach, Ograniczenia biernego prawa wyborczego w wyborach do jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Aktualne problemy konstytucyjne w świetle wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych do Trybunału Konstytucyjnego, red. P. Daniluk, P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 640-646.
251Zob. szerzej: J. Majewski, Czy każde skazanie za publiczno skargowe przestępstwo umyślne pozbawia prawa wybieralności do organów stanowiących samorządu terytorialnego?, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2010, nr 4, s. 9-15; M. Gurdek, Wpływ warunkowego umorzenia postępowania
grzywna, ograniczenie wolności, pozbawienie wolności, dwadzieścia pięć lat pozbawienia wolności, dożywotnie pozbawienie wolności. Innych kar kodeks nie przewiduje.
Utrata biernego prawa wyborczego w trakcie trwania kadencji skutkuje wygaśnięciem mandatu. Jeżeli kandydat zatai tę okoliczność i ujawni się ona dopiero po uzyskaniu mandatu, lub jeżeli w ogóle zaistnieje dopiero po tym dniu, wówczas mandat danej osoby wygasa.
W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wygaśnięcie mandatu stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie czternastu dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 383 § 2a k.w.). Istotne jest, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3a k.w.). Rada podejmuje uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, którą doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu (art. 383 § 4 k.w.). Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 k.w.).
Warto zwrócić uwagę na niespójność przepisów dotyczących wyborów wójta (burmistrza, prezydenta) zawartych w Kodeksie wyborczym z 2011 r. oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych252. Porównując treść art. 11 § 2 k.w. i art. 6 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy widać, że te dwie ustawy, odnoszące się do tych samych osób, zawierają dwa odmienne przepisy. Kodeks orzeka, że nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ustawa o pracownikach samorządowych stwierdza, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia określone wymagania (obywatelstwo polskie – po wypełnieniu odpowiednich przesłanek także obywatele nieposiadający polskiego obywatelstwa, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, posiadanie kwalifikacji zawodowych
karnego na bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych, „Roczniki Administracji i Prawa” 2009, t. IX, s. 75-88.
252
wymaganych do wykonywania pracy na określonym stanowisku)253
. Niejasne przepisy dopuszczają sytuację, w której osoba karana z oskarżenia publicznego (np. zapłata nawiązki) wygrywa wybory, ale nie może zostać dopuszczona do pracy, ponieważ nie spełnia warunków określonych w ustawie o pracownikach.
Prawa kandydowania do organów władzy publicznej nie mają również osoby, w sto-sunku do których Trybunał Stanu orzekł utratę czynnego i biernego prawa wyborczego
(pro-blem został opisany w podrozdziale czynne prawo wyborcze).
253