We współczesnych demokracjach zasada równości praw jednostki jest uznawana za jedną z podstawowych reguł prawnych. Stanowi fundament powstania i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, tolerancyjnego „względem wszelkiej odrębności”1
.
Konstytucja RP z 1997 r. stwierdza w art. 32 ust. 1, że: „Wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Następny ustęp tego artykułu wskazuje, że „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”. Zasada ta odnosi się do wszystkich osób podlegających jurysdykcji RP, czyli także cudzoziemców czy bezpaństwowców. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1999 r.2
stwierdził, że „skoro ustrojodawca użył w nowej Konstytucji RP, w odniesieniu do zakresu podmiotowego zasady równości, określeń >>wszyscy<< oraz >>nikt<<, a nie innych stosowanych w tekście Konstytucji określeń (np. >>obywatel<<, >>człowiek<<), nie można twierdzić, jak to, że zasadę tę stosuje się jedynie do obywateli”. Trybunał określił podmiotowy zakres zasady równości, wykraczający poza brzmienie art. 32 ust. 1. Postępowanie takie jest tożsame z tendencją występującą w orzecznictwie sądów konstytucyjnych innych demokratycznych państw europejskich3. Dotyczy ono każdej istoty ludzkiej, bez względu na jej stan prawny. Ponadto w taki sposób szeroko rozumiana regulacja pozwala stworzyć przesłanki do objęcia zasadą równości także różnego rodzaju organizacji. Ustrojodawca zagwarantował „wszystkim” przestrzeganie trzech podstawowych zasad: równości wobec prawa, prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminacji4
.
Znaczenie zasady równości zostało określone także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r.5 Zgodnie z treścią tego orzeczenia zasada ta
1
M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2015, s. 49.
2SK 4/98 (OTK 1999, Nr 2, poz. 24).
3Zob. szerzej, D. Rousseau, Sądownictwo konstytucyjne w Europie, Warszawa 1999.
4M. Chmaj, W. Skrzydło, System…, op. cit., s. 49.
5
polega na tym, że podmioty prawa, które charakteryzują się określoną istotną cechą w równym stopniu (tzw. cechą relewantną), winny być równo traktowane6
.
W doktrynie prawa konstytucyjnego7 oraz w orzecznictwie8 uznaje się, że sformułowana w art. 32 ust.1 Konstytucji zasada stanowi lex generalis dla pozostałych norm konstytucyjnych dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym dla art. 169 ust. 2, który określa, że wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym9
.
Naturalną konsekwencją fundamentalnej zasady konstytucyjnej głoszącej równość obywateli wobec prawa jest zasada równości praw wyborczych. Równość wyborów oznacza, że wszyscy uczestnicy kampanii wyborczej i aktu głosowania biorą w nich udział na takich samych zasadach. P. Uziębło zwraca uwagę, że współcześnie w innych państwach trudno spotkać pełną definicję legalną zasady równości wyborów w ustawach wyborczych. Niezbędne dla zdefiniowania równości wyborów jest wskazanie poglądów doktryny, gdyż politycy mogą rozumieć tę zasadę w jak najwęższym rozumieniu, w sposób umożliwiający im osiągnięcie jak największych korzyści wynikających z rozwiązań zastosowanych w prawie wyborczym10.
W początkowej fazie istnienia państwa liberalnego występowały regulacje wyborcze stanowiące zaprzeczenie zasady równości wyborów. Polegały one np. na przyznaniu wyborcom należącym do różnych kategorii grup społecznych odmiennej liczby głosów (tzw. głosowanie pluralne występujące w XIX w. i na początku XX w. m.in. w Austrii, Wielkiej Brytanii, Belgii) lub przyznawaniu każdemu wyborcy takiej samej liczby głosów, przy równoczesnym łączeniu wyborców według określonych kryteriów w grupy (kurie11
, dokonujące wyborów różnej liczby przedstawicieli (tzw. głosowanie kurialne występujące w Austrii, Grecji czy Prusach). Pewne elementy zasady równości, jak ochrona praw
6J. Oniszczuk, Równość – najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 34.
7Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014, s. 94-96.
8Zob. postanowienie TK z dnia 24 października 2001 r., SK 10/01 (OTK 2001, Nr 7, poz. 225).
9
B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2012, s. 225.
10P.Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013, s. 54-58; Zob. Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych, przyjęty przez Komisję Wenecką Rady Europy na 52 Sesji, Wenecja, 18-19 października 2002 r., CDL-AD (2002) 23 rev.
11System kurialny dokonywał podziału wyborców na grupy (kurie) najczęściej ze względu na status majątkowy i klasowy, rzadziej na zawodowy i narodowościowy. Każda kuria mogła wybierać określoną liczbę swoich deputowanych. Liczba mieszkańców danej grupy (kurii) nie decydowała o liczbie wybieranych posłów, lecz wskazane powyżej kryteria podziału wyborców. Na przykład w Galicji, po 1861 r. w wyborach do Sejmu Krajowego wyborców podzielono na cztery kurie reprezentujące odpowiednie grupy interesów. System ten uprzywilejował kurię wielkiej własności ziemskiej, w skład której wchodziła arystokracja i zamożna szlachta. Kuria ta obejmowała około trzy tysiące osób, którzy wybierali czterdziestu czterech posłów. Jeden poseł przypadał więc na około siedemdziesięciu wyborców.
mniejszości, czy sprawiedliwość występowały już we wstępnej fazie rozwoju konstytucjonalizmu państw demokratycznych. Powstanie zasady formalnej równości wyborów było reakcją na występujące w XIX w. i na początku XX przypadki uprzywilejowania niektórych kategorii wyborców. Polegały one na przyznaniu dodatkowych głosów pewnym kategoriom wyborców12
oraz umożliwienie głosowania w więcej niż jednym okręgu wyborczym13. Na przełomie XIX i XX wieku zasada równości nabrała szczególnego znaczenia w okresie walki o realizację zasady powszechności i demokratyzację systemów politycznych. Zaczęto wiązać ją bezpośrednio z ideą demokracji14. Zasada równości formalnej została ostatecznie uznana w państwach demokratycznych w XX w. i współcześnie nie wywołuje większych kontrowersji. Występujące w przeszłości rozwiązania sprzeczne z tą zasadą mają obecnie jedynie walor historyczny, na przykład głosowanie rodzinne w Hiszpanii15. Zasada równości wyborów jest jedną z najbardziej dynamicznych zasad prawa wyborczego, co związane jest z jej ewolucją, np. pojawieniem się w drugiej połowie XX w. wcześniej nieznanych instytucji prawa wyborczego (np. progów wyborczych)16
.
Zasada równości wyborów posiada w Polsce długą tradycję. Przepisy konstytucyjne, począwszy od Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. do ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. 17, umieszczały ją wśród postanowień konstytucyjnych, ale nie precyzowały znaczenia tej zasady. Warto wspomnieć, że historia polskiego samorządu terytorialnego zna przykłady naruszania równości wyborów. W okresie II Rzeczypospolitej na terenie byłego Królestwa Kongresowego obowiązywały carskie ustawy o samorządzie gminnym z 1864 r., które zawierały regulacje ograniczające prawa wyborcze osób wyznań niechrześcijańskich, co w szczególności uderzało w ludność żydowską18
.
12Na przykład w Hiszpanii głowa rodziny głosowała za wszystkich jej dorosłych członków. W Belgii, w latach 1893-1921 dodatkowe glosy można było otrzymać w związku z: 1) ukończeniem odpowiedniej szkoły; 2) posiadanie rachunku bankowego z odpowiednią ilością zgromadzonych środków finansowych lub bycie rentierem osiągającym pewne dochody; 3) byciem głową rodziny w wieku powyżej 30 lat, pod warunkiem zapłacenia tzw. podatku wyborczego. W wyborach municypalnych dodatkowy czwarty głos otrzymać można było w razie zapłacenia dodatkowego podatku wyborczego lub osiągania określonych w ustawie dochodów z nieruchomości.
13W Wielkiej Brytanii aż po rok 1948 wyborca mógł głosować w okręgu, w którym zamieszkiwał. w którym był posiadaczem majątku, a dodatkowo także w okręgu Cambridge lub Oxford, jeżeli wyborca ukończył studia na którymś z tamtejszych uniwersytetów.
14
B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2012, s. 248.
15Zob. szerzej, B. Naleziński, Zagadnienie suwerenności i jej realizacji w Konstytucji RP, [w:] Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P. Sarnecki, Warszawa 2014, s. 189.
16K. Składowski, Zasada równości wyborów a wybory do Senatu w Kodeksie wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 269.
17W wielu państwach europejskich również została sformułowana w ustawie zasadniczej, na przykład: w Hiszpanii – art. 140 (zob. Konstytucja Hiszpanii, tł. i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008); Litwie – art.119 r. (zob. Konstytucja Litwy, tł. H. Wizner, wstęp A.B. Zakrzewski, Warszawa 2006); Holandii – art. 129 (zob. Konstytucja Holandii, tł. i wstęp A. Głowacki, Warszawa 2003).
18
W nauce prawa konstytucyjnego stwierdza się, że zasadę równości praw wyborczych należy rozważać oddzielnie w odniesieniu do czynnego i biernego prawa wyborczego. W kontekście prawa wybierania przyjęło się wyróżniać dwa aspekty: równość w znaczeniu formalnym i materialnym. Zagadnienie równości w przypadku biernego prawa wyborczego jest o wiele bardziej skomplikowane, gdyż nakazuje, żeby każdy podmiot uczestniczący w wyborach winien spełniać takie same warunki uczestnictwa (tzw. równość szans wyborczych)19. Równość w znaczeniu formalnym występuje wówczas, gdy każdemu wyborcy w głosowaniu przysługuje taka sama liczba głosów. Aspekt materialny obejmuje zasadę równej siły głosu, co związane jest z koniecznością odpowiedniego wyznaczenia granic okręgów wyborczych, z uwzględnieniem liczby mieszkańców. Równość szans wyborczych z kolei odnosi się do dyrektywy zapewnienia wszystkim podmiotom uczestnictwa w wyborach na takich samych zasadach20.
W literaturze podkreśla się bliski związek zasady równości wyborów z zasadą powszechności prawa wyborczego21. Zasada powszechności wskazuje krąg osób uprawnionych do udziału w wyborach, zaś zasada równości określa na podstawie jakich reguł uprawnione podmioty będą mogły korzystać z przysługujących im praw oraz czy będą one jednakowe dla wszystkich. Ścisłe zależności między tymi dwoma zasadami pozwalają twierdzić, że wyeliminowanie którejkolwiek powoduje „wypaczenie istoty powszechności bądź równości wyborów”22
.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2011 r.23
w sprawie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów Kodeksu wyborczego orzekł, że koniecznym elementem wyborów demokratycznych jest jedynie równość formalna wyborów. Nie jest wymagane zachowanie pełnej równości materialnej, która jest deformowana zarówno przez podział na okręgi wyborcze oraz sposób rozdzielenia mandatów. Wyrok odnosił się jedynie do wyborów do Senatu, w którym konstytucyjna zasada równości wyborów nie obowiązuje, oraz okręgów jednomandatowych. Trudno jednak sobie wyobrazić rażąco niezgodny z materialnym aspektem równości wyborów podział na okręgi wyborcze, np. do rad miast na
19M. Jagielski, Prawo wyborcze, [w:] Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, red. R.M. Małajny, Warszawa 2013, s. 266-267.
20 Zob. B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010, s. 209 (hasło równość wyborów zasada).
21Na trudności z rozgraniczeniem tych dwóch zasad wskazał Z. Jarosz (System wyborczy PRL, Warszawa 1969, s. 106). Pogląd, że zasada równości zawarta jest w zasadzie powszechności prawa wyborczego wyrażał S. Rozmaryn (O niektórych zagadnieniach ordynacji wyborczej do Sejmu, „Państwo i Prawo” 1952, z. 10, s. 431).
22M. Bąkiewicz, System wyborczy do samorządu terytorialnego w Polsce na tle europejskim, Toruń 2008, s. 53; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 131.
23
prawach powiatu, czy do sejmików województw. Trybunał Konstytucyjny, wskazał że „równość materialna wyborów jest pewną dyrektywą, którą ustawodawca powinien starać się realizować, mając świadomość, że nie jest możliwe zrealizowanie jej w pełnym zakresie”.
Pamiętając, że przedstawione powyższe uwagi Trybunału Konstytucyjnego odnoszą się tylko do wyborów do Senatu, można założyć, że najwłaściwszym ujęciem zasady równości w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego jest zaakceptowanie jej w trzech aspektach, tzn. jako równości formalnej, materialnej oraz równości szans wyborczych. Aspektom tym przypisane będą odpowiednie przepisy konkretyzujące zasadę równości prawa wyborczego i gwarantujące jej realizowanie w praktyce.
W odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego (art. 328 k.w.) i wyborów na wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 471 k.w.) zasadę równości określa bezpośrednio tylko Kodeks wyborczy z 2011 r., a wyborów na Prezydenta RP (art. 127 ust. 1 Konstytucji), Sejmu RP (art. 96 ust.1 Konstytucji), wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego także Konstytucja RP (art. 169 ust. 2 Konstytucji i art. 369 k.w.). Wyjątek stanowią wybory do Senatu, w których ani Konstytucja, ani Kodeks wyborczy nie określą mianem równych.
Kodeks wyborczy z 2011 r. wskazuje w art. 369, że wybory do organów stanowiących mają charakter równy. Nie określa jednak w żaden sposób pojęcia równości wyborów, w szczególności nie wymienia, które aspekty równości wyborów powinny być zrealizowane przez normy prawne. W wyborach do rady gminy (poza miastami na prawach powiatów) obowiązuje większościowy system wyborczy. Pełna równość głosów w aspekcie materialnym praktycznie jest niemożliwa do osiągnięcia. Powstaje więc pytanie, czy w ogóle można mówić o równych wyborach samorządowych. W aspekcie formalnym zasady równości jest to możliwe do zrealizowania poprzez wprowadzenie odpowiedniej regulacji, określającej że równość obejmuje taką samą liczbę głosów.
Kodeks wyborczy z 2011 r. przewiduje szereg gwarancji zastosowania omawianej zasady. Z punktu widzenia równości w znaczeniu formalnym najważniejsza jest reguła, zgodnie z którą wyborca może być ujęty tylko w jednym spisie wyborców oraz zasada potwierdzenia przez wyborców odbioru karty do głosowania własnoręcznym podpisem. Z materialnego punktu widzenia istotny jest obowiązek ustalania jednolitej normy przedstawicielstwa, sposób wyznaczenia okręgów wyborczych (w tym ich wielkości) oraz wybór między wyborami większościowymi a proporcjonalnymi. Z kolei dla równości szans wyborczych szczególnie ważne są jednolite dla wszystkich komitetów wyborczych wymogi dotyczące rejestracji list kandydatów (lub rejestracji kandydatów), np. obowiązek zbierania
podpisów pod listami kandydatów, takie same zasady prowadzenia kampanii wyborczej. Ocena poszczególnych mechanizmów z punktu widzenia zasady równości nie jest łatwa. Kryteriami, którymi należy się kierować, są celowość i proporcjonalność. Oznacza to, że przywileje muszą być usprawiedliwione, ale nie mogą być też nadmierne np. różnice ilości bezpłatnego czasu antenowego, wypłacanie subwencji wyborczych w zależności od uzyskanych przez dany podmiot wyników, czy też uprzywilejowanie dużych ugrupowań przy podziale mandatów – metoda d’Hondta. Ocena ta powinna uwzględniać także zbiorczy wpływ wszystkich zastosowanych rozwiązań na wynik wyborów.