Zasada tajności, jak słusznie zauważa J. Buczkowski, odnosi się jedynie do aktu głosowania, dlatego też zarówno w przepisach konstytucyjnych, ustawowych oraz w ukształtowanej już w tym względzie tradycji, sformułowana jest jako „tajność głosowania”, a nie „tajność wyborów” 1
. Odnosi się tylko do jednej z faz postępowania wyborczego, tj. tylko do głosowania i tym samym nie można rozciągać stosowania tego przymiotnika wyborczego na inne etapy procedury wyborczej, np. udzielania poparcia dla kandydatów (list), kampanii wyborczej czy udziału w wyborach. Taki sposób oddawania głosu jest zgodny z wymogami państwa demokratycznego państwa prawnego. Gwarantuje wyborcy, że nikomu poza nim samym nie będzie znana treść jego decyzji wyborczej. W związku z tym tajność głosowania jest gwarancją nieskrępowanego wyrażania indywidualnych preferencji wyborczych. Obowiązkiem organów odpowiedzialnych za przeprowadzenie wyborów jest zapewnienie braku jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla wyborcy, związanych z kierunkiem głosowania, a także skuteczne przeciwdziałanie kupowaniu głosów, zastraszaniu wyborców oraz innym bezprawnym wpływom2
.
W przeszłości tajność głosowania nie była uważana za warunek konieczny w wyborach demokratycznych. W demokracjach starożytnych (Grecji czy Rzymie), nawet w XVIII i XIX w. w istniejących wówczas państwach demokratycznych z reguły głosowano jawnie. Po raz pierwszy w Europie zasadę tajności głosowania w wyborach parlamentarnych wprowadziła we Francji ustawa o wyborach z dnia 22 grudnia 1789 r. (z wyjątkiem Paryża)3
. W Wielkiej Brytanii jawność głosowania obowiązywała do roku 1872 r., kiedy to wprowadzono tajność głosowania w procesie wyborczym do parlamentu oraz do samorządu terytorialnego. Upowszechnienie tajności głosowania w Europie Zachodniej nastąpiło dopiero
1J. Buczkowski, Podstawowe....op.cit., Lublin 1998, s. 206.
2B.Naleziński, Zagadnienie suwerenności i jej realizacji w Konstytucji RP, [w:] Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P. Sarnecki, Warszawa 2014, s. 194.
3B. Banaszak, Porównawcze…op.cit.,s. 259; Postulat wprowadzenia tajności głosowania po raz pierwszy poza Europą zrealizowano w Południowej Australii w 1857 r. (M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2015, s. 58).
na przełomie XIX i XX w. Warto podkreślić, że przez cały wiek XIX tajność głosowania była ściśle związana z powszechnością wyborów. Siły konserwatywne widziały w jawności przeciwwagę dla ich zdaniem niekorzystnych następstw wprowadzenia zasady powszechności4. Z kolei siły postępowe liczyły, że dzięki zasadzie tajności większa część społeczeństwa będzie mogła wziąć udział w wyborach przez zapewnienie im możliwości swobodnego wyrażenia swojej woli5
.
W II Rzeczypospolitej wybory samorządowe odbywały się z zastosowaniem formuły jawności głosowania. Ustawa samorządowa z 1933 r. wprowadziła zasadę tajności w sposób bezwzględny jedynie w wyborach do wiejskich rad gmin oraz rad miejskich6
. W wyborach do rad gromadzkich oraz rad powiatowych obowiązywała jawność głosowania. Tajne oddanie głosu było możliwe jedynie na żądanie 1/5 obecnych wyborców. Niewątpliwą wadą ówczesnego prawa wyborczego do rad gromadzkich było wprowadzenie omówionej powyżej zasady jawności, która dawała możliwość pouczenia wyborcy co do zasad prawa wyborczego, czego nie gwarantowała zasada tajności. Jawność głosowania miała wśród „ludności niewyrobionej umysłowo” wyeliminować możliwość głosowania niezgodnie z przepisami prawa, czego konsekwencją była nieważność głosu. Doktryna prawa w okresie międzywojennym uznawała wprowadzenie zasady jawności za cechę dodatnią prawa wyborczego, uważając, że zasada tajności głosowania jest poprawna jedynie dla wyborców stojących na wysokim poziomie kulturalnym i intelektualnym. Ponadto głosowanie jawne umożliwiało prowadzenie agitacji na rzecz określonych kandydatów w czasie wyborów7
. Ordynacja wyborcza z dnia 16 sierpnia 1938 r. gwarantowała już zasadę tajności głosowania, jednak dopuszczała możliwość oddania przez wyborcę głosu przez ustne wymienienie do protokołu komisji wyborczej nazwisk kandydatów z zaznaczeniem tych, na których wyborca chce oddać swój głos. Ordynacja wyborcza do rad narodowych z dnia 25 września 1954 r. bezpośrednio nakazywała wyborcy udanie się do urny w celu dokonania wyboru (art. 6 oraz art. 63). Kolejna ordynacja wyborcza do rad narodowych z 1957 r. (art. 6) nie zawierała już przepisów zobowiązujących wyborcę do korzystania z urny. Tajność głosowania traktowana była jako uprawnienie wyborcy, a nie jego obowiązek. W związku z tym większość wyborców głosowała jawnie, co tworzyło niekomfortową sytuację, w postaci
4Tak na przykład O. v. Bismarck: „uważam zasadę powszechności prawa wyborczego nie tylko teoretycznie, ale i praktycznie za uzasadnioną, o ile tylko nie dopuści się tajności” (H. Meyer, Prawo wyborcze, [w:] Parlament Republiki Federalnej Niemiec, red. J. Isensee, P. Kirchhof, Warszawa 1995, s. 47).
5B. Banaszak, Porównawcze…, op. cit., s. 259.
6Zob. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294).
7
presji na tych, którzy chcieli skorzystać z prawa do tajnego głosowania8
. Taka praktyka wyborcza trwała do 1988 r., kiedy to po raz pierwszy zrezygnowano w wyborach do rad narodowych z systemu preferencyjnego9. Zrodziło to potrzebę przywrócenia tajności głosowania, czego efektem był art. 71 ustawy z dnia 10 marca 1988 r. zmieniającej ordynację wyborczą do rad narodowych10. Od tego czasu przepisy nakazują oddawanie głosu w miejscu zapewniającym tajność głosowania. Nakaz głosowania tajnego znalazł się w art. 72 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym11
. Zgodnie z tym przepisem po otrzymaniu karty do glosowania wyborca udawał się do pomieszczenia zapewniającego tajność głosowania, znajdującego się w lokalu wyborczym. Podobne sformułowanie nakazujące poszanowanie zasady tajności głosowania zawierał art. 45 ust. 4 samorządowej ordynacji wyborczej z 1998 r.
W Konstytucji RP z 1997 r. zasada tajności została określona w wyborach samorządowych w art. 169 ust. 2. W oparciu o zasadę tajności odbywają się także wybory do Sejmu (art. 96 ust. 2), Senatu (art. 97 ust. 2), a także na urząd Prezydenta RP (art. 127 ust. 1). Kodeks wyborczy z 2011 r. szczegółowo reguluje rozwiązania dotyczące zasady tajności (głosowania) w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego. Ustawa wyborcza wprowadziła nakaz, żeby wyborca po otrzymaniu karty do głosowania udał się do miejsca zapewniającego tajność głosowania, znajdującego się w lokalu wyborczym (art. 52 § 5 k.w.). Urna ma znajdować się w dostępnym i widocznym miejscu lokalu wyborczego (art. 52 § 6 k.w.). Karta do głosowania ma zostać wrzucona do urny w taki sposób, żeby strona zadrukowana była niewidoczna (art. 52 §7 k.w.). Istotne znaczenie mają regulacje odnoszące się do warunków gromadzenia i przechowywania kart do głosowania (art. 43 k.w.). Rolą przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej jest zapewnienie tajności głosowania (art. 49 § 1 k.w.). Warto wspomnieć, że ustawy wyborcze III Rzeczypospolitej zrezygnowały ze stosowanego w okresie PRL (za wyjątkiem ordynacji sejmowej z dnia 1 sierpnia 1952 r.12
) wkładania kart do głosowania do kopert. Myślę, że jest to rozwiązanie słuszne, gdyż w praktyce wpływa na skrócenie czasu potrzebnego na ustalenie wyników głosowania.
8Ordynacje wyborcze PRL umożliwiały tzw. „głosowanie bez skreśleń”, co jednoznaczne było z udzieleniem poparcia kandydatom umieszczonym na początkowych miejscach listy wyborczej. Jeżeli wyborca chciał udać się za kotarę w lokalu wyborczym to mógł mieć obawy, czy nie zostanie to poczytane jako głosowanie przeciw kandydatom preferowanych przez władzę.
9Zob. B. Zawadzka, Ewolucja systemu wyborów do rad narodowych (1944-1988), „Problemy Rad Narodowych”1989, nr 75.
10
Ustawa z dnia 10 marca 1988 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad narodowych (Dz.U. Nr 7, poz. 54).
11Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.)
12Ustawa z dnia 1 sierpnia 1952 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 35, poz. 246 z późn. zm.).
Wyłączenie zasady tajności dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach (głosowanie przez osobę niepełnosprawną – pomoc osobie niewidomej). W takiej sytuacji nie ma mowy o łamaniu zasady tajności głosowania rozumianej jako zapoznanie się z głosem wyborcy wbrew jego woli. Wątpliwości związane z uszanowaniem woli wyborcy przez pełnomocnika zwolennicy tej instytucji argumentowali, że pełnomocnik nie powinien wykraczać poza zakres udzielonego mu pełnomocnictwa13
. Prymat w tym przypadku ma zatem ogólna zasada równości oraz zasada powszechności głosowania14
.