Zasada powszechności określa krąg osób, którym przysługują uprawnienia wyborcze. Znaczenie tej zasady podkreśla fakt, że należy współcześnie do najważniejszych zasad współtworzących formułę demokratycznych wyborów. W aktach prawnych i w literaturze wymieniana jest przeważnie na pierwszym miejscu, co ma na celu podkreślenie jej szczególnej roli, którą odgrywa w procesie wyborczym oraz ścisłego związku z zasadą suwerenności i przedstawicielstwa jako podstawowej formy sprawowania władzy politycznej w państwie. Zasada powszechności, jako fundamentalne rozwiązanie prawa wyborczego, jest uregulowana w konstytucjach. Ustawy zasadnicze nie ograniczają się tylko do jej wymienienia wśród zasad prawa wyborczego, ale także określają konsekwencje z niej płynące. Ustrojodawcy regulują m.in. gwarancje realizacji zasady powszechności. Instytucjonalne gwarancje są niezbędnym warunkiem urzeczywistnienia tej zasady w prawie wyborczym1. Warto wspomnieć, że powszechność prawa wyborczego jest rozwinięciem zasady suwerenności narodu2. Zgodnie z art. 4 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. władza zwierzchnia w należy do Narodu, który sprawuje ją bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli. Zasada powszechności wyborów decyduje, kto jest podmiotem praw wyborczych oraz komu mogą one przysługiwać3
.
K. Skotnicki wyodrębnił pięć znaczeń pojęcia „powszechności” w odniesieniu do wyborów. W pierwszej kolejności rozumie się pod tym pojęciem przeprowadzenie wyborów (referendum) na obszarze całego państwa. Stanowisko to jest charakterystyczne dla literatury zachodnioeuropejskiej czy amerykańskiej, występujące w tamtejszych słownikach czy encyklopediach prawniczych. W drugim znaczeniu pojęcie „wyborów powszechnych” odnoszone jest to wyborów, które rozpoczynają nową kadencję kreowanego organu. Używane jest ono jako przeciwieństwo tzw. wyborów częściowych przeprowadzonych w celu uzupełnienia składu organu (np. rady gminy). W trzecim znaczeniu „powszechność prawa
11
K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 3.
2A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004, s. 58.
3
wyborczego” oznacza wyłącznie czynne prawo wyborcze (prawo głosowania, prawo wybierania), a w czwartym także tzw. bierne prawo wyborcze (wybieralność). Piąte określenie jest najszersze i obejmuje nie tylko czynne i bierne prawo wyborcze, ale odnosi się także do uczestnictwa wyborców we wszystkich stadiach w postępowaniu wyborczym4
. Dwa pierwsze z wymienionych wyżej sposobów rozumienia pojęcia „powszechności” wydają się być najmniej użyteczne, gdyż nie odnoszą się do praw podmiotowych człowieka. Należy zwrócić uwagę na niewłaściwe łączenie zasady powszechności z prawem zgłaszania kandydatów. Obywatel nie może być pozbawiony możliwości prawa wysuwania kandydatów, lecz wynika to z zasady wolności prawa wyborczego, a nie powszechności5
. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajmują Bogusław Banaszak i Artur Preisner, którzy twierdzą, że „zasada powszechności prawa wyborczego gwarantuje każdemu wyborcy udział w procesie wysuwania kandydatów. Nie do pogodzenia z nią jest więc zmonopolizowanie tego prawa tylko przez określone podmioty”6. Krytykują oni regulacje ograniczające prawo wysuwania kandydatów wyłącznie przez partie polityczne czy organizacje społeczne.
Zasada powszechności znajduje się w katalogu konstytucyjnych zasad prawa wyborczego. Współcześnie powszechne jest określanie w ustawach zasadniczych zasad samorządowego prawa wyborczego. Konstytucje większości państw stanowią o zasadzie powszechności wyborów, np. Hiszpanii (art. 23, 68 ust. 1, 69 ust. 2, 140)7
, Litwy (art. 55 ust. 1, 78 ust. 2, 119 ust. 2)8, czy Ukrainy (art. 71, 76 ust. 2, 103 ust. 1, 141 ust. 1)9. Analiza konstytucji różnych państw wskazuje, że zagadnienia związane z powszechnością głosowania są traktowane znacznie szerzej niż kwestie związane z innymi zasadami prawa wyborczego. K. Skotnicki stwierdza, że jest to świadome działanie ustrojodawcy, gdyż podniesienie niektórych rozwiązań do rangi regulacji konstytucyjnej gwarantuje, że zasada powszechności nie jest jedynie pustą deklaracją, a jednocześnie pozbawia „zwykłego” ustawodawcę nadmiernej swobody kształtowania tej zasady10.
W literaturze przedmiotu występuje spór, czy zasada powszechności wyborów obej-muje tylko czynne, czy może także bierne prawo wyborcze (trzecie i czwarte znaczenie poję-cia według klasyfikacji K. Skotnickiego). Zdaniem J. Buczkowskiego zasada powszechności określa krąg osób, którym przysługują prawa wyborcze. Decyduje ona o tym, kto jest
4K. Skotnicki, Zasada…, op. cit., s. 11-18.
5Tamże, s. 18.
6
Por. B. Banaszak, A. Preisner, Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław 1992, s. 160.
7Konstytucja Hiszpanii, tł. i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008.
8Konstytucja Republiki Litewskiej, wstęp A.B. Zakrzewski, tł. H. Wisner, Warszawa 2006.
9Konstytucja Ukrainy, wstęp i tł. E. Toczek, Warszawa 1999.
10
niony do głosowania oraz do kandydowania11
. Wojciech Kręcisz uważa, że „zasada po-wszechności określa krąg obywateli, którzy, spełniając określone ustawą warunki, mają prawa wybierania i bycia wybieranym do organów przedstawicielskich (czynne i bierne prawo wy-borcze)”12. Ten punkt widzenia jest także najbardziej rozpowszechniony w obcej doktrynie. Przykładowo w nauce niemieckiej opowiadali się za nim: Bernhard Vogel, Dieter Nohlen i Rainer Olaf Schultze, którzy wyrażali następującą opinie: „Norma prawna (powszechność wyborów) oznacza, że zasadniczo wszyscy obywatele państwa niezależnie od płci, rasy, języ-ka, dochodów lub stanu posiadania, zawodu, stanu lub klasy społecznej, wykształcenia, wy-znania, przekonań politycznych posiadają prawo do głosowania i mają prawo być wybrani”13
. Podobnie Hans Meyer: „Zasada powszechności prawa wyborczego ma przede wszystkim zapobiec pozbawianiu pewnych grup społecznych czynnego (i oczywiście również biernego) prawa wyborczego”14. Wyłącznie do kręgu osób uprawnionych do głosowania zasadę po-wszechności ogranicza Andrzej Szmyt, którego zdaniem: „Zasada popo-wszechności prawa wy-borczego gwarantuje, iż wszyscy obywatele dorośli i zdolni do podejmowania decyzji w sprawach publicznych dopuszczeni są do udziału w wyborach. Dotyczy więc ona kręgu wy-borców”15. Zasadę powszechności jedynie z czynnym prawem wyborczym łączy także G. Kryszeń, K. Skotnicki czy Andrzej Sokala16. W sporze tym przychylam się do poglądu, że „powszechność” to jedynie prawo do głosowania. Za pojmowaniem „powszechności” w pra-wie wyborczym w wąskim zakresie przemawiają regulacje prawne. Prawo wyborcze na śpra-wie- świe-cie zakreśla szeroki krąg osób uprawnionych do głosowania, przewiduje jednocześnie szereg wyłączeń w przypadku biernego prawa wyborczego. Wprowadzenie nawet najmniejszej róż-nicy w wieku potrzebnym do uzyskania czynnego i biernego prawa wyborczego skutkuje tym, iż kręgi wyborców i potencjalnych kandydatów są różne. Wprowadza się stopniowanie „powszechności” na szerszą (dla prawa czynnego) i węższą (dla prawa biernego). Kolejnym argumentem jest stwierdzenie, że w literaturze przedmiotu gwarancje powszechności przed-miotu określone zostały wyłącznie dla czynnego prawa wyborczego, nie ma zaś wymienio-nych gwarancji dla możliwości kandydowania17
.
11 J.Buczkowski, Powszechnośc…op.cit., s. 9.
12W. Kręcisz, Prawo wyborcze, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 2008, s. 198.
13
Zob. szerzej , B. Vogel, D. Nohlen i R.O. Schultze,Wahlen in Deutschland, New York 1971
14Por. H. Meyer, Prawo wyborcze, [w:] Parlament Republiki Federalnej Niemiec, red. I. Isensee, P. Kirchhof, Warszawa 1995 , s. 9.
15Por. A. Szmyt, Wprowadzenie do prawa wyborczego, [w:] Konstytucja. Ordynacje wyborcze do Sejmu i Senatu, Gdańsk 1991, s. 13.
16Por. G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007, s. 151-164; K. Skotnicki, Zasada…, op. cit., s. 19-22; A. Sokala, Prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych, „Gazeta Prawna” 1995, nr 4 z 28 stycznia 1995 r.
17
Słowniki języka polskiego określają wyraz „powszechny” jako „dotyczący wszystkich, wszystkiego”18, czy „obejmujący swym zasięgiem wszystkich obywateli w danej grupie”19
. Zygmunt Cybichowski wskazał, że „prawo wybierania nie może być powszechnym w znaczeniu bezwzględnym, bo pewne kategorie jednostek są odeń wyłączone, jak dzieci, umysłowo chorzy, pozbawieni praw, ciężcy zbrodniarze itp. Mimo tych ograniczeń prawo wybierania nazywa się powszechnym pod warunkiem, że nie zna ani cenzusu majątkowego, ani cenzusu wykształcenia. Zasada powszechności ma więc znaczenie negatywne jako wyłączenie tych cenzusów”20
.
Przyznanie osobie praw wyborczych lub ich pozbawienie jest niezwykle istotne, gdyż jest to zagadnienie dotyczące podstawowych praw politycznych człowieka. Walka o ich wprowadzenie i umocowanie konstytucyjne była długotrwała, a początki jej sięgały XVIII w. i nasiliły się w następnym stuleciu. Najistotniejsze przemiany miały miejsce jednak dopiero na przełomie XIX i XX w. W tym czasie powszechne było twierdzenie, że nie wszyscy mieszkańcy kraju są predysponowani do wypowiadania się jako naród21
. Do uczestnictwa w życiu politycznym uprawnione były tylko osoby spełniające odpowiednie warunki. W związku z czym podstawową kwestią w przypadku zasady powszechności było określenie kręgu osób, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Z zagadnieniem tym związane jest pojęcie cenzusów wyborczych.
Termin „cenzus” (łac. census – ocena, spis) określa specjalne kwalifikacje, warunki, właściwości czy kryteria, od spełnienia których uzależniona jest możliwość korzystania przez osobę z konkretnych praw, przywilejów czy pełnienie określonych funkcji lub zajmowanie określonych stanowisk22. W doktrynie prawa konstytucyjnego pojęcie cenzusu wyborczego nie jest określane jednolicie, a różnica dotyczy tego, czy za cenzus wyborczy uznać należy wszystkie wymogi, czy tylko niektóre z nich. Najliczniejsza grupa autorów uznaje, że cenzusami wyborczymi należy określić tylko te warunki (przesłanki) nabycia prawa głosowania, które zawierają w sobie element dyskryminacji polityczno-społecznej. Określane są one mianem szczególnych wymagań stawianym wyborcom23. Pojęcie to używane jest w stosunku do ograniczeń czynnego (i biernego) prawa wyborczego występującego głównie w
18Por. Słownik języka polskiego, t. VI, red. W. Doroszewski, Warszawa 1963-1969, s. 1278.
19Por. Wielki słownik języka polskiego, red. P. Żmigrodzki, Kraków 2007.
20Por. Z. Cybichowski, Encyklopedia podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego), t. II, Warszawa., s. 760 i 762.
21Przyjęto starorzymską koncepcję cenzusu obywatelskiego, czyli wyznaczenie kręgu podmiotów stanowiących „naród w sensie politycznym” – uprawnionych do uczestnictwa w życiu politycznym.
22Por. np. Słownik języka polskiego, t. 1, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s. 242; Słownik wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1980, s. 106.
23
XIX w. i XX w. Ograniczenia te były rozmaicie motywowane, zazwyczaj stosowana argumentacja stanowiła mieszaninę koncepcji ideologicznych; czy też bariery wynikające z wieku, obywatelstwa, sytuacji majątkowej24, płci25, wykształcenia wyborców26
, domicylu27, czy rasy28. Niekiedy cenzus wyborczy w literaturze przeciwstawia się naturalnym ograniczeniom prawa wyborczego, przyjmując że cenzusy z natury rzeczy mają być niedemokratyczne, czy przynajmniej budzić wątpliwości co do ich demokratycznego charakteru29. Piotr Uziębło twierdzi, że taka definicja cenzusu wyborczego „zaciemnia jednak obraz”, ponieważ cenzusy mogą być demokratyczne, określając jedynie formę ograniczenia prawa wyborczego w stosunku do zasady powszechności, która przyznawałaby prawo każdemu człowiekowi. Cenzusy można uznać także za pozbawienie praw wyborczych grup osób posiadających określoną cechę, względnie jej nieposiadających30. Warto wspomnieć, że dla zasady powszechności istotne jest, żeby cenzusy wyborcze były uregulowane bezpośrednio w konstytucji. W praktyce czynią to wszystkie współczesne demokratyczne ustawy zasadnicze31.