3. Zasada równości wyborów w znaczeniu materialnym
a) Istota równości wyborów w znaczeniu materialnym
Równość w znaczeniu materialnym oznacza jednakową siłę (wagę) każdego głosu wyborcy, tj. taki sam wpływ na wynik wyborów. Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych stwierdza, że równość w zakresie siły głosu związana jest z tym, że granice okręgów wyborczych w wyborach do parlamentu jednoizbowego, izby pierwszej parlamentu dwuizbowego, a także rad w wyborach lokalnych rozdzielone są równo między okręgi wyborcze na podstawie jednego z następujących kryteriów: liczby mieszkańców okręgu, liczby zamieszkałych obywateli kraju (włączając mniejszości narodowe), liczby zarejestrowanych wyborców, lub ewentualnie liczby osób aktualnie głosujących35
.
Wypracowanie zasady równości prawa wyborczego w znaczeniu materialnym wiązało się z faktem, że formalne zrównanie wyborców (przyznanie takiej samej liczby głosów) nie gwarantowało takiego samego wpływu na wynik wyborów. Na przykład, jeśli w okręgu wyborczym A miasta X uprawnionych do głosowania jest 1 000 osób i wybiera się w nim pięciu radnych, a w okręgu wyborczym B miasta X uprawnionych do oddania głosu jest 2 000 wyborców i wybiera się także pięciu radnych, wpływ wyborcy z okręgu A w wyborach do rady miasta X na wyniki wyborów jest dwukrotnie silniejszy niż wyborcy z okręgu B.
Krajem, w którym występowały ogromne dysproporcje między siłą głosów mieszkańców różnych okręgów wyborczych, była Wielka Brytania. Wiązało się to z charakterystyczną dla brytyjskiego konstytucjonalizmu zasadą, że Parlament stanowi przedstawicielstwo poszczególnych jednostek terytorialnych państwa (wspólnot terytorialnych), a nie narodu36. W związku z tym nie zwracano uwagi na liczbę mieszkańców
34J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego, [w:] Prawo…, op. cit., s. 92.
35Kodeks…, op. cit., s. 6.
36
poszczególnych okręgów wyborczych. Przy podziale na okręgi uwzględniano kryteria geograficzne, administracyjne, a nawet historyczne37.
Występującym współcześnie sposobem ograniczenia zastosowania równości materialnej wyborów jest jej modyfikacja w celu zapewnienia minimalnej reprezentacji częściom składowym państwa. Na przykład Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., regulując w przepisie art. 68 ust. 2 sposób wyboru Kongresu określa, że w drodze ustawy każdemu okręgowi przydziela się tę samą „minimalną reprezentację wyjściową”, a pozostałe mandaty dzieli się stosownie do liczby mieszkańców38. Pojedynczy mandat przysługuje więc każdemu okręgowi wyborczemu, bez względu na liczbę mieszkańców, co prowadzi do „niewielkiego” naruszenia równości materialnej39
. Podobna sytuacja ma miejsce w Szwajcarii, gdzie zgodnie z treścią art. 149 ust. 4 Konstytucji z 18 kwietnia 1999 r.40 w wyborach do Rady Narodowej „mandaty są rozdzielone pomiędzy kantony i półkantony proporcjonalnie do liczby mieszkańców, przy czym każdy kanton i półkanton ma prawo co najmniej do jednego mandatu”41
.
Jerzy Jaskiernia akcentuje nowe zagadnienia wykraczające poza tradycyjne ramy rozumienia zasady równości w sensie materialnym42
. Wskazuje, że w nauce amerykańskiej obok pojęcia równości materialnej w aspekcie ilościowym (jednakowa siła głosu), wyróżnia się jakościowy aspekt równości materialnej. Związany jest on z oczekiwaniem, że rozpoznawalne grupy społeczne o charakterze mniejszościowym powinny uzyskać szansę wyboru swoich przedstawicieli. Wspomniany autor dokonuje weryfikacji hipotezy badawczej, że „wprowadzenie jakościowych wymogów nie prowadzi do podważenia istoty równości materialnej wyborów w sensie ilościowym (jednakowość siły głosu), choć oznacza sięgnięcie po element charakterystyczny dla specyfiki wyborów proporcjonalnych”43
. Prezentowana przez Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych (dalej: SN USA) linia orzecznictwa realizuje
37W literaturze brytyjskiej istnieje pojęcie tzw. zgniłych okręgów (rotten borroughs), które uzyskawszy prawo wysyłania posłów do Izby Gmin w późniejszym Średniowieczu zachowały je do 1932 r. (tj. do reformy Graya) mimo kompletnego wyludnienia. Jednym z przykładów jest okręg Dunwich w hrabstwie Suffolk. Główna miejscowość okręgu, od której wzięła on nazwę, była stopniowo niszczona przez kolejno nawiedzające ją sztormy, aż w 1670 r. morze pochłonęło ją całkowicie. Jednak w Dunwich nadal przeprowadzano wybory. Wyborcy czynili to, udając się na łodziach w miejsce, gdzie kiedyś znajdował się ratusz. W 1832 r. w Dunwich zarejestrowanych było trzydziestu dwóch wyborców. W ten interesujący sposób wybierali oni nie tylko parlamentarzystów, ale także lokalnych urzędników sądowych i samorządowych.
38
Zob. Konstytucja Hiszpanii, tł. i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008.
39Zob. szerzej. P.C. Villadón, M.J. Terol Becerra, Zasada równości w hiszpańskim porządku prawno konstytucyjnym, [w:] Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, red. L. Garlicki, J. Trzciński, Wrocław 1990, s. 89-111.
40
Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej, tł. i wstęp Z. Czeszejko-Sochacki, Warszawa 2000; zob. szerzej: Z. Czeszejko-Sochacki, System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa 2002.
41W Szwajcarii zasada ta zapisana była w art. 72 ust.2 poprzednio obowiązującej konstytucji z 29 maja 1874 r.
42Zob. szerzej: J. Jaskiernia, Zasada…, op. cit., w szczególności s. 108 i n.
już nie tylko liczbowe kryteria zasady równości, ale także jakościowe, biorące pod uwagę siłę głosu i szanse wyborcze poszczególnych grup społecznych, a zwłaszcza mniejszości etnicznych i rasowych. Na przykład, w orzeczeniu w sprawie Board of Estimate v. Morris44
ogłoszonym w dniu 22 marca 1989 r. SN USA uznał, że istnienie organu miasta Nowy York: Rady Oceny (Board of Estimate – dalej: BOE) jest sprzeczne z konstytucją i miasto Nowy York musi dokonać zmiany swej struktury władz. Wskazane orzeczenie dotyczyło ilościowego aspektu zasady równości materialnej wyborów, ale w swych konsekwencjach dotknęło również aspektu jakościowego. Decyzja SN USA wywołała potrzebę osłabienia zakresu udziału we władzach Nowego Yorku najmniejszej jego gminy (Staten Island), której nadreprezentacja w BOE była jednym z głównych argumentów przemawiających za uznaniem struktury rady za niekonstytucyjną. Aspekt jakościowy sprowadzał się to tego, że „jakakolwiek zmiana struktury władz miejskich nie może mieć miejsca nad materią nieodpowiedniej reprezentacji we władzach miejskich grup mniejszościowych”45
. Istota tej kontroli sprowadza się do badania, czy nowe granice okręgów i struktury organów władzy nie będą prowadziły do praktyk dyskryminujących. Kontrola taka jest obligatoryjna w przypadku obszarów, gdzie utrzymuje się niska frekwencja wyborcza (wymagana jest zgoda federalnego Departamentu Sprawiedliwości). We współczesnych Stanach Zjednoczonych realizacja zasady równości materialnej wyborów w sensie ilościowym jest szczególnie istotna ze względu na strukturę ludności. Zwiększa się udział w strukturze społecznej Afroamerykanów, grupy hiszpańskojęzycznej oraz Amerykanów pochodzenia azjatyckiego46
.
Dla zapewnienia materialnej równości prawa wyborczego, szczególne znaczenie mają trzy elementy: ustalenie normy przedstawicielstwa, kształt i wielkość okręgów wyborczych oraz zasady ustalania wyników wyborów47
.
b) Okręgi wyborcze, norma przedstawicielstwa a równość materialna wyborów
W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego równość w znaczeniu materialnym wyraża się w przyjęciu określonego kształtu i rozmiaru okręgu wyborczego oraz liczby mandatów przypadających na ten okręg. Wybory równe powinny odbywać się poprzez zastosowanie jednolitej normy przedstawicielstwa, według której należy ustalić liczbę przedstawicieli wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych. Dotyczy
44
109 S.Ct. 1433. Por. L. Greenhouse, Justices Void New York City’ s Government; Demand an End of 5 Boroughs’ Inequality, „New York Times”, 23 marca 1989 r., s. A1, B5.
45Zob. Hanging in the Balance, „New York Times” z 26 marca 1989 r., s. 16.
46 Zob. J. Jaskiernia, Zasada…, op. cit., s. 154.
47
to okręgów wielomandatowych (wybory do rad na prawach powiatu, sejmików województw), w których wymóg równości materialnej jest zachowany, gdy liczba mandatów przypadająca na okręgi wyborcze wynika z wyznaczenia jednolitej normy przedstawicielstwa, określającej ilu mieszkańców powinno przypadać na jeden mandat. W przypadku zapewnienia równej siły głosu w okręgach wyborczych jednomandatowych (w wyborach do rad niebędących miastami na prawach powiatu) wszystkie muszą mieć one zbliżoną liczbę mieszkańców.
Problemem dyskusyjnym jest kryterium podziału mandatów pomiędzy poszczególne okręgi wyborcze. Kodeks wyborczy z 2011 r. utrzymał dotychczasową praktykę, że przy tworzeniu okręgów wyborczych stosuje się jednolitą normę przedstawicielstwa, która wynika z podzielenia liczby mieszkańców gminy przez ustaloną dla tej rady liczbę wybieranych radnych (art. 419 § 2 k.w.), przy czym gdy w wyniku tak wykonanego działania otrzymano ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 k.w.). Jeżeli w wyniku takiego postępowania otrzymalibyśmy liczbę mandatów większą niż ustalona dla danej rady, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza. W przypadku, gdy liczba mandatów jest mniejsza, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (art. 419 § 2 pkt 2 k.w.).
Analizując wyniki wyborów samorządowych, warto zastanowić się, czy dokonanie podziału oparciu o liczbę wyborców mogłoby zmienić podział mandatów. Na przykład w Grudziądzu48, w którym gdyby zastosować jako kryterium podziału liczbę uprawnionych do głosowania – w okręgu nr IV powinno byćwybieranych dziewięciu radnych (zamiast ośmiu), a w okręgu II czterech radnych (zamiast pięciu). Oczywiście byłoby to niedopuszczalne, gdyż poprzednio obowiązująca ordynacja także zabraniała tworzenia okręgów, z których byliby wybierani radni w liczbie mniejszej niż pięciu. Wskazany przykład pokazuje, jak różna może być norma przedstawicielska w wyborach do organów stanowiących w tej samej jednostce samorządowej, tylko innym okręgu wyborczym. Podczas ostatnich wyborów samorządowych w Grudziądzu na jeden mandat w okręgu nr II przypadało niecałe 3 000 wyborców, a w okręgu nr IV – prawie 3 600 wyborów49. W konsekwencji różnica pomiędzy tymi skrajnymi przypadkami przekroczyła 20%.
Kodeks wyborczy z 2011 r. w art. 454 § 1 i § 2 nakazuje konieczność podziału powiatu na okręgi wyborcze, które tworzone są na bazie gmin wchodzących w skład powiatu.
48Więcej przykładów: P. Uziębło, Realizacja…, op. cit., s. 39-42.
49
Regułą jest, że okręgiem wyborczym jest jedna gmina, dopuszcza się jednak łączenie gmin w celu utworzenia okręgu wyborczego. Taka sytuacja jest możliwa, kiedy liczba radnych przypadających na którąkolwiek z gmin po zastosowaniu normy przedstawicielstwa wynosiłaby mniej niż trzy (art. 454 § 3 k.w.). Podział gminy na dwa lub więcej okręgów jest dopuszczalny jedynie w przypadku, kiedy liczba radnych przypadająca na tę gminę, po zastosowaniu normy przedstawicielstwa, przekraczałaby dziesięć (art. 454 § 4 k.w.). Podział gminy na okręgi wyborcze oraz łączenie gmin w celu utworzenia okręgu wyborczego wymaga odpowiedniego porozumienia z radą dzielonej gminy oraz zasięgnięcia opinii rad łączonych gmin (art. 454 § 5 i 6 k.w.). W wyborach do sejmików województw okręgiem wyborczym jest powiat lub jego część (art. 462 § 2 k.w.). Łączenie powiatów w celu utworzenia okręgu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy liczba radnych w danym powiecie do sejmiku województwa jest mniejsza niż pięć (art. 462 § 3 k.w.).
Porównując wybory lokalne z krajowymi warto dodać, że w Polsce, oprócz wyborów do jednostek samorządu terytorialnego, zasada równości materialnej realizowana jest jeszcze w wyborach do Sejmu RP. Dokonuje się tego dzieląc liczbę mieszkańców kraju przez czterysta sześćdziesiąt, czyli liczbę odpowiadającą konstytucyjnej liczbie posłów. Otrzymany iloraz stanowi jednolitą normę przedstawicielstwa, która odpowiada liczbie mieszkańców kraju, na którą przypada jeden poseł (art. 202 § 1 k.w.). W celu zachowania równej siły każdego głosu terytorium Rzeczypospolitej dzieli się na okręgi wyborcze, w których wybiera się różną liczbę posłów, z tym że liczba mandatów przypadających na okręg nie może być niższa niż siedem (art. 201 § 2 k.w.). Najwięcej posłów jest wybieranych w okręgu warszawskim, z uwagi na największą liczbę zamieszkujących go mieszkańców50
. Aby zasada równości w znaczeniu materialnym była zachowana, na taką samą liczbę ludności w różnych okręgach wyborczych powinna przypadać taka sama liczba mandatów.
Konstytucja RP z 1997 r. nie wyposażyła w przymiot równości wyborów do Senatu. Oznacza to, że mogą, ale nie muszą być one równe w znaczeniu materialnym. Kodeks wyborczy z 2011 r. wprowadził jednomandatowe okręgi wyborcze, z tym że zastosowano mechanizm polegający na wyodrębnieniu nowych okręgów z dotychczasowych okręgów wielomandatowych51. W okręgach tych, zgodnie z ordynacją wyborczą z 2001 r., wybierano od dwóch do czterech senatorów. Zgodnie z art. 261 § 1 k.w. podziału na okręgi wyborcze dokonuje się według jednolitej normy przedstawicielstwa, obliczanej przez podzielenie liczby
50Załącznik Nr 1 do Kodeksu wyborczego – Wykaz okręgów wyborczych do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.
51M. Chmaj, W. Skrzydło, System…, op. cit., s. 53; zob. załącznik Nr 2 do Kodeksu wyborczego – Wykaz okręgów wyborczych do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej.
mieszkańców kraju przez sto, z uwzględnieniem następujących zasad: 1) zmniejsza się obszar (granice) okręgu wyborczego, jeżeli iloraz wynikający z podzielenia liczby mieszkańców w okręgu przez jednolitą normę przedstawicielską jest równy lub większy od dwóch; 2) zwiększa się obszar (granice), jeżeli iloraz wynikający z podzielenia liczby mieszkańców okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa jest mniejszy niż 0,5. W województwie wybiera się senatorów w liczbie nie mniejszej niż liczba całkowita (bez uwzględnienia ułamka) będąca ilorazem liczby mieszkańców województwa i jednolitej normy przedstawicielstwa, a nie większej niż wymieniona liczba całkowita powiększona o jeden (art. 261 § 2 k.w.). Przyjęte rozwiązanie świadczy o chęci zapewnienia przez ustawodawcę odpowiedniej normy przedstawicielstwa, co nie oznacza jednak, że wybory do Senatu stały się wyborami równymi.
W wyborach prezydenckich materialny i formalny aspekt zasady równości podkreśla art. 287 k.w. wskazując, że wybory są równe. Okręg wyborczy jest jeden i obejmuje oczywiście cały kraj.
W wyborach do Parlamentu Europejskiego na obowiązywanie zasady równości wskazuje art. 328 k.w. Ustawodawca określa ponadto, że okręg wyborczy obejmuje obszar jednego lub więcej województw albo część województwa, a granice okręgu wyborczego nie mogą naruszać granic wschodzących w jego skład powiatów i miast na prawach powiatu (art. 340 § 2 i 3). Załącznik do Kodeksu Wyborczego określa podział na okręgi wyborcze, ich numery i granice, a także siedziby okręgów komisji wyborczych. Obecnie mamy trzynaście okręgów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Polsce52
.
Liczba mandatów obsadzanych w poszczególnych okręgach wyborczych wpływa na poziom realizacji równości materialnej. W związku z tym warto się zastanowić, jaka wielkość okręgu wyborczego jest optymalna do uznania przeprowadzonych wyborów za wybory równe53. W praktyce politycznej okręgi wyborcze mogą być wyznaczone w sposób naruszający zasadę równości i deformujący siłę głosu. Praktykę taką określa się jako geometrię wyborczą lub gerrymandering54
.Polega ona na instrumentalnym wyznaczaniu lub
zmianie granic okręgów wyborczych celem uzyskania lepszych korzyści dla wybranych
52Załącznik Nr 3 do Kodeksu wyborczego – Wykaz okręgów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
53Por. A. Antoszewski, Systemy wyborcze, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1997, s. 240.
54Nazwa procedury pochodzi od Elbridge’a Gerry’ego, który w 1812 r. jako gubernator stanu Massachusetts dokonał ponownego wytyczenia granic okręgu w hrabstwie Essex w celu zwiększenia wyniku partii Demokratycznej. Kształt okręgu przypominał ziejącą ogniem salamandrę i od nazwiska gubernatora zjawisko zostało nazwane gerrymandering.
kandydatów, partii politycznych lub grup elektoratu55. Obecnie wyróżnia się dwa podstawowe sposoby gerrymanderingu: metoda „pakowania” oraz „pękania”. Pierwsza z nich polega na takim wytyczeniu granic okręgu, żeby obejmował jak największą liczbę zwolenników danego kandydata lub ugrupowania. Celem takiego działania jest stworzenie tzw. „bezpiecznego okręgu”. Głównym zadaniem metody „pękania” jest taki podział obszaru, na którym przewagę ma dany kandydat lub ugrupowanie, żeby rozproszyć głosy ich elektoratu. Na przykład, jeżeli centrum obszaru miasta X zamieszkują zwolennicy ugrupowania lewicowego, zaś obrzeża sympatycy prawicy, metoda „pękania” przy wykorzystaniu tzw. techniki przekątnych pozwoli na sprzyjanie partii prawicowej. Dokonując podziału miasta na cztery okręgi za pomocą dwóch przekątnych, we wszystkich tych okręgach powstanie prawicowa większość i lewicowa mniejszość. Jeżeli centrum miasta stanowiło odrębny okręg wyborczy, wówczas lewica miałaby zagwarantowany mandat. Metoda „pękania” najczęściej znajduje zastosowanie przy dążeniu do zminimalizowania siły głosu mniejszości rasowej, etnicznej religijnej czy narodowej. W ostatnich latach próbowane je zastosować na przykład w stosunku do Latynosów w Dolinie Rio Grande, czy ludności polskiej w rejonie podwileńskim56
.
Ustawodawca polski, zabezpieczając się przed możliwą manipulacją granicami okręgów wyborczych w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego, wprowadził zasadę, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały57
.
Głównym sposobem wyegzekwowania równości materialnej wyborów jest uznanie kryterium demograficznego za najważniejsze przy określaniu granic wyborczych58
. Zastosowanie normy przedstawicielstwa nie prowadzi do matematycznej równości, w szczególności, gdy okręgi wyborcze są wielomandatowe. Związane jest to z faktem, że w okręgach wielomandatowych liczby mieszkańców (wyborców) zamieszkujących dany okręg nie da się zazwyczaj podzielić bez reszty przez liczbę mieszkańców (wyborców), na których przypadać ma jeden mandat. W związku z tym, niewielkie różnice zawsze występują. Warto przypomnieć, że norma przedstawicielstwa określa liczbę wyborców, jaka przypada na jeden mandat, a nie liczbę wyborców reprezentowanych przez jednego przedstawiciela59.
Frekwencja, która nie jest jednolita we wszystkich okręgach wyborczych, jest także elementem, który zaburza siłę głosu poszczególnych wyborców. W wyborach
55M. Chmaj, W. Skrzydło, System..., op. cit., s. 50.
56Tamże, s. 51.
57Zob. szerzej, D. Wąsik, Zasady tworzenia okręgów wyborczych, „Wspólnota” 2011, nr 11, s. 18-20.
58 K. Składowski, Zasada…,op. cit., s. 274.
59 J. Szeliga, Nowe prawo wyborcze do Sejmu i Senatu, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio G (Ius)” 1991 r., t. 38, s. 235.
samorządowych w 2010 r. dyferencja wyniosła: w Grudziądzu 7,62 punktu procentowego, a w Poznaniu – 9,14 punktu procentowego60. Największe różnice zanotowano w Gdańsku, gdzie frekwencyjna pomiędzy okręgami przekroczyła nawet 12,38 punktu procentowego61
. W związku z tym w okręgu najniższa frekwencja (nr I) wyniosła 3.040 wyborców, zaś w okręgu z frekwencją najwyższą (okręg VI) – 5032,4 wyborcy (głos w ostatnim okręgu był na poziomie 0,6).Takie sytuacje prowadzą więc do daleko idącego różnicowania faktycznej siły głosów. Dobrym rozwiązaniem może być zmiana koncepcji podziału mandatów pomiędzy okręgi wyborcze. Rzeczywistą frekwencję w wyborach uwzględniają wybory do Parlamentu Europejskiego w Polsce. Interesującym rozwiązaniem jest model zastosowany w czeskim prawie wyborczym. Związane jest to ze stworzeniem systemu podziału mandatów, który dokonuje się w oparciu o realną frekwencję w wyborach. Wówczas można mówić o zapewnieniu równej, a przynajmniej zbliżonej siły głosów oddanych przez wyborcę w wyborach, a nie wyłącznie o możliwej, potencjalnej ich równości62
.
Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych stwierdził, że granice okręgów wyborczych mogą być również ustalane na podstawie innych kryteriów niż populacyjne, tj. administracyjnych (terytorialnych), geograficznych, historycznych. W literaturze wyróżnia się także dodatkowe kryteria: gospodarcze, etniczne czy religijne63
.
Z powyżej przedstawionych tzw. kryteriów dodatkowych najważniejszym jest kryterium terytorialne, w oparciu o które możliwe są odchylenia od „matematycznej równości”. Wskazuje się na następujące czynniki dopuszczające na odchylenia od równości materialnej wyborów: integralność jednostek podziału terytorialnego kraju; gęstość zaludnienia; zwartość obszaru, czy też „ciągłość terytorialna okręgu”; utrzymanie „właściwych kontaktów” między uzyskującym mandat a wyborcą64
. Warto nadmienić, że kierowanie się powyższymi względami możliwe jest przede wszystkim przy wyborach lokalnych (w Stanach Zjednoczonych przy wyborach do Kongresu Sąd Najwyższy odrzucił możliwość ich stosowania65
). Kodeks wyborczy z 2011 r. opiera kształtowanie okręgów wyborczych w wyborach do samorządu terytorialnego na zasadzie terytorialnej. Jest to również regułą w wyborach do innych organów przedstawicielskich. Wyjątek od tej zasady w polskim prawie wyborczym zdarzył się tylko raz, podczas wyborów do rad narodowych w
60http://wybory2010.pkw.gov.pl/geo/pl/300000/306401.html#tabs-2 (05.03.2016)
61http://wybory2010.pkw.gov.pl/geo/pl/220000/226101.html#tabs-3 (05.03.2016)
62Zob. szerzej: P. Uziębło, Prawo wyborcze do Parlamentu Republiki Czeskiej po reformie z 2000 r., „Przegląd Sejmowy”, nr 2, s. 75 i n.
63 B. Banaszak, A. Preisner, Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław 1992, s. 163.
64K. Składowski, Zasada…, op. cit., s. 274.
65
1958 r., kiedy to utworzono, oprócz terytorialnych, także przemysłowe okręgi wyborcze w wyborach do rad miejskich i dzielnicowych66. Ustawa wyborcza umożliwiała wówczas tworzenie okręgów przemysłowych w miastach, w których funkcjonowały duże zakłady budowlane, przemysłowe lub komunikacyjne67. W związku z powyższym zastosowano kryterium miejsca pracy, a nie kryterium miejsca zamieszkania. Tworzenie przemysłowych okręgów wyborczych przetrwało tylko jedną kadencję68
.
Warto wspomnieć, że art. 13 ordynacji do rad gminz 1990 r.69, dopuszczał odstępstwa w granicach 20%, ale mogło mieć to miejsce tylko w ścisłe określonych przypadkach. Współcześnie tworzy się okręgi „niedoreprezentowane” oraz „nadreprezentowane”. Niezbędne staję się zatem ustalenie marginesu odstępstw od precyzyjnie wyznaczonej normy
70
. Komisja Wenecka w Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych określiła dopuszczalne odstępstwa od normy przedstawicielstwa. Zaleciła, że „nie powinno przekraczać 10%, a nigdy 15%”.
Współcześnie ustalenie zbliżonej liczby wyborców (mieszkańców) przypadających na mandat przedstawicielski stało się standardem wyborów do pierwszych izb parlamentu, czy parlamentów jednoizbowych. Odmiennie sytuacja wygląda w odniesieniu do drugich izb parlamentu, które często przybierają postać reprezentacji regionalnej (np. w państwach federalnych, czy z jednostkami autonomicznymi)71. W Europie zasady podziału mandatów pomiędzy okręgi wyborcze przeważnie uregulowane są w ustawach wyborczych72. Również